CC BY
389
9.2. ПРИНЦИПЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ США
Протопопова Ольга Владимировна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса и международного частного права
Место работы: Российский университет дружбы народов (РУДН), Юридический институт
Аннотация: автор статьи указывает, что финансовая система США охватывает широкий спектр учреждений и услуг, которые могут быть объединены в следующие группы: 1) депозитарная система, охватывающая банки, сберегательные ассоциации и кредитные союзы всех размеров, типов и уставных форм; 2) финансовые рынки; 3) отрасли управления активами и страхования, а также розничные и институциональные инвестиционные продукты; 4) небанковские финансовые институты. Финансовая система США регулируется по модели «горная цепь» - это секторное регулирование финансовой системы множеством регуляторов. К основным регуляторам финансовой системы США относятся: Федеральная Резервная Система, Министерство финансов, Офис контролера валюты (OCC), Федеральная корпорация страхования депозитов (FDIC), Национальная администрация кредитных союзов (NCUA), Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC), Комиссия по торговле товарными фьючерсами (CFTC), Федеральное агентство по жилищному финансированию (FHFA) и Бюро финансовой защиты потребителей (CFPB).[1]
Ключевые слова: право США, финансовая система, банковский регулятор, финансовые услуги, закон о банковской деятельности.
Исследование подготовлено при финансовой поддержки РФФИ в рамках научного проекта №17-03-00093 «а» (Науч. рук. - Е.Е. Фролова).
PRINCIPLES OF LEGAL REGULATION OF THE US FINANCIAL SYSTEM
Protopopova Olga V., PhD in law, Professor of Civil Law of the Department of Civil and Civil Procedural Law and Private International Law
Place of employment: RUDN University Law Institute
Abstract: he author of the article points out that the US financial system covers a wide range of institutions and services that can be grouped into the following groups: 1) a depository system covering banks, savings associations and credit unions of all sizes, types and statutory forms; 2) financial markets; 3) the asset management and insurance industries, as well as retail and institutional investment products; 4) non-bank financial institutions. The financial system of the United States is regulated by the «mountain chain» model - it is the sectoral regulation of the financial system by a number of regulators. The main regulators of the US financial system are: the Federal Reserve System, the Ministry of Finance, the Office of the Currency Controller (OCC), the Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), the National Administration of Credit Unions (NCUA), the Securities and Exchange Commission (SEC) commodity futures trading (CFTC), the Federal Agency for Housing Finance (FHFA) and the Bureau of Financial Protection of Consumers (CFPB).
Keywords: US law, financial system, banking regulator, financial services, banking law.
В мире различают несколько организационных систем создания мега-регуляторов:
1. Институциональный или традиционный подход (напр., Китай, Мексика, Гонконг);
2. Функциональный подход (напр., Италия, Франция);
3. Комплексный подход ( напр., Япония, Сингапур, Германия);
4. «Двойной пик» или «Твин Пикс» (напр., Австралия, Нидерланды, Швейцария, Катар, Испания);
5. «Горная цепь» («mountain chain») (напр., США, Ка-нада).[2] Система регулирования «горная цепь», предполагающая секторное регулирование финансовой системы множеством регуляторов, и была применена для регулирования финансовой системы США.
В 2016-17 гг. президент США Дональд Дж. Трамп провозгласил политику своей администрации по регулированию финансовой системы в соответствии с набором следующих основных принципов:
а) содействовать тому, чтобы американцы принимали независимые финансовые решения и делали осознанный выбор на финансовом рынке;
б) предотвращать выплаты, финансируемые налого-
плательщиками;
в) способствовать экономическому росту и динамичным финансовым рынкам посредством более тщательного анализа нормативного воздействия, который учитывает системный риск и рыночные неудачи, такие как моральный риск и асимметрия информации;
г) способствовать повышению конкурентоспособности американских компаний по сравнению с иностранными фирмами на внутреннем и внешнем рынках;
д) продвигать интересы Америки в международных переговорах и совещаниях по регулированию финансовых вопросов;
е) сделать регулирование эффективным и соответствующим образом адаптированным;
ж) восстановить общественную подотчетность в федеральных органах финансового регулирования и рационализировать федеральную финансовую нормативную базу.[3] В июне 2017 г.
Министерство финансов США предоставило президенту отчет о финансовой системе США, основанный на параметрах соблюдения указанных выше принципов.[4]
1. Структура финансовой системы США
В указанном выше отчете были перечислены основные компоненты финансовой системы США. В частности, отмечалось, что финансовая система США представляет собой обширную сеть различных типов учреждений, которые предлагают услуги для потребителей и предприятий. В ее состав входят национальные организации, базирующиеся в США, а также иностранные учреждения, которые присутствуют в США. Финансовые услуги предлагаются в самых разных категориях учреждений, включая банки и кредитные союзы, управляющие активами, страховые компании; небанковские финансовые компании и различные рыночные коммунальные услуги, включая биржи и клиринговые палаты. Рынки ликвидных финансовых продуктов включают широкий спектр биржевых и внебиржевых рынков, бирж и других рыночных коммунальных услуг, которые обеспечивают ликвидность капиталов, фиксированного дохода, финансовых производных инструментов и других финансовых продуктов.
Таким образом, финансовая система охватывает широкий спектр учреждений и услуг, которые могут быть объединены в следующие группы:
- депозитарная система, охватывающая банки, сберегательные ассоциации и кредитные союзы всех размеров, типов и уставных форм;
- финансовые рынки;
- отрасли управления активами и страхования, а также розничные и институциональные инвестиционные продукты;
- небанковские финансовые институты.
2. Регуляторы финансовой системы США
В упомянутом отчете Министерства финансов были также названы основные регуляторы финансовой системы США. Восемь основных федеральных финансовых регуляторов США могут быть отнесены к категориям:
а) ориентированным на пруденциальное банковское регулирование, повышающее безопасность и надежность - Федеральная Резервная Система, Федеральная корпорация страхования депозитов, Офис контролера валюты и Национальная администрация кредитных союзов;
б) ориентированным на финансовые рынки - Комиссия по ценным бумагам и биржам и Комиссия по торговле товарными фьючерсами;
в) ориентированным на жилищное финансирование - Федеральное агентство по жилищному финансированию;
г) ориентированным на финансовую защиту потребителей - Бюро финансовой защиты потребителей.[5]
Кроме того, саморегулируемые организации помогают регулировать и контролировать определенные части финансового сектора. К ним относятся - Регулирующий орган финансовой индустрии (Financial Industry Regulatory Authority - FINRA), Совет по управлению муниципальными ценными бумагами (Municipal Securities Rulemaking Board - MSRB) и Национальная ассоциация фьючерсов (National Futures Association - NFA).
Финансовые регуляторы штатов: все 50 штатов США, округ Колумбия и федеральные территории имеют банковские регуляторы, которые контролируют около 5000 депозитных учреждений с совокупными активами более 4,9 трлн. долл. США. Штаты также контролируют большинство не-депозитных финансовых учреждений, в том числе ипотечных компаний и обслуживающих компаний, а также компаний потребительского кредитования, в том числе, так называемых кредиторов «до зарплаты» (payday lenders). Многие регуляторы штатов контролируют финансовые учреждения в
растущем секторе финансовых технологий. В настоящее время регулирующие органы штатов лицензируют около 16 000 ипотечных компаний и более 138 000 недепозитных финансовых учреждений. Страхование также, в основном, регулируется на уровне штатов.[6] 3. Федеральные финансовые регуляторы Федеральная резервная система (Federal Reserve System) (далее - ФРС) является центральным банком Соединенных Штатов. ФРС несет ответственность за регулирование денежной системы США и контроль за деятельностью холдинговых компаний, включая традиционные банки и банковские группы. В широком смысле мандат ФРС заключается в содействии стабильным ценам и экономическому росту. Основными элементами ФРС являются: Совет управляющих, Федеральный комитет по открытым рынкам, и 12 резервных банков. Национальным компонентом ФРС системы руководит Совет управляющих из семи человек, который обычно называется Советом Федерального резерва (Federal Reserve Board). Эту группу возглавляет председатель (с 5 февраля 2018 - Джером Пау-эл). Он отвечает за руководство денежно-кредитной политикой путем координации с Федеральным комитетом по открытым рынкам (Federal Open Markets Committee - FOMC) и региональными резервными банка-ми.[7] Комитет FOMc является основным механизмом денежно-кредитной политики ФРС. FOMC обычно собирается восемь раз в год, и ему поручается оценка экономического и финансового ландшафта и установление «ставки федеральных средств», эталонной процентной ставки, по которой ФРС предоставляет деньги банкам. Резервные банки: ФРС охватывает двенадцать региональных банков с двадцатью пятью полными филиалами. Эти банки являются региональным оружием центрального банка США, которое выступает в качестве посредника между местными банками и банковской системой США. Эти банки хранят и распространяют резервы, осуществляют проверки межбанковских платежей и контролируют деятельность коммерческих банков в своем регионе.
Министерство финансов США (Department of the Treasury), первоначально созданное специально для управления государственными доходами (в то время как ФРС система управляет выплатами), в настоящее время осуществляет несколько различных обязанностей. Оно влияет на фискальную политику страны; регулирует импорт и экспорт США; собирает все доходы в США, включая налоги; контролирует выпуск и обращение валюты США. Подразделением Министерства финансов США является Офис Контролера валюты (Office of the Comptroller of the Currency - OCC),[8], посредством которого Министерство регулирует банковскую сферу сШа. OCC отвечает за деятельность всех банков США и, более широко, за обеспечение стабильности банковской системы. Его обязанности, таким образом, частично совпадают с обязанностями Федеральной корпорации страхования депозитов (FDIC), которая также должна контролировать резервы капитала банков и риски. Если банк не соответствует стандартам OCC, агентство имеет право принимать различные меры вплоть до выдачи распоряжения о запрете проведения операций банком.[9]
Созданная в 1933 г. после волнений в связи с закрытиями банков, Федеральная корпорация страхования депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation - FDIC) была предназначена для финансового обеспечения, чтобы предоставить широким слоям населения США гарантию
того, что индивидуальные сбережения не испарятся, на случай банкротства банка. Агентство обеспечивает холдинги на контрольных и сберегательных счетах в банках-членах, которые в настоящее время гарантируют до 100 000 долл. США на человека на один банк и до 250 000 долл. США на пенсионных счетах.
Национальная администрация кредитных союзов (National Credit Union Administration) в некотором смысле функционирует как FDIC и OCC, хотя она регулирует кредитные союзы, а не банки (кредитные союзы - это некоммерческие сберегательные и кредитные учреждения, которые объединяют деньги своих членов для предоставления кредитов и банковских услуг друг другу, теоретически по более низким ставкам, чем коммерческие банки). NCUA контролирует создание и деятельность кредитных союзов в США.
Комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку (Securities and Exchange Commission - SEC) является независимым государственным агентством, которому поручено осуществлять надзор за рынками ценных бумаг в США, обеспечивать соблюдение законодательства о ценных бумагах и осуществлять мониторинг биржевых акций, опционов и других ценных бумаг. Комиссия, созданная Конгрессом в 1934 г., осуществляет в том числе надзор за корпоративными поглощениями. Комиссия имеет подразделения, сосредоточенные на регулировании: корпоративных финансов, торговли и рынков, управления инвестициями.
Комиссия по торговле фьючерсами на сырьевые товары (Commodities Futures Trading Commission -CFTC) была организована как независимое агентство в 1974 г. с целью разработки нормативной базы для все более сложного рынка фьючерсных контрактов (через которые трейдеры соглашаются покупать или продавать товар в определенное время в будущем по конкретной цене). На момент основания комиссии, подавляющее большинство торговли фьючерсами включало товары сельскохозяйственного сектора. Трейдеры теперь спекулируют на будущих ценах любых товаров, и не только товаров, - от валют, до государственных ценных бумаг, таких как казначейские облигации, а также до оценки различных фондовых индексов. В настоящее время Комиссия CFTC перешла к регулированию всех фьючерсных контрактов, а не только тех, которые связаны с товарами.[10]
Федеральное агентство по жилищному финансированию (Federal Housing Finance Agency - FHFA) осуществляет надзор за компонентами вторичных рынков ипотечного кредитования - финансируемых правительством предприятий Fannie Mae, Freddie Mac и Федеральной системы банковского займа. С 2008 г. FHFA является своеобразным опекуном для предприятий Fannie Mae и Freddie Mac. [11]
Бюро финансовой защиты потребителей (англ.: Consumer Financial Protection Bureau (CFPB)), независимое правительственное агентство. Оно контролирует работу кредитных организаций, туда могут обратиться потребители финансовых услуг, если у них возникли какие-либо проблемы. Основное направление работы бюро - защита граждан при приобретении ими различных финансовых услуг: кредитов, банковского обслуживания и т.д. Единый орган, обеспечивающий защиту потребителей, был создан в соответствии с принятым в 2010 г. Законом Додда - Франка о реформе финансового регулирования».[12]
4. Саморегулируемые организации в системе
финансовых регуляторов
FINRA - это Регулирующий орган финансовой индустрии США (Financial Industry Regulatory Authority); иными словами, это крупная неправительственная организация, осуществляющая надзор за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг США. Членами FINRA являются финансовые компании США, работающие с ценными бумагами и не контролируемые другими регуляторами, например, финансовые брокеры. FINRA - это саморегулируемая организация, финансируемая за счет годовых взносов своих членов, а также начисленных и взысканных штрафных санкций. FINRA была создана путем консолидации функций регулирования, исполнения и арбитража операций с ценными бумагами Регулятора Нью-Йоркской фондовой биржи и Национальной ассоциации дилеров ценных бумаг. Слияние было одобрено Комиссией по ценным бумагам и биржам США 26 июля 2007 г.[13]
Миссия Совета по муниципальным ценным бумагам (Municipal Securities Rulemaking Board - MSRB) заключается в защите инвесторов, государственных и местных органов власти, других муниципальных образований и общественных интересов путем содействия справедливому и эффективному муниципальному рынку посредством: а) установления правил для дилеров и муниципальных консультантов, б) сбора и распространения рыночной информации и в) информационно-пропагандистской деятельности и образования.
Национальная ассоциация фьючерсов (National Futures Association - NFA) является саморегулируемой организацией, цель которой - предоставление регулирующих программ и услуг, обеспечивающих целостность фьючерсной индустрии, защиту участников рынка и помощь членам NFA в выполнении их обязанностей по регулированию. NFA устанавливает и применяет регламенты, регулирующие поведение членов, включая торговцев фьючерсами, операторов товарных пулов, советников по торговле сырьевыми товарами, брокеров, коммерческие фирмы и банки.[14]
5. Законодательное регулирование финансовой системы США
Основным законом, определившим основы финансовой системы США, был Закон о Федеральной резервной системе 1913 г. (Federal Reserve Act of 1913), на основании которого была создана Федеральная резервная система как центральная банковская система США. Выпуск ценных бумаг и биржевая деятельность урегулированы Законом о ценных бумагах 1933 г. и Законом о фондовых биржах 1934 г.
Основными федеральными законами о банковском обслуживании являются:[15]
- Закон о банковской холдинговой компании 1956 г. (Bank Holding Company Act), определяющий деятельность банковских холдинговых компаний, их дочерних и зависимых обществ.
- Закон о международном банковском деле 1978 г. (International Banking Act), закрепляющий основы деятельности иностранных банков в США, а также устанавливающий обязательное страхование вкладов для филиалов иностранных банков, занимающихся розничным депозитом в США.
- различные законы о ценных бумагах, определяющие деятельность банковских организаций как эмитентов ценных бумаг и участников рынка.
- Федеральный закон о страховании вкладов 1950 г. (Federal Deposit Insurance Act), который устанавливает квалификацию и требования к страхованию Федеральной страховой корпорации по страхованию депозитов (Federal Deposit Insurance Corporation - FDIC); а также уполномочивает FDIC вы-
ступать в качестве наблюдателя и регулятора.
В целый ряд законов, регулирующих банковскую деятельность были внесены изменения. Наиболее значительными из них являются:
- Закон Гласа Сигала 1933 г. (Glass-Steagall Act), запрещающий банкам присоединяться к дилерам/андеррайтерам ценных бумаг. Кроме того, в соответствии с Законом Гласа Сигала банки были разделены на коммерческие и инвестиционные.
- Закон об усилении надзора за иностранными банками 1991 г. (Foreign Bank Supervision Enhancement Act), усиливающий контроль над неамериканскими банками в США. Закон был частью Федерального закона об улучшении страховой защиты депозитов 1991 г. (Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act).
- Закон Грамм-Лич-Блейли 1999 г. (Gramm-Leach-Bliley Act -GLBA), который разрешил банкам присоединяться к дилерам ценных бумаг и андеррайтерам, страховым и другим финансовым фирмам. Закон Грамм-Лич-Блейли 1999 г. отменил финансовые гарантии, применяемые во время «Великой депрессии» и предоставил банкам и страховым компаниям возможность конкурировать с брокерскими домами, предлагая сложные инвестиционные продукты. Также Закон GLBA фокусируется на безопасности личной финансовой информации потребителей путем применения различных правил, определяющих как финансовые учреждения и связанные с ними отрасли собирают и защищают конфиденциальную инфор-мацию.[16]
- Закон Сарбейнса-Оксли 2002 г. (Sarbanes-Oxley Act), ужесточивший требования к корпоративному управлению и отчетности.
- Закон Додда-Франка 2009 г. (Dodd-Frank Act), который был принят после финансового кризиса 2008 г. Закон закрепил множество финансовых инструментов для защиты прав потребителей, финансовых учреждений и системных защит. Согласно указанному закону было учреждено Бюро финансовой защиты потребителей.
- другие законы на федеральном уровне и уровне штатов (например, законы о товарах, пенсиях и защите прав потребителей) регулирующие различные виды финансовой деятельности. Среди этой группы можно выделить Закон о справедливом кредитовании 1971 г. (Fair Credit Reporting Act of 1971).
Можно прийти к выводу, что регулирование финансовой системы США имеет чрезвычайно сложный и многоуровневый характер. На структуру и полномочия основных финансовых регуляторов повлиял финансовый кризис 2008 г. Эти изменения нашли свое отражение Законе Додда-Франка 2009 г. Так, согласно положениям этого закона было создано Бюро финансовой защиты потребителей. Некоторые финансовые регуляторы были упразднены. Так, 19 октября 2011 г. прекратил свое существование Офис по надзору за сбережениями (Office of Thrift Supervision - OTS), в полномочия которого входил контроль за федеральными сберегательными и кредитными ассоциациями. Его функции были перераспределены между другими финансовыми регуляторами.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 92,64%.
Список литературы:
1. Исследование подготовлено при финансовой поддержки РФФИ в рамках научного проекта №17-03-00093 «а» (Н. рук. - Е.Е. Фролова).
2. Понаморенко В.Е. Об актуальных направлениях совершенствования регуляторной политики в целях создания Международного финансового центра в России// «Административное право и процесс», 2013, N 11//СПС КонсультантПлюс; см. также: Schmulow Andrew D. The four methods of financial system regulation: An international comparative survey URL: https://clsbluesky.files.word-press.com/2016/03/clsbsb1.pdf . Дата обращения 16.04.18.
3. A Financial System: That Creates Economic Opportunities Banks and Credit Unions. Report to President Donald J. Trump. JUNE 2017// U.S. DEPARTMENT OF THE TREASURY. URL: https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Documents/A%20Financial%20System.pdf Дата обращения 18.04.18.
4. A Financial System: That Creates Economic Opportunities Banks and Credit Unions. Op.cit.
5. A Financial System: That Creates Economic Opportunities Banks and Credit Unions. Op.cit.
6. A Financial System: That Creates Economic Opportunities Banks and Credit Unions. Op.cit.
7. Teslik Lee Hudson. The U.S. Financial Regulatory System. URL: https://www.cfr.org/backgrounder/us-financial-regulatory-system Дата обращения 14.04.18.
8. Офис контролера валюты многими авторами переводится также как - Офис контролера денежного обращения, -см. напр.: Зарубежное банковское право (банковское право Европейского Союза, Франции, Швейцарии, Германии, США, КНР, Великобритании). Учебное пособие. Под ред. Ефимовой Л.Г. М., Изд. Проспект, 2015. С.206.
9. Lustgarten Isaac. Banking regulation in the United States: overview. URL: https://uk.practicallaw. thomsonreu-ters.com/w-007-7945?transitionType=Default&context Da-ta=(sc.Default)&firstPage=true&bhcp=1 Дата обращения 15.04.18.
10. Teslik Lee Hudson. Op.cit.
11. A Financial System: That Creates Economic Opportunities Banks and Credit Unions. Op.cit.
12. Соловьев И.Н. Антиколлектор. Правовые основы государственного регулирования взыскания просроченной задолженности: Учебное пособие. Изд. «Проспект», 2016// СПС Консультант Плюс
13. Ермакова Е.П. Регулятор FINRA и его функции в разрешении финансовых споров в США// Сравнительно-правовые аспекты правоотношений гражданского оборота в современном мире: Сборник статей Международной научно-практической конференции памяти проф.В.К. Пу-чинского 13 октября 2017 г. М. РУДН, 2017. С.17.
14. A Financial System: That Creates Economic Opportunities Banks and Credit Unions. Op.cit.
15. Lustgarten Isaac. Banking regulation in the United States: overview. URL: https://uk.practicallaw. thomsonreu-ters.com/w-007-7945?tran-sitionType=Default&context Da-ta=(sc.Default)&firstPage= true&bhcp=1 Дата обращения 15.04.18.
16. Federal Regulations for Financial Institutions and Other Industries. URL: https://www.csiweb.com/industries-we-serve/financial-institutions/regulatory-compliance/federal-regulations Дата обращения 16.04.18.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью доцента кафедры гражданского права и процесса
и международного частного права Юридического института
Российского университета дружбы народов (РУДН), канд. юрид. наук Протопоповой О.В. на тему «Принципы правового регулирования финансовой системы США»
Представленная на рецензирование научная статья посвящена актуальной теме, имеющей важное теоретическое и практическое значение. Мировая практика знает несколько организационных систем создания мега-регуляторов: институциональный, функциональный или комплексный подходы, «twin peaks» structure, «mountain chain», последняя из которых использована в США. Практический интерес представляет анализ системы «mountain chain», предполагающая секторальное регулирование финансовой системы множеством регуляторов. Основные федеральные финансовые регуляторы подразделяются на несколько категорий, ориентированных на:
а) пруденциальное банковское регулирование,
б) финансовые рынки,
в) жилищное финансирование,
г) финансовую защиту прав потребителей.
Кроме того регулировать п контролировать определенные части финансового сектора помогают саморегулируемые организации. Па уровне штатов и федеральных территорий
создана система банковских регуляторов. Кроме того, регулирующие органы штатов контролируют большинство пе-депозитных финансовых учреждений, в том числе ипотечных компаний, компаний потребительского кредитования, финансовые учреждения в секторе финансовых технологий.
Автором делается вывод о том, что регулирование финансовой системы США имеет достаточно сложный и многоуровневый характер. Структура и полномочия основных финансовых регуляторов были скорректированы Законом Додда-Франка 2009 г., что явилось результатом финансового кризиса 2008 года. Ряд финансовых регуляторов были упразднены. В соответствии с указанным законом было создано Бюро финансовой защиты потребителей.
Особое место в финансовой системе США занимает Центральный банк - Федеральная резервная система (ФРС), роль которого непрерывно повышается в течение последних десятилетий. Функцию надзора за банками ФРС делит с иными федеральными и штатными органами контроля. Будучи созданной в 1913 г. Конгрессом США, ФРС претерпела значительные изменения. Как, указывается в рецензируемой статье, наиболее крупные реформы были проведены в 1933 и 1935 г.г.
Материалы, представленные в статье, обладают новизной, цитируемые источники отражают современный взгляд на изучаемую проблему.
Представленная статья структурирована, логически завершена, выводы, сделанные в результате научного исследования, убедительно аргументированы в тексте работы. В аннотации содержатся основные идеи, изложенные автором в работе.
Представленная статья отвечает требованиям, предъявляемым к публикациям такого рода, и на основании вышеизложенного может быть рекомендована для опубликования в открытой печати.
Рецензент
Кандидат юридических наук, заместитель генерального директора по вопросам корпоративного управления и специальным проектам АО «Международный Центр»
Вольнов А.Е.
