CC BY
45
УДК 94(47).083:352(47)"19"
Аронов Д.В.,
заведующий кафедрой «Философия и история» ФГОУ ВПО «Государственный университет — УНПК», доктор исторических наук, профессор
ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЛИБЕРАЛЬНЫХ ПРОЕКТАХ ОСНОВНОГО ЗАКОНА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ НАЧАЛА ХХ ВЕКА. ОПЫТ МОДЕЛЬНОЙ РЕКОНСТРУКЦИИ
Статья посвящена принципам организации местного самоуправления в либеральных проектах конституции России начала ХХ века. Проведен сравнительный анализ трех основных либеральных проектов. Сделан вывод о возможности использования опыта либерального законотворчества на современном этапе формирования законодательства Российской Федерации.
Ключевые слова: либерализм, проект Конституции Российской империи, принципы местного самоуправления.
Одной из актуальных проблем развития правового поля современной России была и остается нормативно-правовая база развития местного самоуправления. Практически не прекращается дискуссия по самым различным аспектам данной проблемы, одной из составляющих которой выступает вопрос о возможности использования исторического опыта нашей страны. Представляется, что в этой связи весьма перспективным выступает изучение либерального законотворчества начала ХХ в., когда в России, проходившей стадию системного общественно-политического кризиса, шел активный поиск моделей развития страны. Одну из таких моделей подготовили виднейшие представители отечественной либеральной юриспруденции, создавшие ряд конституционных проектов, неотъемлемой частью которых были разделы, посвященные принципам организации местного самоуправления.
Данные разработки опирались на достаточно любопытную предысторию. На протяжении более чем сорока лет участие в местном самоуправлении, введенном в России в эпоху т.н. «Великих реформ» 60-х гг.
XIX века, было для общественных деятелей практически единственным способом (за исключением подпольной борьбы и внутрикорпоративных структур) участия в решении вопросов общественной жизни. В земских собраниях и городских думах происходило формирование и становление российского либерализма, попытавшегося в начале ХХ века предложить свой путь развития России, альтернативный как традиционалистскому (консервативному) пути, так и социалистическому (радикальному). Прекрасно понимая, что идеи либерализма в России имеют под собой очень слабую экономическую и социальную почву, российские либералы видели в качестве основного средства реализации своей программы реформирования общества использование государственного аппарата. Соответственно главным направлением их деятельности становилась законотворческая деятельность в стенах органа представительной власти, с созданием которого они связывали свои основные надежды.
Подобная тактика нашла свое отражение как в программных документах либеральных партий России, и прежде всего конституционно-демократической, так и в предлагавшихся ими проектах Основного закона Российской империи, бывших своего рода квинтэссенцией либеральных подходов к выводу российского общества из того системного кризиса, в котором оно оказалось в начале ХХ века.
Важное место в партийных программах, работе руководящих органов либеральных партий, законотворческой деятельности партийных фракций занимали вопросы реформирования местного самоуправления, в совершенствовании деятельности которого либералы видели не только средство совершенствования местного самоуправления, но и важное средство внедрения в общественное сознание основных принципов правового государства, воспитания законопослушного гражданина.
Наиболее известны два либеральных проекта Основного закона. Это в первую очередь т.н. «парижский» или «освобож-денческий» проект1, подготовленный группой будущих членов конституционно-демократической партии под руководством
Ф.Ф. Кокошкина, а также его позднейшая переработка, осуществленная по преимуществу С.А. Муромцевым при участии того же Ф.Ф. Кокошкина и ряда видных отечественных юристов. Указанная редакция получила название «муромцевского» проекта Основного закона2 и отчасти была воспринята даже официальным законотворчеством. Ряд формулировок вошел в текст Основных законов империи, реформировавших основные политические институты страны. Оба указанных проекта содержали и разделы, посвященные местному самоуправлению. В «освобожден-ческом» проекте это был раздел 7, озаглавленный «Местные учреждения Российской империи», а в «муромцевском» проекте это был раздел 5 «Об основах местного самоуправления».
У этих проектов было немало общего. И тот и другой были основаны на принципах всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права. Ограничения, налагаемые на участие в выборах в органы местного самоуправления, предполагались те же, что и для участия в выборах в имперский орган представительной власти. Таким образом, в местных выборах не участвовали: 1) лица, состоящие под опекой или попечительством; 2) лица, объявленные несостоятельными должниками; 3) лица, лишенные прав по судебным приговорам, на срок такового лишения; 4) лица, находящиеся в заведениях для душевнобольных; 5) лица, состоящие на действительной военной службе и 6) лица, занимающие должности губернаторов и вице-губернаторов, чинов прокурорского надзора и полиции. В качестве единственного нового ограничения, по мысли авторов законопроектов, был ценз оседлости, предполагавший проживание в данном месте (уезде или городе) не менее одного года или уплату в течение того же срока местных земских или городских сборов. ||
Практически совпадали оба проекта в 0-части предлагавшейся системы территори- р ального деления империи. Предполагалось ^ деление страны на губернии, губерний — — на уезды, уездов — на волости. Города вы- ^ делялись из составов волостей, а при коли- ^ честве жителей более 100 или 125 тыс. вы- < делялись из уездов, образуя особые само- ^
управляющиеся союзы. Границы между губерниями и уездами определялись в законодательном порядке имперским парламентом, а границы между волостями — земскими губернскими собраниями.
«Муромцевский» проект предусматривал право губернских органов самоуправления на объединение в рамках ряда губерний, с созданием координирующих органов, структура которых определялась губернскими земствами, а также возможность избрания высших самоуправляющихся союзов собраниями низших союзов соответствующей местности.
Роднит два этих проекта и то, что в части непосредственного урегулирования местного самоуправления они оба отсылают к специальному законопроекту, что и было впоследствии сделано конституционными демократами в рамках их законотворческой деятельности в Государственной думе. Данный проект с объяснительной запиской в сочетании с материалами его обсуждения на съездах, конференциях и заседаниях ЦК КДП заслуживают отдельного рассмотрения и, соответственно, не входят в число источников, используемых в настоящей работе.
Несколько особняком в данном отношении стоит третий проект Основного закона, предложенный Московской городской думой и известный, в частности, под именем т.н. «герценштейновского» проекта.3 Раздел четвертый этого документа называется «Муниципальная программа» и содержит ряд положений, которые как объединяют его с предыдущими проектами, так и отличают от него. Сходство законопроектов объясняется их общелиберальным происхождением, близостью взглядов их авторов, поставленных ими перед собой целей.
К общим чертам относятся принципы организации выборов в органы местного самоуправления. Как и упомянутые «осво-божденческий» и «муромцевский» проекты, рассматриваемый документ предусматривает их проведение на основе всеобщей, прямой, равной и тайной подачи голосов с тем же годичным цензом оседлости.
«Герценштейновский» проект не рассматривал вопросы территориального деления между губерниями, уездами и волос-
тями, т.к. был ориентирован по преимуществу на организацию городских союзов, предлагая минимальное количество жителей (50 тыс.) для выделения города в отдельный субъект местного самоуправления. Однако в отличие от иных проектов он содержал развернутый перечень полномочий органов местного самоуправления. К ним прежде всего была отнесена полная самостоятельность органов городского самоуправления в таких традиционных для земства сферах организации общественной жизни, как городское благоустройство, поддержание общественного порядка, организация школьного и внешкольного образования.
В качестве организационной стороны обеспечения независимости самоуправляющихся союзов предполагалось сосредоточение в руках городского самоуправления всех учреждений и предприятий, которые по своей природе или в силу местных условий имели или могли получить монопольный характер. Намечалась децентрализация всех отраслей городского хозяйства с учреждением мелких самоуправляющихся городских единиц. В русле реализации общих принципов правовой защиты интересов личности предполагалось упразднение городских сословных управлений.
Средством обеспечения социальной стабильности выступало введение общественного контроля на основе общего рабочего законодательства над условиями работы во всех городских учреждениях. Другую свою задачу авторы проекта видели в расширении класса мелких собственников, прообраза современного «среднего класса», для чего вводилась организация мелкого кредита для ремесленников и мелкой торговли, сопровождавшаяся организацией ремесленных музеев, образцовых мастерских, качественным развитием ремесленного и технического образования, поощрением организации кооперативных учреждений для совершенствования орудий производства, материалов и улучшения системы сбыта изделий.
Однако проект не предполагал бесконтрольность действий органов самоуправления. В качестве мер, ограничивающих их деятельность, предполагалось предоставление представителям исполнительной влас-
ти права однократного приостановления постановления Думы с передачей вопроса на новое рассмотрение Дум. Но главным было введение в правовую систему страны судебного порядка отмены постановлений Дум, что должно было, с одной стороны, защитить местное городское самоуправление от произвола исполнительной власти, а с другой — исключить определенную митинго-вость и непрофессионализм, органически свойственный представительным органам местного самоуправления низших уровней.
Еще одним аспектом, не вошедшим в данный раздел, но находящимся в непосредственной связи с основами местного самоуправления, является содержащаяся в разделе II «Финансовая реформа» норма о введении государственного кредита земствам и городам. Предполагалось определить условия кредитования обществ и общин. Таким образом закладывалась важнейшая составляющая местного самоуправления, создававшая его финансовую основу, что, в свою очередь, должно было обеспечить его политическую самостоятельность.
Важными представляются те статьи «герценштейновского» проекта, которые во многом предвосхищают современный этап развития законодательства в области местного самоуправления. Значение этого аспекта развития законодательства о местном самоуправлении имеет важное значение для понимания сущности либеральных конституционных законопроектов еще и в силу того обстоятельства, что все они предполагали двухпалатную систему организации законодательной власти, в которой верхняя палата избиралась земскими губернскими собраниями. С учетом предполагавшегося введения всеобщего, равного , прямого и тайного голосования при выборах в нижнюю палату парламента верхняя палата становилась своего рода залогом стабильности реформирования страны, призванным останавливать излишне радикальные инициативы нижней палаты. Насколько успешно верхняя палата выполнит свое предназначение, во многом зависело от результатов выборов в местные и прежде всего губернские органы самоуправления. От стабильности на местах во многом зависела и радикализация выборов,
а следовательно, и настроения депутатского корпуса верхней палаты.
Думается, что именно на обеспечение функционирования верхней палаты как гаранта общественной стабильности в условиях двухпалатной системы направлена вся система мер, заложенных в рассмотренных проектах Российской конституции, — от сугубо правовых, дающих быстрый и реальный эффект, таких как ценз оседлости, обеспечивающий связь личности с территориальной общностью, до социально-экономических, рассчитанных как на среднесрочный, так и долгосрочный эффект. В этом же ряду находится и норма об уплате местных налогов и сборов как свидетельство связи с самоуправляющимся союзом, заложенная в «муромцевский» проект и в какой-то мере являющаяся аналогом имущественного ценза. Формально данное ограничение носит не демократический характер. Однако в сочетании с альтернативой ее замены цензом оседлости и общей ориентацией на формирование в обществе «среднего класса», традиционно выступающего основой либеральных ценностей, оно может рассматриваться не как некая реакционность либералов (в чем их обвиняли левые радикалы), а как средство обеспечения постепенности реформ.
Говоря о принципах местного самоуправления, заложенных в либеральные проекты Основного закона Российской империи начала ХХ в., мы можем сделать ряд общих выводов. Прежде всего не вызывает сомнения их общедемократическая природа, бывшая следствием развития отечественного либерализма в общемировом русле либеральной общественной мысли, так и непосредственная связь с реалиями российского общества.
При их подготовке передовой российской юриспруденцией были учтены как непосредственные задачи, стоявшие перед || российскими либералами начала прошлого 0-века как перед участниками политическо- р го процесса, так и среднесрочные и долго- ^ срочные задачи в области построения пра- — вового государства и организации граждан- ^ ского общества с формированием такой его ^ неотъемлемой составляющей, как «средний < класс», проходящий первоначальную шко- ^
лу политического образования в местном самоуправлении. Это особенно значимо для обществ, находящихся на этапе структурной перестройки. Опыт ХХ века наглядно показал, что «средний класс» может стать как оплотом социальной и политической стабильности, так и трансформироваться в опору тоталитарных сил или занять нишу наиболее консервативной общественной силы.
На основе имеющихся в нашем распоряжении материалов представляется вполне корректным предложить своеобразную модель раздела о местном самоуправлении, созданную на основе анализа буквы и духа рассмотренных выше законопроектов. Общая структура раздела может быть представлена в следующем виде:
— административно-территориальное деление страны;
— статус самоуправляющихся единиц;
— принципы выборов в органы власти;
— принципы построения системы организации власти на местах;
— ответственность местных властей;
— предметы исключительного ведения местной власти;
— материальное обеспечение деятельности органов местной власти.
Основанная на указанных принципах модель соответствующего раздела Основного закона может быть представлена в следующем виде.
«Об основах местного самоуправления»
Статья 1. Российская империя делится на губернии, губернии — на уезды, уезды — на волости. Населенные пункты, имеющие статус города, выделяются в самостоятельные единицы из волостей. Города, население которых превышает (50 000 — 125 000 жителей), выделяются из уездов.
Границы губерний и уездов устанавливаются имперским законом. Границы между волостями устанавливаются земским губернским собранием.
Статья 2. Губернии, уезды и волости — образуют самоуправляющиеся союзы, именуемые земствами. Города, как выделяющиеся из уездов, так и входящие в их состав, образуют особые самоуправляющиеся союзы.
Статья 3. Местное самоуправление основывается на всеобщих, равных, прямых и тайных выборах. Каждое лицо, имеющее право участия в выборах в имперский парламент, может участвовать в местных выборах при условии постоянного проживания в данной местности не менее одного года или уплаты в течение того же срока местных земских или городских налогов.
Статья 4. Собрания высших самоуправляющихся союзов могут избираться собраниями низших союзов.
Статья 5. Организация и пределы полномочий земских и городских учреждений определяются имперским законом и в пределах последнего — постановлениями губернских земских собраний.
Статья 6. Губернские земства могут вступать в соглашения между собой для совместного ведения дел, общих для нескольких губерний. Порядок формирования органов межгубернского управления устанавливается его участниками.
Статья 7. Местные самоуправляющиеся союзы пользуются полной самостоятельностью в осуществлении функций городского хозяйства, местного образования.
В их исключительном ведении, применительно к условиям конкретной местности, находятся предприятия-монополисты.
Статья 8. Контроль за деятельностью самоуправляющихся союзов осуществляется в порядке управления представителями имперских органов власти с правом последних на однократное возвращение решения местных органов на повторное рассмотрение.
Последующая отмена решения местных органов власти осуществляется в судебном порядке, установленном специальным законом.
Статья 9. Органы власти самоуправляющихся союзов имеют право на получение государственной поддержки для выполнения минимальных социальных функций и целевое государственное кредитование.
Предложенная программа реформ местного самоуправления получила развитие в законотворческой деятельности Государственной думы России, в которую пар-
ламентской фракцией конституционно-демократической партии был внесен законопроект масштабного реформирования системы местного самоуправления в России.
Думается, что опыт разработки либеральной альтернативы вывода страны из системного кризиса, основанный по преимуществу на реализации программы реформирования общества с помощью правовых,
парламентских средств, заслуживает внимания и в наши дни. И если большинство конкретных норм в той или иной мере уже реализовано в отечественном законодательстве или в силу происшедших с тех пор изменений стали откровенно архаичными, то сами принципы построения системы связей внутри структуры взаимоотношений между различными ветвями власти не потеряли своей ценности и до наших дней.
1 Освобождение. 1905. № 74; Основной государственный закон Российской Империи. Париж, 1905.
2 Проект Основного и Избирательного законов в редакции С.А. Муромцева // Сергей Андреевич Муромцев. М., 1911. С. 384-406.
3 Право. 1905. № 21 (29 мая). С. 1735-1746.
Aronov D.V., e-mail: [email protected]
PRINCIPLES OF THE ORGANIZATION OF LOCAL GOVERNMENT IN LIBERAL PROJECTS OF BASIC LAW OF THE RUSSIAN EMPIRE IN THE BEGINNING OF THE XX-th CENTURY. EXPERIENCE OF MODELLING RECONSTRUCTION
The article is devoted to the principles of local government organization in liberal projects of the constitution of Russia in the beginning of the XX-th century. The comparative analysis of three basic liberal projects is carried out. The conclusion is drawn on possibility of using the experience of liberal lawmaking at the present stage of formation of the legislation of the Russian Federation.
Key words: liberalism, the project of the Constitution of the Russian empire, local government principles.
