CC BY
132
1.5. ПРИНЦИПЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ НАД ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Килессо Мария Александровна, аспирант. Место учебы: Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России). Подразделение: кафедра конституционного и муниципального права. Email: kilesso_mary@mail.ru
Аннотация: Участие гражданского общества в осуществлении государственного и муниципального управления играет весомую роль в развитии демократического государства. Общественный контроль позволяет сдерживать нарушения закона и произвола со стороны органов местного самоуправления и их должностных лиц. Вместе с тем, любой контроль должен проходить в определенных законодательно закрепленных рамках, и именно определение (ограничение), систематизации принципов лежат в основе любой деятельности. Цель статьи -исследование перечня принципов, руководствоваться которыми должны участники общественного контроля.
Для достижения указанной цели были поставлены научные задачи, а именно: провести всесторонний анализ принципов общественного контроля, закрепленных в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее Закон об общественном контроле в РФ), предложить их классификацию; на основе анализа практики реализации названного Федерального закона показать правовые недоработки механизмов реализации данных принципов, а также выработать предложения по совершенствованию их правового регулирования.
Результат проведенного исследования - выявленные законодательные пробелы, связанные с отсутствием закрепленного срока, в течение которого итоговый документ по результатам общественного контроля должен быть опубликован, а также срока, в течение которого должен быть рассмотрен запрос к субъектам общественного контроля. Как на зависимые элементы было указано на отсутствие ответственности за нарушение данных сроков, а также ответственности в целом за результаты контроля и пр. Рассмотрена необходимость законодательного закрепления принципа безвозмездности общественного контроля. Составлена классификация принципов общественного контроля.
Предложенные автором научные выводы могут послужить основой для внесения изменений в Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а также источником для более углубленного научного изучения (познания) института общественного контроля.
Ключевые слова: общественный контроль, принципы общественного контроля, принципы контроля, местное самоуправление.
THE PRINCIPLES OF PUBLIC CONTROL OVER THE ACTIVITY OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA
Kilesso Maria Aleksandrovna, postgraduate student. Place of study: All-Russian State University of Justice (RPA Russian
Ministry of Justice). Department: constitutional and municipal law chair. E-mail: kilesso_mary@mail.ru
Annotation: The involvement of civil society in the implementation of state and municipal government plays an important role in the development of a democratic state. Public control allows you to deter violations of law and arbitrariness on the part of municipal governments and their officials. However, any control must take place within certain legislated framework, and that the definition (limitation), organizing principles underlie any activity. Purpose of the article - the study of the list of principles that should guide the participants of public control.
To achieve this goal were scientific problems, such as: a comprehensive analysis of the principles of public control set out in the Federal Law of July 21, 2014 № 212-FZ «On the basis of public control in the Russian Federation», offer their classification; based on an analysis of practice implementing the said Federal Law show legal defects mechanisms for the implementation of these principles, and to develop proposals to improve their legal regulation.
The result of the research - to identify legislative gaps related to the lack of fixed duration during which the final document on the results of public control should be published, as well as the period within which the request should be addressed to the subjects of public control. How dependent elements pointed to the absence of liability for breach of these terms, as well as the overall responsibility for the results of control and so forth. The necessity of legislative consolidation of the principle of gratuitousness of public control. The classification of the principles of public control.
Proposed author scientific findings can serve as the basis for amending the Federal Law «On the basis of public control in the Russian Federation», as well as a source for more in-depth scientific study (knowledge) of the Institute of public control.
Keywords: public control, principles of public control, public control, control principles, local governments.
Для устойчивого и сбалансированного функционирования местного самоуправления, сформированного при помощи демократических институтов, общество должно располагать современными и эффективными инструментами независимого контроля над деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц. Принципы общественного контроля особенно важны для того, чтобы при всем многообразии форм осуществления не терялись его главные целевые установки и социальное предназначение - не допускать нарушений со стороны местной власти. В этой связи от того, насколько полно урегулированы принципы общественного контроля в Федеральном законе от 21 июля 2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее Закон об общественном контроле в РФ), а также от того, насколько детально и четко определен механизм их реализации, во многом зависит эффективность в целом участия населения в решении вопросов местного значения.
Отметим, что еще до принятия указанного Федерального закона ряд авторов пытались очертить круг принципов общественного контроля.
Так, к примеру, В.В. Лукьянова к принципам общественного контроля относила: верховенство закона, политический и идеологический плюрализм, принципы экономической свободы, многообразие форм собственности. «Можно сделать вывод, - пишет В.В. Лукьянова, - что принципы общественного контроля во многом повторяют принципы гражданского общества не
случайно, так как общественный контроль представляет собой форму воздействия гражданского общества на органы государственного и муниципального управления. Таким образом, принципы функционирования гражданского общества одновременно являются принципами общественного контроля» [32, с. 144]. Отнесение лишь данных принципов к принципам общественного контроля значительно сужает цели и задачи последнего. Принципами, предложенными В.В. Лукьяновой, сложно охарактеризовать непосредственно сам общественный контроль, они более подходят для характеристики демократического государства.
По мнению Р.Э. Арутюнян, систему принципов общественного контроля в России составляют две группы принципов, а именно: общеправовые и специальные. В подгруппах специальных принципов Р.Э. Арутюнян выделяет следующие, характерные именно для общественного контроля, принципы:
- относящиеся к принципам организации деятельности - это добровольность участия граждан в общественном контроле, равноправное участие граждан в работе органа общественного контроля, независимость членов органа общественного контроля от выдвинувших их структур, аполитичность, безвозмездность;
- относящиеся к принципам осуществления деятельности - это профессионализм и компетентность, достаточное информационное обеспечение, личное участие гражданина в работе органа общественного контроля, коллегиальное принятие решений [24, с. 7].
Будучи солидарными с позицией Р.Э. Арутюнян о необходимости классификации принципов, поддерживаем также и ее идею о том, что общественный контроль должен носить безвозмездный характер. В этой связи считаем, что отсутствие закрепления принципа безвозмездности в Законе об общественном контроле в РФ может в конечном итоге привести к непониманию самой сущности общественного контроля. Исключение материальной заинтересованности в результате контроля способствует непредвзятому отношению к деятельности объектов, а также предотвращению коррупционного фактора. Общественный контроль осуществляется без принуждения, по решению субъекта контроля, добровольно, и не является его трудовой обязанностью.
Согласно Регламенту Общественной палаты Российской Федерации, при исполнении своих полномочий члены палаты осуществляют свою деятельность на общественных началах, то есть безвозмездно [20, п. 4 ч. 2 ст. 7]. Аналогичное положение присутствует и в Федеральном законе «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», где указано, что члены общественной наблюдательной комиссии осуществляют свою деятельность на общественных началах [3, ст. 12]. В Положении об Общественном совете при Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков также отмечено, что члены Общественного совета осуществляют свою деятельность на общественных началах и на безвозмездной основе [10, ст. 7]. Подобное положение присутствует и в ряде других правовых актах [6, ч. 4 ст. 8; 11, ст. 4; 15, ст. 4.6]. Однако в Законе об общественном контроле в РФ оно отсутствует.
Подчеркнем, что само по себе слово «общественный» не подразумевает, что это что-то бесплатное. Используя общественный транспорт, оплачивается проезд, посещение некоторых общественных мест
(театры, кинотеатры и пр.) производится только за плату.
Таким образом, общественный контроль должен проводиться невознаградимым способом. Исходя из этого, представляется целесообразным дополнить статью 6 Закона об общественном контроле в РФ еще одним принципом - безвозмездность осуществления общественного контроля.
Анализ принципов объективности, беспристрастности и добросовестности субъектов общественного контроля (п. 6 ст. 6 Закона об общественном контроле в РФ) свидетельствует, что механизм их реализации является спорным. Так, в статье 10 «Права и обязанности субъектов общественного контроля» Закона об общественном контроле в РФ закреплено, что по результатам осуществления общественного контроля может изготавливаться итоговый документ и направляться на рассмотрение в органы местного самоуправления, муниципальные организации. При этом в Законе об общественном контроле в РФ содержится именно право органов власти направлять в ответ обоснованные возражения на предложения и рекомендации, содержащиеся в итоговых документах (ст. 16 «Взаимодействие субъектов общественного контроля с органами государственной власти и органами местного самоуправления»). Подобная правовая конструкция дает основания полагать, что общественный контроль носит чисто рекомендательный характер. Законодатель не разъясняет основания для возражений, это может быть, как несогласие с результатом контроля, не готовность выполнять «предписание», так и нечто другое.
В дополнение, в Законе об общественном контроле в РФ закрепляется обязательность рассмотрения органами местного самоуправления и организациями итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а в нижеуказанных случаях обязателен учет органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах (п. 7 ст. 6). Итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, подлежат учету объектами контроля только «в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами» [1, п. 7 ст. 6].
Следует отметить, что органы местного самоуправления, муниципальные организации могут и не учитывать предложения, рекомендации, выводы, содержащиеся в итоговых документах, подготовленных по результатам общественного контроля, так как на сегодняшний день нормативные акты, закрепляющие и разъясняющие, когда именно этот учет должен происходить, не разработаны.
Также, мы солидарны с мнением Ю.А. Тихомирова и Л.В. Андриченко, отметивших в рамках проведения Институтом законодательного и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Круглого стола, посвященного проблемам эффективности институтов общественного контроля, ряд недостатков, снижающих эффективность функционирования институтов общественного контроля, в частности отсутствие ответственности государственных служащих за игнорирование рекомендаций общественных институтов [35].
Непосредственно при исследовании принципа самостоятельности субъектов общественного контроля и их независимости от органов государственной власти, местного самоуправления, закрепленного в Законе об общественном контроле в РФ, также можно увидеть некоторые противоречия между содержанием принципа и порядком его реализации (п. 3 ст. 6 Закона об общественном контроле в РФ). С одной стороны, как уже отмечено, субъекты законодательно наделены статусом самостоятельности, но с другой стороны, в действительности, этот принцип не всегда реализуется в соответствии с его содержанием. Так, учитывая цели и задачи общественных палат субъектов РФ, а также то, что общественный контроль осуществляется именно над деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, то логично, что общественные палаты не должны формироваться исключительно самими же объектами контроля. Но на практике, например, общественные палаты Московской области [13, ст. 11], Самарской области [14, ст. ст. 8, 9], Владимирской области [12, ч. 5, ч. 6 ст. 8] формируются Губернатором той или иной области и соответствующей областной Думой, т.е. исключительно объектами контроля.
Для примера, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти (министерства, службы, агентства), руководство которыми осуществляет Президент России, формируются исключительно при совместном участии соответствующего федерального органа исполнительной власти и Общественной палаты РФ [8, ст. 3.1]. Таким же образом формируются и советы при федеральных органах, руководство которыми осуществляет Правительство [9, ст. 3 (1)].
Что касается общественных палат (советов) муниципальных образований то присутствуют два вышеуказанных способа формирования. Как, первый - при участии Губернатора муниципального образования, Совета депутатов муниципального образования и Общественной палаты Московской области [16, ч. 1 ст. 11; 18, ч. 1 ст. 11], так и второй способ - без участия субъектов общественного контроля, лишь органами власти [17, ч. 1 ст. 10; 19, ст. 10].
При сравнительном исследовании способов формирования субъектов общественного контроля логично, что те субъекты, в формировании которых принимают участие исключительно лишь органы власти, не обладают полной самостоятельностью. Так или иначе, представители власти могут повлиять на принимаемые решения.
Отсюда следует, что за основу способа формирования общественных палат (советов) муниципальных образований целесообразно в соответствии (по аналогии) с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» применять существующий порядок формирования общественных советов при органах государственной власти Российской Федерации, а именно, отказаться от формирования таких советов органами власти самостоятельно и включить в их формирование обязательное участие общественных палат [7, п. 2 «л»].
Исследуя принципы публичности и открытости над деятельностью органов местного самоуправления в России (п. 4 ст. 6 Закона об общественном контроле в РФ), важно обратить внимание на то, что в юридической литературе часто при характеристике понятий
«публичность» и «открытость» используется термин «гласность». При этом одни авторы считают, что гласность - это и есть открытость [33, с. 39]; по мнению других ученых, понятия гласность, открытость тождественны, но и включают в себя понятие публичности [28; 23, с. 249]. Как отмечает Г.В. Атаманчук, принцип публичности шире принципа гласности, и включает в себя принцип открытости [25, с. 245-246].
При осуществлении того или иного вида контроля над органами местного самоуправления, также может происходить непонимание юридических значений данных понятий. Например, проведение государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления строится на принципах открытости и гласности [5, ч. 2.2 ст. 77].
На наш взгляд, понятия «публичность» и «открытость» общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления не включают в себя друг друга. Анализ Закона об общественном контроле в РФ, а также практики его реализации свидетельствует, что публичность выражается в том, что контроль осуществляется в присутствии людей, общества для обеспечения реализации и защиты их прав и свобод, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Под открытостью понимается прозрачность и доступность деятельности субъектов общественного контроля. Что касается принципа гласности, то по отношению к общественному контролю его можно рассматриваться и как выражение своего мнения гражданами, обществом, и как доступность результатов контроля. Таким образом, принцип гласности уже включен как в принцип публичности, так и в принцип открытости общественного контроля.
Перефразируя известное суждение С.С. Алексеева, что принципы - это сквозные идеи, нормативно-руководящие положения [22, с. 103], отметим, что принципы публичности и открытости пронизывают весь Закон об общественном контроле в РФ. Достаточно назвать следующие закрепленные в нем процедуры: информация о деятельности по осуществлению общественного контроля (о сроках, времени, месте, о порядке проведения, об определении результатов) подлежит обнародованию; должен обеспечиваться свободный доступ к имеющимся материалам, касающимся вопроса, вынесенного на обсуждение или слушание всем участникам таковых; общественные обсуждения и слушания проводятся публично, их участники могут свободно выражать (высказывать) свое мнение и вносить предложения и замечания. Завершающим этапом, юридическим фактом окончания общественного контроля является опубликование итогового документа (акта, заключения, протокола) в сети «Интернет».
Однако отсутствие в Законе об общественном контроле в РФ, в Положении о порядке проведения общественной экспертизы [21] четкого срока, в течение которого итоговый документ подлежит именно публикации, является правовым пробелом. К примеру, срок опубликования результатов публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений и городских округов не может быть более трех месяцев с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте проведения такого слушания [4, ч. 8 ст. 28]. Не закрепление срока имеет ряд последствий: нарушение конституционного права на получение информации; потворство коррупции; затягивание процессов устранения ошибок объектами общественного
контроля; отсутствие ответственности у субъекта в соответствии с законодательством РФ. В этой связи важной гарантией осуществления общественного контроля было бы установление срока обнародования (опубликования) итогового документа, подготовленного по результату той или иной формы контроля.
Для возможности реализовывать общественный контроль публично и открыто, в Законе об общественном контроле в РФ закреплено, что субъекты могут создавать специальные сайты, использовать сайты государственных органов, органов местного самоуправления и ряда других организаций для размещения информации, а также сайты общественных палат [1, ч. 1 ст. 7].
Но что же будет происходить на практике? Основные субъекты общественного контроля, такие как Общественная палата Российской Федерации, палаты субъектов Российской Федерации и ряд других, имеют собственные сайты, поэтому для них размещать данную информацию не составит труда. Но общественные организации [30, с. 237-240], инспекции не всегда имеют свои сайты. На это есть ряд причин: отсутствие необходимого бюджета, отсутствие в штатном расписании специалиста по ведению сайта и пр. Безусловно, имеется возможность размещения информации субъектами общественного контроля на сайтах государственных органов, органов местного самоуправления, общественных палат и ряда других организаций. Соответствующие рекомендации даны и Центральным штабом Общественного народного фронта: «обязать общественные советы по жилищно-коммунальному хозяйству при главах субъектов Российской Федерации публиковать на официальных сайтах Главы субъекта Российской Федерации положения об их деятельности, составе и протоколы заседаний» [36]. Однако на практике реализовать это право нередко оказывается затруднительным, а подчас — даже и не осуществимым. Таким образом, могут возникнуть противоречия между закрепленными нормами Закона об общественном контроле в РФ и реальным механизмом их реализации. В этой связи, возможно, стоит рассмотреть дополнительные альтернативные способы для обеспечения разнообразия источников доступа к общественно значимой информации.
Так, по мнению Ю.П. Ивонина и М.Ю. Ивонина, «открытость может быть реализована только в режиме «информационного рынка», когда индивид располагает возможностью выбора сведений из нескольких самостоятельных источников» [29, с. 140]. По мнению известного американского политолога Р. Даля «граждане должны иметь доступ к альтернативным источникам информации, которые не находились бы под контролем правительства и не служили бы интересам какой-то одной группы, выражая ее взгляды» [27].
В Законе об общественном контроле в РФ (п. 5 ч. 1 ст. 10) закреплена возможность обнародовать информацию в средствах массовой информации (далее -СМИ), но не в качестве императивной нормы, а по непосредственному запросу СМИ (ч. 3 ст. 8). Также общественное обсуждение может проводиться через СМИ. Следовательно, информация, размещенная в СМИ, и является дополнительным альтернативным источником. Однако не внесение СМИ, как средства обеспечения публичности и открытости, в часть 1 статьи 7 Закона об общественном контроле в РФ является законодательной недоработкой. Разумно внести изменения в вышеуказанную статью, добавив СМИ как
еще один источник получения гражданами информации о деятельности субъектов контроля.
Для реализации принципа открытости законодатель закрепил необходимость указывать электронный адрес при размещении информации [1, ч. 3 ст. 7]. Эта норма предоставляет возможность пользователю информации выслать запрос. Между тем, в Законе об общественном контроле в РФ отсутствуют сроки предоставления ответа на запрос, и получается, что пользователь сталкивается с аналогичной ситуацией, как и при отсутствии сроков опубликования итогового документа по результатам общественного контроля. Проводя сравнительный анализ Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [2, ч. 6 ст. 18], действие которого распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности только лишь государственных органов и органов местного самоуправления, и Закона об общественном контроле в РФ, можно увидеть, что запрос в госорганы и органы местного самоуправления, согласно первому названному Закону, подлежит рассмотрению в конкретный период, в тридцатидневный срок со дня его регистрации (стандартно), но допустима и отсрочка не более чем на 15 дней. Таким образом, представляется логичным ограничить сроки предоставления ответа на запрос и субъектами общественного контроля.
Необходимо отметить, что согласно части 3 статьи 27 Закона об общественном контроле в РФ, субъект общественного контроля за размещение в сети «Интернет» искаженных или недостоверных сведений о результатах общественного контроля, несет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Но, как показывает исследование, в данную статью Закона об общественном контроле в РФ для того, чтобы общественный контроль осуществлялся открыто, необходимо внести дополнения об ответственности субъектов общественного контроля за нарушение сроков обнародования итогового документа и за нарушение сроков предоставления информации по запросам.
О.А. Околеснова в своем исследовании [34, с. 215] выделяет следующие важнейшие принципы общественного контроля:
- всеохватность общественного контроля, который должен распространяться не только на органы государственной власти, но и на органы местного самоуправления, государственные корпорации и учреждения, правоохранительные, надзорные и судебные органы, учреждения исполнения наказания, Вооруженные Силы и спецслужбы;
- всеобщность общественного контроля;
- для того чтобы общественный контроль возымел свое действие, он должен быть повсеместным и обязательным;
- принцип признания субъектов общественного контроля представителями неопределенного круга лиц при выступлении в суде в защиту общественных интересов и др.
Предложенный О.А. Околесновой принцип обязательности общественного контроля также имеет определенный интерес. Реализация данного принципа отражена и в Указе Президента от 7 мая 2012 г. № 601 [7, п. 2 «м»], в котором Президент РФ постановил утвердить перечень правовых актов, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на
заседаниях общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где на общественные (публичные) слушания, по вопросам местного значения муниципального образования с непосредственным участием местных жителей должны выноситься следующие проекты: устав муниципального образования, дополнения к нему; решение о местном бюджете и отчет о его исполнении; планы и программы развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий и пр. [5, ч. 3 ст. 28]. Таким образом, указание в различных правовых актах на потребность осуществления контроля в том или ином конкретном случае, делает его проведение, именно в этих случаях, обязательным.
Возвращаясь к вышеизложенному, и учитывая позицию Р.Э. Арутюнян, которая систему принципов общественного контроля в Российской Федерации подразделяет на общеправовые и специальные, можно дополнить ее классификацию и разделить все принципы на 3 группы: общеправовые, специальные - характеризующие непосредственно сущность общественного контроля, и частные, под которыми понимается группа принципов, детально конкретизирующих обязанности субъектов контроля по отношению к органам государственной власти и местного самоуправления, государственным и муниципальным организациям, предприятиям и учреждениям, подведомственным соответствующему органу государственной или муниципальной власти, в т.ч. соответствующую обязанность вышеуказанной группы объектов. Исходя из указанного деления систему принципов можно представить следующим образом:
- общеправовые принципы - это приоритет прав и законных интересов человека и гражданина; законность деятельности субъектов общественного контроля;
- специальные принципы - это добровольность участия в осуществлении общественного контроля; самостоятельность субъектов общественного контроля и их независимость от органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих публичные полномочия; публичность и открытость осуществления общественного контроля и общественного обсуждения его результатов; объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественного контроля, достоверность результатов осуществляемого ими общественного контроля; многообразие форм общественного контроля; безвозмездность осуществления общественного контроля;
- частные принципы - это обязательность рассмотрения органами государственной власти, местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими публичные полномочия, итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, а также учет указанными органами и организациями предложений, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах; недопустимость необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных
организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, недопустимость оказания неправомерного воздействия на указанные органы и организации, а также вмешательства в сферу деятельности политических партий; презумпция добросовестности деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, за деятельностью которых осуществляется общественный контроль; соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей возможность влияния решений политических партий на осуществление общественного контроля.
Подводя итог проделанному анализу, логично дополнить статью 6 «Принципы общественного контроля» еще одним принципом под пунктом номер 13, следующего содержания: «безвозмездность осуществления общественного контроля». Для эффективности осуществления общественного контроля имеется необходимость закрепить ответственность субъектов общественного контроля за результаты их деятельности. В свою очередь, самостоятельность субъектов контроля, формируемых исключительно объектами общественного контроля, идет вразрез с порядком регулирования общественного контроля в России. Ясно, что подобные субъекты не должны формироваться самостоятельно, это должно происходить с обязательным участием общественных палат, что требует соответствующего правового упорядочивания (корректировки) при создании общественных палат (советов) муниципальных образований.
Также, необходимо установить, что подготовленный в результате контроля итоговый документ подлежит обнародованию (опубликованию) в установленный срок, и в случае нарушения срока должна наступать ответственность. В части 1 статьи 7 «Информационное обеспечение общественного контроля» внести указание на то, что для информационного обеспечения общественного контроля, обеспечения его публичности и открытости субъектами общественного контроля могут использоваться, в том числе и СМИ. Кроме того, закрепить, что запрос к субъектам общественного контроля подлежит рассмотрению в конкретный временной период, соответственно, что нарушение данного срока субъектами, влечет определенные правовые последствия (ответственность). В статью 27 внести дополнения об ответственности за необходимость рассмотрения результатов контроля (итоговых документов).
В заключение обозначим, что общественный контроль не является инструментом принуждения, и, несмотря на многообразие его форм (мониторинг, проверка, экспертиза, обсуждение, слушание и пр.), с его помощью невозможно приказать власти совершать необходимые обществу действия. Однако можно обратить внимание органов местного самоуправления на проблемы, недостатки в работе и в какой-то мере повлиять на принимаемые решения. К сожалению, общественный контроль возможен, прежде всего, тогда, когда власть этого хочет или, как минимум, не препятствует работе соответствующих институтов.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Феде-
рации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4213.
2. Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ (ред. от 28.12.2013, с изм. от 01.12.2014) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7. Ст. 776.
3. Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ (ред. от 12.02.2015) «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 24. Ст. 2789.
4. Федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «Градостроительный кодекс Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30 (Часть I). Ст. 16.
5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
6. Федеральный закон от 24.07.2002 № 111 -ФЗ (ред. от 01.12.2014) «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30. Ст. 3028.
7. Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19. Ст. 2338.
8. Указ Президента РФ от 04.08.2006 № 842 (ред. от 23.05.2013) «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 32. Ст. 3539.
9. Постановление Правительства РФ от 02.08.2005 № 481 (ред. от 06.06.2013) «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 32. Ст. 3322.
10. Положение об Общественном совете при Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (Приложение № 1 к приказу ФСКН России от 25.04.2011 № 149). URL: http://fskn.gov.ru/pages/main/community_ties/council/3124 0/31243/print.shtml (дата обращения: 01.06.2015).
11. Положение об Общественном совете при Федеральном агентстве воздушного транспорта (Приложение № 1 к приказу Федерального агентства воздушного транспорта от 07.02.2008 № 24, в ред. приказов Роса-виации от 11.12.2008 № 562, от 08.08.2012 № 512). URL: http://www.favt.ru/o-rosaviacii-obwestvennyj-sovet/ (дата обращения: 01.06.2015).
12. Закон Владимирской области от 25.12.2009 № 177-ОЗ (ред. от 12.01.2015) «Об общественной палате
Владимирской области» // Владимирские ведомости. № 312. 2009.
13. Закон Московской области от 10.04.2009 № 30/2009ЮЗ (ред. от 25.04.2014) «Об общественной палате Московской области». URL: http://opmo.mosreg.ru/documents/ (дата обращения: 10.03.2015).
14. Закон Самарской области от 11.02.2008 № 8-ГД (ред. от 10.11.2014) «Об общественной палате Самарской области». URL: http://www.op63.ru/index.php?option=com_content&view= article&id=78&Itemid=39 (дата обращения: 01.03.2015).
15. Положение об Общественном совете при министерстве по управлению государственной собственностью республики Дагестан (Приложение № 1 к приказу Министерства по управлению государственной собственностью Республики Дагестан от 26.08.2009 № 220). URL: http://mizord.ru/cgi-bin/index.pl?id=/1373306842/1375174816/1375175242/13 77754008.html (дата обращения: 01.06.2015).
16. Решение Совета депутатов Мытищинского муниципального района Московской области от 12.05.2014 № 83/2 «Об утверждении Положения об Общественной палате Мытищинского муниципального района Московской области». URL: http://opmmr.ru/docs/the-provisions-of-the-public-chamber-of-the-mytishchi-municipal-district (дата обращения: 09.10.2015).
17. Решение Совета депутатов муниципального образования Булатниковское Ленинского муниципального района Московской области «Об утверждении Положения об Общественной палате Сельского поселения Булатниковское Ленинского муниципального района Московской области» от 05.12.2013 № 19/6. URL:
http://www.google.ru/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=
web&cd=3&ved=0ahUKEwjR7aC7prjJAhUDjywKHZVYC_
4QFggqMAI&url=http%3A%2F%2Fwww.adm-
bulat.ru%2Fdocs%2F2013%2Freshenie-19-
6.doc&usg=AFQjCNHUr_tpYJ0FcKVsbk7e2vdDIfGWNw&
bvm=bv.108194040,d.bGQ&cad=rjt. (дата обращения:
30.11.2015).
18. Решение Совета депутатов Пушкинского муниципального района Московской области от 30.01.2013 № 821/93 «Об утверждении Положения об Общественной палате Пушкинского муниципального района Московской области». URL: http://www.adm-pushkino.ru/about/polozhenie-ob-obshchestvennoy-palate.php (дата обращения: 30.11.2015).
19. Решение Совета депутатов Люберецкого муниципального района Московской области от 08.11.2012 № 185/30 (ред. от 26.12.2012) «Об утверждении Положения об Общественной палате Люберецкого муниципального района Московской области. URL: http://www.lubreg.ru/news/news_2797.html (дата обращения: 26.10.2015).
20. Регламент Общественной палаты Российской Федерации от 22.01.2006 (ред. от 06.05.2015). URL: https://www.oprf.ru/about/1391/492/ (дата обращения: 01.06.2015).
21. Положение о порядке проведения общественной экспертизы (утв. решением совета Общественной палаты РФ от 15.05.2008, протокол № 4-С) (с изм. от 22.03.2012). URL: https://www.oprf.ru/ (дата обращения: 21.05.2014).
22. Алексеев С.С. Проблемы теории права. В 2-х тт. - Свердловск: Свердл. юрид. ин-та, 1972. 396 с.
23. Антропова М.А. Сущность и юридическое содержание принципа гласности (открытости) в организации
и деятельности таможенных органов Российской Федерации / М.А. Антропова // Вестник ВГУ. 2008. № 2. 244-251 с.
24. Арутюнян Р.Э. Конституционно-правовой статус институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Автореф. дис....канд. юрид. наук. М., 2011. 21 с.
25. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : учебник / Г.В. Атаманчук. М. : Издательство «Омега-Л», 2010. 525 с.
26. Гончаров В.В. Гласность как принцип формирования и функционирования системы органов исполнительной власти / В.В. Гончаров // Современное право. 2008. № 12. 39-41 с.
27. Даль Р. О демократии. - М.: Аспект Пресс, 2000. 208 с. URL: http://www.twirpx.com/file/135113/ (дата обращения 18.11.2014).
28. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. - 2-е изд., доп. и перераб. - М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д.: «МарТ», 2005. 512 с. URL: http://www.twirpx.com/file/58259/ (дата обращения: 15.11.2014).
29. Ивонин Ю.П., Ивонин М.Ю. Проблема публичности государственной власти / Ю.П. Ивонин, М.Ю. Иво-нин // Вестник Томского государственного университета. 2005. № 287. 137-146 с.
30. Килессо М.А. Субъекты, осуществляющие общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления в России / М.А. Килессо // Административное и муниципальное право. 2015. № 3. 237240 с.
31. Кошкина З.Н. Правовое обеспечение Общественной палатой Российской Федерации функций Общественной экспертизы и общественного контроля / З.Н. Кошкина // Бизнес в законе. 2015. № 6. 2015. 28-30 с.
32. Лукьянова В.В. Общественный контроль над деятельностью органов государственного и муниципального управления / В.В. Лукьянова // Вестник СамГУ. 2013. № 11. 141-146 с.
33. Михеев Д.С. Регулирование принципа гласности местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации / Д.С. Михеев // Евразийский юридический журнал. 2014. № 2 (69). С. 120-121.
34. Околеснова О.А. Общественный контроль и его принципы / О.А. Околеснова // Труды по интеллектуальной собственности. 2012. Т. 11. № 2. 196-228 с.
35. Стародубова О.Е. Общественный контроль: правовая поддержка / О.Е. Стародубова // Журнал российского права. 2013. № 2. URL: http://www.center-bereg.ru/l577.html (дата обращения: 11.12.2015).
36. Исследование Рабочей группы Центрального штаба Общероссийского народного фронта «Качество повседневной жизни» о состоянии общественного контроля в сфере ЖКХ от 2015 года. URL: http://onf.ru/sites/default/files/prezentaciya.pdf (дата обращения: 25.12.2015).
Рецензия
на научную статью «Принципы общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления в России», выполненную аспиранткой кафедры конституционного и муниципального права «Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)» М.А. Килессо
Актуальность темы статьи М.А. Килессо не вызывает сомнений. Одним из направлений модернизации местного самоуправления является развитие общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. В этой связи четкая регламентация принципов общественного контроля играет основополагающую роль в легитимизации всего института общественного контроля в Российской Федерации, подтверждении на законодательном уровне его социальной ценности и роли в обеспечении участия населения в решении вопросов местного значения.
Автор статьи отмечает существующие пробелы правового регулирования системы принципов общественного контроля в Российской Федерации, обусловленные отсутствием закрепления ряда принципов в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Кроме того, ею отмечаются недостатки в регламентации механизмов реализации отдельных принципов общественного контроля. Указанные проблемы, по мнению автора статьи, и с этим нельзя не согласиться, негативно сказываются на эффективности в целом осуществления общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
М.А. Килессо предлагает свою квалификацию принципов общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления, а также дает рекомендации по совершенствованию правового регулирования принципов общественного контроля в Российской Федерации.
Статья подготовлена с учетом анализа как имеющегося нормативно-правового материала, так и широкого круга научных источников по рассматриваемой теме исследования. Статья носит характер самостоятельного исследования, ранее автором не публиковалась.
В целом, считаю, что статья соответствует требованиям, предъявляемым к научным публикациям подобного рода, и может быть рекомендована к опубликованию.
Профессор кафедры конституционного и муниципального права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России) д.ю.н., профессор, заслуженный юрист РФ Л.В.Андриченко
