CC BY
95
И.В. Куртяк*
Принципы нормотворческой деятельности МВД России
Слово «принцип» происходит от лат. principium и означает основу, начало. В основу правотворчества и нормотворческой деятельности положены принципы.
Принципы правотворчества рассматриваются в теории государства и права и являются базовой основой для принципов нормотворчества. Принципы нормотворчества рассматриваются в теории административного права.
Принципами правотворчества, по мнению А.В. Мицкевича, являются:
1) принцип демократизма;
2) принцип законности;
3) научная обоснованность правотворческой деятельности государственных органов1.
В.С. Нерсесянц выделяет следующие принципы правотворчества:
- демократизм;
- законность;
- гуманизм;
- научный характер;
- профессионализм;
- тщательность, скрупулезность подготовки проектов;
- техническое совершенствование принимаемых актов2.
М.Н. Марченко выделяет такие принципы правотворчества как:
- демократизм;
- участие представителей различных слоев общества и всех ветвей власти в правотворческой деятельности;
- законность и конституционность;
- гуманизм;
- профессионализм;
- принцип постоянного технического совершенствования принимаемых актов3.
A.Б. Венгеров и В.К. Бабаев рассматривают такие принципы правотворчества как законность, научность и связь с правоприменительной практикой, демократизм, правотворчество государственных органов, правотворчество должностных лиц, демократизм правотворчества, исполнимость и др.4
Вышеназванные принципы правотворчества непосредственно влияют на принципы нормотворчества. Принципы нормотворчества исследуются наукой административного права в материальном и процессуальном аспекте. В материальном аспекте к принципам нормотворчества относятся следующие принципы: принцип законности, эффективности, справедливости, открытости, прозрачности, подотчетности, судебного надзора и беспристрастности5. Указанные принципы имеют значение для материальной основы нормотворчества. На материальной основе нормотворчества разработаны его процессуальные принципы.
Процессуальные принципы нормотворчества разработаны В.Д. Сорокиным, П.И. Кононовым и другими авторами.
B.Д. Сорокин выделяет следующие принципы административного процесса:
1) законность;
2) заинтересованность масс;
3) быстроту процесса;
4) охрану интересов личности и государства;
5) гласность;
6) материальную истину;
7) равенство сторон;
8) национальный язык;
9) самостоятельность в принятии решений;
10) ответственность компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение6.
* Кандидат юридических наук, доцент Санкт-Петербургского университета MBД России.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
П.И. Кононов, считает, что научное сообщество выработало три универсальных вида принципов: общеправовые, общепроцессуальные, специальные.
К общеправовым принципам следует отнести принцип законности и принцип равенства всех лиц перед законом.
К общепроцессуальным принципам автор относит:
- принцип процессуального равенства участников процесса;
- принцип гласности; принцип достижения объективной истины;
- принцип самостоятельности органа;
- принцип выбора языка;
- принцип ответственности должностных лиц за принятое решение.
Специальные принципы - это те принципы, которые могут присутствовать только в административном процессе:
- принцип активности правоприменяющих государственных органов;
- принцип оперативности;
- экономичность и эффективность.
Мнение автора основано на научных взглядах: Е.В. Додина, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева7.
Названые принципы административного процесса непосредственно влияют на принципы нормотворчества. На основании анализа принципов правотворчества и принципов административного процесса выделим принципы нормотворчества:
К принципам нормотворчества следует отнести:
- принцип законности и конституционализма;
- принцип научности;
- принцип планирования;
- принцип юридической техники или принцип постоянного технического совершенствования принимаемых актов;
- принцип языка;
- принцип исполнимости правового акта;
- принцип ответственности.
Принцип законности в нормотворчестве рассматривается как «основополагающие начала», «руководящие идеи», «несущие конструкции»8 для законов и нормативно-правовых актов.
Принцип законности в нормотворчестве как основополагающее начало означает, что нормотворчество должно опираться на основополагающие принципы. Основополагающим началом принципа законности является норма права, которая оформлена в закон. Закон в юридической литературе обозначается как общеобязательное правило, установленное и санкционированное государством. В юридическом смысле закон - этот правовой акт, обладающий специфическими признаками, присущими только ему. Вопросу о правовой природе закона в юридической литературе посвящен ряд научных работ9.
Приведем мнение Ю.А. Тихомирова, который считает, что закон - это:
1) признание верховенства конституции и ее высшей юридической силы;
2) установление приоритета закона над всеми подзаконными актами;
3) обеспечение функциональной зависимости между законами и подзаконными актами (по их иерархичности);
4) определение сфер действия каждого акта и их сопредельность между собой;
5) меры и виды отсылок к другим актам10.
Имеется и иная точка зрения на закон. В частности, Синюков В.Н пишет, что закон служит задачам, функциям соответствующих государственных органов. Поскольку каждый закон являлся основным средством осуществления компетенции государственного органа11, законы занимают видное место в органах внутренних дел.
Следовательно, общие точки зрения, посвященные закону, указывают на то, что закон имеет приоритет над иными нормативными актами, обеспечивает функционирование органов внутренних дел и определяет содержание законности в осуществлении правотворческой деятельности органов внутренних дел.
В связи с этим принцип законности в нормотворчестве - это не только закон, но и нормативноправовые акты (законодательство). Нормативный акт - это внешняя форма выражения объективного права, т.е. совокупность норм права, в которых закреплены правовые механизмы реализации и применения закона или нормативного акта.
Это позволяет сделать вывод, что закон и нормативно-правовой акт указывают, что между законом и законодательством имеется категоричная связь. Согласно этому принцип законности
выступает в виде закона или в виде законодательства, а между законом и законодательством существует органическая взаимосвязь. Имеется в виду, что законность не может существовать без Конституции РФ, закона или без нормативно-правового акта. Вторая часть принципа законности — это принцип конституционализма в нормотворчестве. Принцип конституционализма в нормотворчестве означает разработку нормативных правовых актов на основе закона. Закона, регламентирующего материальные и процессуальные правоотношения по разработке проекта нормативного правового акта, его принятия, опубликования, внесения изменений и дополнений, или формы нормативных правовых актов, нет, но научное сообщество предлагает принять Федеральный закон и разрешить создавшийся пробел в праве12.
Принятие Федерального закона о нормативных правовых актах разрешит ряд научных проблем и проблем правоприменительной практики. Также при принятии Федерального закона будет выполнен принцип конституционализма в нормотворчестве.
Научность принципа нормотворчества понимается как необходимость научного подхода к разработке, принятию, опубликованию, внесению изменений и дополнений в нормативно-правовые акты субъектами нормотворчества. Научный принцип нормотворчества применяется независимо от формы нормативного правового акта, будь то индивидуальный или коллективный нормативноправовой акт либо приказ, директива, положение, устав, инструкция, правило, наставление. При разработке нормативных правовых актов учитываются научные знания не только о нормативных правовых актах, но и научные технологии создания и опубликования нормативных правовых актов, стадии и процедуры принятия нормативных правовых актов. Научные познания о нормативных правовых актах позволяют уяснить юридическую терминологию, структуру нормативного правового акта, юридические конструкции, юридическую технику, юридический язык, предмет правового регулирования. Принцип научности в нормотворчестве рассмотрен следующими авторами: А.С. Пиголкиным, А.П. Кореневым, М.С. Студеникиным и др.
А.С. Пиголкин считает, что принцип научности при подготовке нормативных правовых актов позволяет выработать более качественные юридические конструкции, принять их и использовать в правоприменительной практике. Поэтому автор делает вывод о том, что принцип научности при подготовке нормативных правовых актов играет важную роль.
А.П. Коренев на основании принципа научности предложил научную систематизацию административного законодательства. Автор считает, что необходимо использовать принцип научности в нормотворчестве для исследования юридических категорий, непосредственно связанных с материальными и процессуальными нормотворческими правоотношениями. Автор умело применил данный принцип для кодификации и унификации административного законодательства13.
Таким образом, содержание принципа научности в нормотворчестве заключается в том, что субъекты нормотворческой деятельности используют научно-правовые методы и достижения науки административного права для качественного формирования норм права и разработки проектов нормативных правовых актов.
Принцип планирования необходим для создания условий и внедрения научных основ в нормотворческую деятельность. План представляет собой сбор и обработку информации для последующих мероприятий по разработке и принятию нормативных правовых актов. Планирование нормотворческой деятельности в органах исполнительной власти позволяет разрабатывать и принимать качественные нормативные правовые акты, а также наметить те нормативные правовые акты, которые необходимо подготовить и принять в ближайшее время и обеспечить реализацию задач, функций и полномочий органов исполнительной власти.
Принцип планирования нормотворческой деятельности вытекает из экономических, социальных, политических условий. Экономические условия планирования стимулируют субъектов нормотворчества действовать с максимальными возможностями, чтобы нормы права, закрепленные в нормативных правовых актах, соответствовали сложившимся объективным обстоятельствам экономики. Социальные условия учитываются при разработке нормативных правовых актов, а именно, учитываются социальные нормы права. Политические условия принципа планирования в нормотворчестве основываются на форме правления или на политическом режиме в сфере управления.
Планирование нормотворческой деятельности повышает ответственность органов исполнительной власти и должностных лиц за совершенствование норм права, своевременную и высококачественную подготовку проектов нормативных правовых актов.
Органы исполнительной власти согласно принятому плану готовят проекты нормативных правовых актов, изучают судебную практику, т.е. судебную практику арбитражных судов, судов общей юрисдикции, практику применения норм права, коллизии и пробелы, тщательно составляют и
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
редактируют проект нормативного правового акта, разрабатывают варианты юридических конструкций для закрепления их в нормативном правовом акте.
Принцип планирования нормотворческой деятельности вытекает из тех юридических фактов, которые соответствуют экономическим, социальным и политическим условиям и позволяет упорядочить порядок принятия нормативных правовых актов, усилить ответственность должностных лиц органов исполнительной власти в связи с разработкой и принятием непродуманных управленческих решений в сфере нормотворчества
Принцип юридической техники в нормотворчестве - это основа и начало оформления нормативного правового акта. В этой связи «юридическая техника» сочетается с «законодательной техникой». В теории права законодательная техника понимается по-разному14. Мы придерживаемся теории, согласно которой законодательная техника - это система правил, предназначенных и используемых для познавательного, логического и нормативно-структурного формирования правового материала и подготовки текста закона15.
Законодательная техника в понимании Ю.А. Тихомирова включает несколько элементов:
- познавательно-юридический (означающий определение предмета законодательного регулирования и связанный в первую очередь с концепцией закона или правового акта);
- нормативно-структурный (логичность, документально-техническая процедура)16.
Юридическая техника как составляющая часть законодательной техники состоит из системы
правил оформления нормативного правового акта и логики построения нормативного материала.
Система правил юридической техники разработана органами исполнительной власти в форме правил. Правила - это правовая форма, закрепиляющая материальные и процессуальные правила юридической техники для подготовки и регистрации нормативных правовых актов17. Правила юридической техники являются материальными и процессуальными. Материальные правила юридической техники - это подготовка нормативных правовых актов. Процессуальные правила юридической техники - это государственная регистрация нормативных правовых актов.
Оформление правового акта - это совокупность правил и требований, предъявляемых к его оформлению. К этим правилам следует отнести правила рубрикации правового акта. Рубрикацией правового акта считается разделение текста на составные части в соответствии с логикой и структурой правового акта. Рубрикация может подразделять текст на части, разделы, главы, параграфы, статьи, части статей, пункты, подпункты.
Логика нормативного акта необходима как для юристов-ученых, так и для практиков и является абсолютно необходимым знанием18. Необходимость использования логики в нормотворчестве означает, что нормы права сгруппированы в главы, последовательность которых соответствует нормативному материалу. Логика позволят избежать многозначности в правоприменительной практике.
Принцип языка в нормотворчестве. Поскольку нормативный правовой акт является средством регулирования общественных отношений, то он должен быть обращен не к чувствам и воображению лиц, а к воле и разуму. Принцип языка тем самым отличается от иных принципов тем, что он является непосредственным средством выражения нормы права. Норма права, выраженная в нормативном правовом акте, предписывает субъектам нормотворчества правила поведения при разработке нормативного правового акта и меры принуждения в случае нарушения нормы права. Язык права -это выражение воли не индивидуального лица, а воли государства в лице органа исполнительной власти.
А.С. Пиголкин писал, что язык права должен быть четким и компактным19. Четкость и компактность - это выражение юридической терминологии в нормативном правовом акте, т.е. это точность и краткость изложения норм права. В связи с тем, что не каждый термин является юридическим, в проектах нормативных правовых актов применяются только те термины, которые общеприняты, или специальные термины, либо юридические термины, разработанные научным сообществом.
Принцип языка в нормотворчестве - это правильность и четкость изложения материальных и процессуальных норм права в нормативном правовом акте с использованием правил русского языка. Язык права, таким образом, отличается от иных языков, например, технического языка, медицинского языка, архитектурного языка и т.д. Язык права должен быть изложен в нормативном правовом акте в простой форме, чтобы можно было его запомнить и воспроизвести. Простой и легкий для восприятия язык права - это показатель высокой культуры нормотворчества.
Принцип исполнимости нормативного правового акта в области нормотворчества. Отмечается, что в юридической литературе принцип исполнимости рассматривается как форма реализации норм права, как способ реализации норм права, как правомерное поведение субъектов нормотворчества.
Как форма реализации норм права данный принцип рассмотрен такими авторами, как Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, В.Д.Сорокин и др.
Д.Н. Бахрах обосновывает несколько форм реализации норм права: исполнение, соблюдение, использование, применение20.
Исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в норме.
Соблюдение - это воздержание субъекта от совершения запрещенных действий.
Использование - это самостоятельно принимаемое решение субъекта о том, воспользоваться ли ему представленным правом.
Применение состоит в принятии компетентными должностными лицами индивидуального юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы.
Если применить названный принцип к нормотворчеству, то исполнение, соблюдение, использование, применение в нормотворчестве - это разработка нормативных правовых актов.
А.П. Коренев поддерживает мнение Д.Н. Бахраха и перечисляет четыре формы реализации норм права: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3) использование; 4) применение21. Можно сделать вывод, что в нормотворчестве эффективно применяются все четыре элемента.
Однако в юридической литературе существуют иные точки зрения, например, у А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова. Они делают акцент на способах реализации административноправовых норм. По мнению этих авторов, существует два основных способа реализации правовых актов. Первый способ - исполнение норм, означающее точное следование участников управленческих правоотношений содержащимся в них предписаниям, запретам, дозволениям. Второй способ реализации правовых актов - применение изданных полномочными органами исполнительной власти индивидуальных актов, основанных на материальных и процессуальных нормах права22.
В .Д. Сорокин также рассматривает два способа реализации административно-правовых норм: «исполнение» и «соблюдение», но не отрицает существования и других форм реализации норм права. По мнению В.Д. Сорокина, «исполнение» отличается от «соблюдения» тем, что исполнение требует совершения активных действий субъектов права, а соблюдение - наоборот, пассивного отношения субъектов права. Следовательно, неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых норм влечет наступление юридической ответственности23.
Правомерное поведение как составляющая часть принципа исполнимости в нормотворчестве означает:
1) внутренне оправдываемый, закономерный;
2) опирающийся на право, основанный на праве (правомерные действия, правомерный поступок).
Однозначная трактовка правомерного поведения предлагается в литературе24. Так, в «Большом юридическом словаре» дается следующее разъяснение: «Правомерность - соответствие явлений социальной жизни (деятельности или результатов деятельности субъектов права) требованиям и дозволениям, содержащимся в нормах права государственной воли»25.
В силу этого в научной литературе и в нормативно-правовых источниках термин «правомерный» употребляется в словосочетании «правомерное поведение». Данное словосочетание получило своё развитие в работах, специально посвященных понятию «правомерное поведение», у таких авторов, как В.В. Лазарев, Ю.М. Тихомиров, С.Н. Кожевников и других.
Так, В.В. Лазарев, в частности, отмечал, что правомерное поведение означает реализацию правовых предписаний и в зависимости от их характера выступает в форме соблюдения, исполнения, использования и применения права. Правовые предписания формируются в период правотворческой деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц26.
В других научных исследованиях понятие правомерного поведения связано с правовой активностью субъектов правовых актов. Так, С.Н. Кожевников дал следующее определение правовой активности: «Правовая активность — это вид социальной активности, представляющей собой родовое понятие по отношению к интересующим нас определениям», обосновав при этом форму проявления
27
социальной активности и ее цели27.
В других исследованиях ряд авторов «правомерное поведение» связывается с правовой системой и соотносится с законами и с деятельностью государственного органа28.
Отсюда вытекает, что правомерным поведением в нормотворчестве является активная деятельность должностных лиц, активные действия, согласованные с правовой системой, которая закреплена в федеральных законах, указах, постановлениях правительства, уставах, положениях и иных нормативно-правовых актах.
Правомерное поведение в нормотворчестве означает взаимосвязь должностного лица с окружающей средой, с его внешней (двигательной) и внутренней психической активностью.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (39) 2008
Поведение должностного лица включает как активную деятельность, так и его бездеятельность. Активное действие субъекта нормотворчества связано с разработкой и принятием нормативного правового акта. Бездеятельность субъекта нормотворчества проявляется в том, что субъект нормотворчества не исполняет свои права и обязанности.
Поведение субъекта нормотворчества проявляется в определенных практических действиях в целях решения задач, функций, полномочий органов исполнительной власти, обеспечения взаимодействия с другими субъектами административного права. Сопоставление подобного поведения с представлением о должном, т.е. согласованном с общечеловеческими ценностями, или несоответствующее этому, позволяет оценить должностное лицо положительно либо отрицательно при разработке или принятии нормативного правового акта.
Положительная оценка субъекта нормотворчества - это следование субъекта закону, законодательству, исполнение и соблюдение норме права в нормотворчестве. Отрицательная оценка субъекта нормотворчества - это нарушение в рамках исполнения, применения нормы права, что ведет к правонарушению.
Принципы ответственности в нормотворчестве - это принципы юридической ответственности субъектов нормотворчества деятельности. Основанием для наступления юридической ответственности является правонарушение, совершенное субъектами нормотворчества. Однако принцип ответственности за ненадлежащее ведение нормотворческой деятельности в настоящее время разработан не в полной мере. Это означает, что законодательство, регулирующее нормотворческую деятельность, не предусматривает меры ответственности за ненадлежащее ведение нормотворческого процесса.
Таким образом, принципы нормотворческой деятельности - это основа нормотворчества.
1 См.: Правотворчество в СССР / Под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 91-92.
2 См.: Проблемы общей теории государства и права / Под ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 308-309.
3 См.: Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права (государство). М., 2007. С. 495.
4 См.: Венгеров А.Б. Соч. С. 479-482; Бабаев В.К. Соч. С. 305-309.
5 См.: Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные
концепции. М., 2002. С. 168-192; Салищева Н.Г. Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы.
М., 2004. С. 221-232.
6 См.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно- процессуальное право. СПб., 2002. С. 207.
7 См.: Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования: Монография. Киров, 2001. С. 32-44; Додин Е.В. Доказательства в административном процессе. М., 1973; Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. М., 1967; Коренев А.П. Административное право России. М., 1996. С. 212-213.
8 См.: Общая теория советского права / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1966; Алексеев С.С. Проблемы общей теории права: Курс лекций в 2 т. Свердловск, 1977; Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976.
9 См.: Шебанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968. С.142; Теория государства и права. М., 1999. Более подробное обоснование этого определения дано в учебниках по теории государства и права.
10 См.: Конституция, закон, подзаконный акт / Авт. колл.; Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1994. С. 13-27.
11 См.: Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов, 1994. С. 355
12 См.: Салищева Н.Г. Указ. соч. С. 223.
13 См.: Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика). М., 1968. С. 160; Коренев
А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970. С. 107; Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 153-165; Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 207.
14 См.: Пиголкин А.С. Указ. соч. С. 10; Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое и учебное пособие. М., 2000. С. 3.
15 См.: Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000. С. 8-9.
16 См.: Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права. 1999. № 11. С. 111-114.
17 Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 33. Ст. 3895; 1997. № 50. Ст. 5689; 1998. № 47. Ст. 5771; 1999. № 8. Ст. 1026; 2006. № 29. Ст. 3251.
18 См.: Ивлев Ю.В. Логика для юристов: Учебник. М., 1996.
19 См.: Пиголкин А.С. Указ. соч. М., 1968. С. 148; Язык законов / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 22.
20 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993. С. 11.
21 См.: Коренев А.П. Административное право России. Ч. 1. 1996. С. 48.
22 См.: Алехин. А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996. С. 62-63.
23 См.: Сорокин В.Д. Комментарий избранных мест Кодекса РФ об административных правонарушениях // Юридическая мысль. 2002. № 4 (10). С. 44.
24 См.: Ожегов С.И., Шведов Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2000. С. 567.
25 Большой юридический словарь. М., 2001. С. 525.
26 См.: Лазарев В.В. Правомерное поведение как объект юридического исследования // Советское государство и право. 1976. № 10. С. 30.
27 См.: Кожевников С.Н. Правовая активность: понятие и сущность.
28 См.: Ромашов Р.А. Закон, правило, норма, долженствование // Правоведение. 2001. № 6. С. 13-19.
