CC BY
223достижений и общественно-полезных деяний не только среди государственных служащих, но и среди других субъектов административно-правовых отношений.
Субъектами поощрительных процедур в административных процессах могут быть и коллективы людей, как организационно оформленные (юридические лица), так и не оформленные (которые представляют часть кадрового штата определенного организационно оформленного субъекта), а также иностранцы и лица без гражданства.
Механизмы использования мер поощрения представляют собой систему регламентированных законодательством стимулирующих средств, сформированных в последовательном, логично выстроенном порядке, которые вызывают интересы и потребности с целью побуждения к публично-активному поведению.
Литература и источники
1. Алексеев С.В. Вопросы регулирования поощрительного производства при прохождении государственной гражданской службы // Сборник научных трудов по материалам второй ежегодной Международной научно-практической конференции. 2015. С. 103-105.
2. Гречкина О.В. О содержании и структуре административного процесса // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2006. № 5. С. 242-247.
3. Волкова В.В. Субъекты, участвующие в поощрении на государственной гражданской службе // Современное право. 2016. № 2. С. 48-51.
4. Дембовский В.Р. Эффективное управление мотивацией труда персонала / В.Р. Дембовский // Вестник Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова. 2014. № 1-2 (9). С. 5-14.
5. Волкова В.В. Основание для применения поощрения государственных служащих // Современное право. 2013. № 6. С. 83.
6. Волкова В.В. Классификация заслуг в поощрительном производстве / В.В. Волкова // Теория и практика общественного развития. 2014. №5. С.249-252.
7. Конашенков П.Ю. О некоторых направлениях развития наградного производства военнослужащих в РФ // Право в Вооруженных силах. 2016. № 4 (226). С. 112-115.
8. Попова В.В. Поощрительные нормы современного российского права. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Омск, 2015. - 24 с.
9. Типикина Е.В. К вопросу о совершенствовании поощрительных норм трудового права // Научные труды. Российская академия юридических наук. 2015. С. 969-973.
ХАХАЛЕВА ЕЛЕНА ВЛАДИМИРОВНА - доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (г. Краснодар)
HAHALEVA, ELENA V. - Doctor of Law, Professor, Department of Administrative and Financial Law, North Caucasus branch of Russian Academy of Justice (Krasnodar) (hahaleva@mal.ru).
УДК 347.73
БОЧКАРЕВА Е.А., КОЖУШКО С.В. ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА И ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ: ПОНЯТИЕ И СООТНОШЕНИЕ
Ключевые слова: принципы права, принципы бюджетного права, принципы бюджетной системы, внутриподотраслевые принципы.
В статье рассматриваются основные подходы к пониманию системы принципов бюджетного права и принципов бюджетной системы. Авторами определяется состав принципов бюджетной системы с точки зрения правовой и экономической теории. Делается вывод о том, что принципы бюджетного права есть основополагающие начала, имеющие общеобязательный характер, закрепленные в правовых нормах либо определяемые путем научного осмысления и анализа содержания этих норм, а принципы бюджетной системы, являясь принципами подинститута бюджетной системы, применимы и для бюджетного права в целом.
BOCHKAREVA, E.A., KOZHUSHKO, S.V. PRINCIPLES OF BUDGET LAW AND PRINCIPLES OF THE BUDGET SYSTEM: CONCEPT AND CO-RELATIONSHIP
Keywords: principles of law, principles of budgetary law, principles of the budget system, insidesubsectoral principles.
In the article viewed the main approaches to understanding of system of the principles of the budget law and the principles of the budget system. By the authors determined the composition of the principles of the budget system in terms of legal and economic theory. It is substantiated the conclusion that the principles of budget law is a fundamental beginning with obligatory character, embodied in the law or determined by scientific judgment and analysis of the content of these norms and principles of the budget system, as the principles of sub-institution of the budgetary system, applicable to the budget law as a whole.
Обязательным направлением исследования бюджетной системы как правовой категории является анализ основных положений, исходных начал, выражающих закономерности и сущность бюджетной системы как особого экономико-правового явления, а именно - принципов построения и функционирования бюджетной системы в Российской Федерации [1].
«Принцип» (от лат. principium - основа, начало) - это основное, исходное изложение какой-нибудь теории, учения мировоззрения, теоретической программы [2], центральное понятие, основа системы, представляющая обобщение и распространение какого-либо положения на все явления определенной области [3].
В теории права принципы права - «абстрактное выражение смысла некоего множества правовых норм» [4], основные исходные начала, положения, идеи, которые «...определяют его сущность, обеспечивают сбалансированное состояние, «подвижное равновесие», гомеостазис системы органов государственной власти; взаимосвязь, целостность и внутреннее единство международного и национального права, реализуемого в государстве; непротиворечивость, последовательность, ожидаемость и предсказуемость правотворческого и правореализационного процессов, эффективную и равную защиту прав и правовых интересов всех участников правоотношений» [5].
В науке финансового права выделяют как общеотраслевые принципы (приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, единство финансовой политики и денежной системы, социальная направленность финансово-правового регулирования, самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов, гласность, плановость и законность финансовой деятельности и др. [6]), так и внутриотраслевые, присущие структурным элементам отрасли - подотраслям и институтам.
Не ставя задачи проанализировать все разработанные теорией права и финансово-правовой наукой подходы к определению понятия и основаниям классификации принципов права (в том числе финансового, и в том числе бюджетного права), необходимо остановиться на тех из них, которые будут иметь значение для характеристики принципов бюджетной системы в контексте настоящего исследования.
Принципы бюджетного права - это присущие бюджетному праву как подотрасли финансового права и соответствующие особенностям его предмета правового регулирования основополагающие начала, имеющие общеобязательный характер и отраженные в правовых нормах либо вытекающие из анализа их содержания [7]. Представляется возможным согласиться с мнением тех авторов, которые считают, что принципы права не могут отождествляться только и исключительно с нормами права: ими являются положения, как законодательно закрепленные, так и определяемые путем научного осмысления и анализа содержания правовой нормы [8]. 5, с. 12
Также достаточно обоснованным видится тезис о том, что правовое оформление принципов финансового, в том числе - бюджетного, права строится в основном по институциональным составляющим [8]. Это позволяет выделить в бюджетном праве принципы построения (организации) и функционирования бюджетной системы (или принципы бюджетного строительства [9]), принципы бюджетного процесса [10], принципы межбюджетных отношений, принципы разграничения расходных полномочий и доходных источников между публично-правовыми образованиями [11] и др.
Принципы бюджетной системы в финансовой и финансово-правовой науке определяют как основополагающие и руководящие идеи, обладающие высшей
императивностью, ведущие положения, обусловливающие порядок построения и функционирования этой системы и в целом бюджетных отношений [12].
В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система России основана на следующих принципах:
- единство бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ).
- разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30 БК РФ);
- самостоятельность бюджетов (ст. 31 БК РФ). Н. А. Шевелева, исследуя сущностные свойства бюджетной системы России, полагала принцип самостоятельности бюджетов главным началом, определяющим современное состояние и функционирование бюджетной системы РФ [13]. Формирование и исполнение бюджетов - составная часть бюджетного процесса - выступает гарантией самостоятельности статуса публично-правовых образований;
- равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 31.1. БК РФ);
- полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ);
- сбалансированность бюджета (ст. 33 БК РФ), которая в самом общем смысле предполагает приблизительное равенство его доходной и расходной частей и является качественной характеристикой, свойством бюджета;
- результативность и эффективность использования бюджетных средств (ст. 34 БК
РФ);
- общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ). Данный принцип наиболее тесным образом связан со сбалансированностью бюджетов по доходам и расходам;
- прозрачность (открытость) (ст. 36 БК РФ). В соответствии со ст. 209 БК РФ исключением из принципа открытости являются секретные статьи бюджета, содержащие информацию, являющуюся государственной тайной. В дореволюционной литературе Ф. С. Нитти и С. Ю. Витте именовали принцип открытости принципом публичности, отмечая, что бюджет должен быть публичным, то есть составленным таким образом, чтобы каждый член общества мог понимать его язык и его цифры [14,15];
- достоверность бюджета (ст. 37 БК РФ), при отсутствии которой неизбежны серьезные проблемам в сфере публичных финансов и денежного обращения;
- адресность и целевой характер бюджетных средств (ст. 38 БК РФ);
- подведомственность расходов бюджетов (ст. 38.1. БК РФ);
- единство кассы (ст. 38.2. БК РФ).
Представляется возможным выделить два основных подхода к рассмотрению принципов бюджетной системы, обозначившихся в отечественной науке финансового права.
В соответствии с первым подходом, принципы бюджетной системы определяются как принципы порядка эффективного построения бюджетной системы и поддержания ее эффективного функционирования [12]. В этом смысле они выступают принципами правового подинститута бюджетной системы, о котором было сказано выше, и могут быть определены как институциональные «внутриподотраслевые» (если использовать термин по аналогии с внутриотраслевыми) принципы.
Во-вторых, анализ точек зрения, высказанных в публикациях по проблемам систематизации бюджетного права как подотрасли финансового права, позволяет говорить о межинституциональном характере закрепленных в ст. 28 БК РФ положений, имеющих значение для бюджетного права в целом [16]. Например, большинство авторов выделяют среди перечисленных в БК РФ принципов положения, являющиеся базовыми для бюджетного процесса [17] - самостоятельного института бюджетного права. Однозначно установлена трансформация большинства принципов бюджетной системы применительно к бюджету каждого государственного внебюджетного фонда [18]. Межбюджетные отношения также осуществляются на основе положений, закрепленных в ст. 28 БК РФ [19].
Несмотря на исчерпывающий характер перечня принципов, закрепленных в ст. 28 БК РФ, в финансовой и финансово-правовой науках высказаны точки зрения, согласно которым основополагающее значение для построения и функционирования бюджетной системы имеют положения, выводимые из правовой и экономической теории и практики. Так, Д. Л. Комягин, рассматривая систему принципов построения бюджетной системы, дополняет ее принципами гармонизации и субсидиарности [20].
По мнению Л. В. Павловой, принципами эффективного функционирования бюджетной системы являются:
- самостоятельность бюджетов разных уровней;
- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;
- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);
- нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;
- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики [21].
В экономической науке выделяют систему принципов, на базе которых формируется бюджетное устройство страны. А.М. Годин, В.П. Горегляд, И.В. Подпорина в своем учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» относят к ним принципы построения бюджетной системы, принципы формирования и исполнения бюджетов, принципы организации бюджетного процесса [22]. При этом, характеризуя в дальнейшем закрепленные в БК РФ принципы бюджетной системы, указанные авторы не дифференцируют их по заявленным группам. Также обращает на себя внимание необоснованное отождествление сбалансированности бюджетов и сбалансированности бюджетной системы. В частности, различая вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы, авторами указывается на необходимость ориентации механизма распределения средств между бюджетами разных уровней «...на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов» [22, с. 60].
Отметим, что одним из наиболее разработанных в финансовой и финансово-правовой науке принципов построения и функционирования бюджетной системы является принцип бюджетного федерализма. Его определяют как исходное начало бюджетной деятельности государства, выражающееся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов Российской Федерации и заключающееся в распределении бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении бюджетной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами [23].
Итак, принципы бюджетного права - это основополагающие начала, имеющие общеобязательный характер, закрепленные в правовых нормах либо определяемые путем научного осмысления и анализа содержания этих норм.
Принципы бюджетной системы с точки зрения систематизации бюджетного права как подотрасли являются принципами подинститута бюджетной системы, однако значение рассматриваемых положений, ввиду отсутствия иных, имеющих нормативное закрепление, базовых начал бюджетной деятельности, выходит за рамки указанного правового образования и актуально для бюджетного права в целом.
При этом, на наш взгляд, во всем массиве принципов построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, как законодательно закрепленных, так и доктринальных, сложно выделить какой-то один основополагающий принцип («главный среди главных»), указав на второстепенных характер всех иных принципов.
Литература и источники
1. Бочкарева Е.А. Векторные принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 6(12). Ч.3.
2. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 595.
3. Философский словарь / Под ред. М. М. Розенталя. М.: Политиздат, 1975. С. 329.
4. Четвернин В.А. Проблемы теории права и государства. Краткий курс лекций: Учебное пособие. М.: ГУ ВШЭ, 2006. С. 206.
5. Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений как парные категории // Российское правосудие. 2013. № 4. С. 15.
6. Химичева Н.И. Вопросы развития современного российского финансового законодательства в аспектах его содержания и форм // Очерки финансово-правовой науки современности / Под общ. ред. Л.К. Вороновой, Н.И. Химичевой. М., Харьков: Право, 2011. С.177.
7. Пешкова Х. В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. 2010. № 11. С. 5-8.
8. Крохина Ю. А. Финансовое право России: Учебник. М., 2004. С. 54.
9. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2002.
10. Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: Учебник. М., 2005. С. 124-125.
11. Бочкарева Е. А. Финансовая помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям: вопросы теории и правового регулирования. Краснодар, 2007. С. 32, 124-125.
12. Тедеев А.А., Парыгина В.А. К вопросу о некоторых принципах финансового права: принцип прозрачности (открытости) бюджетной деятельности // Налоги (журнал). 2010. № 1.
13. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004. С.9.
14. Нитти Ф. С. Основные начала финансовой науки. М., 1904. С. 59-82.
15. Витте С. Ю. Конспект лекций о государственном хозяйстве. М., 1902. С.27.
16. Пешкова Х. В. Принципы бюджетного права и бюджетное устройство России // Финансовое право. 2010. №11. С.5-8.
17. Финансовое право: учебник / Отв. ред. и авт. предисл. проф. С.В. Запольский. М.: Юридическая фирма «Контракт»: Волтерс Клувер, 2011.
18. Ногина О.А. Принципы бюджетной системы в процессе формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов // Известия вузов. Правоведение. 2011. №1.
19. Бочкарева Е. А. Финансовая помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям: вопросы теории и правового регулирования. С. 34-35.
20. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: бюджетное устройство и бюджетная система // Публично-правовые исследования. 2011. № 3-4. С. 132-133.
21. Павлова Л.В. Бюджетное финансирование и проблема государственного долга // Экономист. 1996. № 4. С.22.
22. Годин А. М., Горегляд В. П., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - М., 2009. - С. 44.
Крохина Ю. А. Принцип федерализма в бюджетном праве: дис. ... д-ра. юрид. наук. Саратов, 2001. С.55.
БОЧКАРЕВА ЕКАТЕРИНА АЛЕКСАНДРОВНА - доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (finansyst@mail.ru)
КОЖУШКО СВЕТЛАНА ВАЛЕРЬЕВНА - преподаватель кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (yp-sv@mail). BOCHKAREVA, EKATERINA A. - Doctor of Law, Associate Professor, Department of Administrative and Financial Law, North Caucasus branch of Russian Academy of Justice (Krasnodar) (finansyst@mail.ru KOZHUSHKO SVETLANA VALERIEVNA - lecturer of the Department of administrative and financial law Department of State and legal disciplines of the North Caucasus branch of Russian Academy of Justice (Krasnodar).
УДК 347.73
ХАМИДУЛЛИН К.Ш. К ВОПРОСУ ОБ УЧАСТИИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В ФИНАНСОВО-
КОНТРОЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
Ключевые слова: политические партии, финансово-контрольные отношения, формы финансового контроля, виды финансового контроля, общественный финансовый контроль.
В статье представлена теоретическая характеристика видов и форм финансового контроля; определены специфические черты участия политических партий в финансово-контрольных отношениях.
