CC BY
90Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ПРИНЦИП ЗАКОННОСТИ В КОНТЕКСЕ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА[1]
ВЛАСОВА Татьяна Валентиновна,
кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой теории права, государства и судебной власти Российского государственного университета правосудия. E-mail: t_vlasova@list.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются актуальные теоретические и практические вопросы понимания верховенства права и законности. Анализируются особенности верховенства права, многоаспектность понятия законности. Отмечается, что содержание принципа законности органично вписывается в содержание верховенства права.
Abstract: The article deals with topical theoretical and practical issues of rule of law and legality understanding. Specific features of rule of law and multidimensionality of concept of legality are analyzed. It is noted that the content of the principle of legality is organically included in the content of the rule of law.
Ключевые слова: правовое государство, верховенство права, принцип законности.
Keywords: the rule of law state, rule of law, the principle of legality.
В современной науке при характеристике правового государства упоминаются признаки, принципы, идеи, стандарты, компоненты и пр., число которых и содержание не являются универсальными, создавая трудности в его понимании. Исходя из того, что правовое государство, как и любое другое государство, представляет собой политико-территориальную суверенную организацию публичной власти, придающую праву общеобязательное значение, имеющую специальный аппарат управления и принуждения, государственную казну, т.е. имеет все признаки государства как политического института, полагаем, что выявить и охарактеризовать особенности правового государства, создать его концепцию, позволяют именно принципы. Несмотря на то, что проблема определения принципов правового государства сама по себе является предметом научных дискуссий, есть, несомненно, один общий принцип, который выделяет большинство ученых, хотя и формулирует по-разному - верховенство права в правовом государстве[2].
Конституция РФ в ч. 1 ст. 1 провозглашает Российскую Федерацию правовым государством[3], но ни она, ни другие российские нормативные правовые акты не содержат термина «верховенство права», хотя отдельные нормативные правовые акты содержат термин «верховенство закона»[4]. Вместе с тем, «верховенство права» упоминается, но не раскрывается, в преамбуле Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Уставе Совета Европы [5], других международных документах, широко используется в практике Европейского суда по правам человека.
Впервые представления о связанности государства правом, об ограничении произвола власти зародились еще в Древней Греции и Древнем Риме и нашли отражение в трудах Платона, Аристотеля, Полибия и др. Так, например, Платон писал: «Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги»[6]. Подобные взгляды содержались в работах Аристотеля: «предпочтительнее, чтобы властвовал закон, а не кто-либо один из среды граждан...кто требует, чтобы властвовал закон, по-видимому, требует, чтобы властвовало только божество и разум, а кто требует, чтобы властвовал человек, привносит в это и животное начало, ибо страсть есть
нечто животное и гнев совращает с истинного пути правителей, хотя бы они были и наилучшими людьми; напротив, закон - это свободный от безотчетных позывов разум»[7].
Современную концепцию «верховенства права» предложил английский ученый А.В. Дайси, сформулировав ее в трех «родственных понятиях»: 1) никто не может быть наказан и поплатиться своим состоянием, иначе как за определенное нарушение закона, доказанное законным способом; 2) никто не может быть выше закона, «всякий человек, каково бы ни было его звание и положение, подчиняется обыкновенным законам государства и подчиняется юрисдикции обыкновенных судов»; 3) общие принципы конституции являются результатом судебных решений[8].
Общее определение верховенства (господства) права дал К. Аннан, в своем докладе 23 августа 2004 г., раскрыв его как принцип управления, «в соответствии с которым все лица, учреждения и структуры, государственные и частные, в том числе само государство, функционируют под действием законов, которые были публично приняты, в равной степени исполняются и независимо реализуются судебными органами и которые совместимы с международными нормами и стандартами в области прав человека. Для этого также необходимы меры, обеспечивающие соблюдение принципов примата права, равенства перед законом, ответственности перед законом, беспристрастного применения законов, разделения властей, участия в принятии решений, правовой определенности, недопущения произвола и процессуальной и правовой транспарентности»[9].
В Докладе о верховенстве права, утвержденном Венецианской комиссией, отмечено, что понятие «верховенство права» не является синонимом понятия «правовое государство» и приведено определение, данное указанному термину Т. Бингхэмом: «все лица и власти в государстве, будь то публичные, так и частные, должны быть связаны и иметь право пользоваться законами, публично принятыми, относящимися (в целом) к будущему и публично исполняемыми в судах» и выделены следующие «составляющие» верховенства права: 1) доступ к закону (положения которого должны быть понятными, ясными и предсказуемыми); 2) вопросы юридических прав должны решаться на основании закона, а не по усмотрению; 3) равенство перед законом; 4) власть должна осуществляться в соответствии с законом, справедливо и разумно; 5) права человека должны быть защищены; 6) должны
Теория и история права и государства; история учений о праве и
государстве
быть предоставлены средства для урегулирования споров без неоправданных издержек или отсрочек; 7) суды должны быть справедливыми; 8) государство должно соблюдать свои обязательства, как в рамках международного права, так и национального[10].
Современная отечественная наука также не дает общепризнанного понимания верховенства права.
По мнению В.Е. Чиркина, суть верховенства права выражается в следующем: «1) право закрепляет (прежде всего в конституциях) основы общественного, государственного строя и правового положения личности, на этой базе развиваются (должны развиваться) все другие отношения в обществе; 2) право от имени суверенной публичной власти - государственной власти, а в конечном счете от имени власти народа, общества устанавливает общественно значимые возможности, субъективные права-притязания и долженствование, регулирует (стимулирует, поощряет, ограничивает, запрещает и др.) все основные отношения в обществе, которые должны быть урегулированы и поддаются правовому регулированию; 3) право определяет меру регулирования, осуществляемого другими властями в обществе (например, общественной властью добровольных объединений в отношении их членов или персональной родительской властью в семье); 4) верховенство права означает связанность правом поведения и деятельности всех физических и юридических лиц, объединений, сообществ, органов государства и самого государства»[11].
А.Х. Абашидзе и К.Ю. Мельшина считают, что на национальном уровне верховенство права предполагает обеспечение со стороны государства «правопорядка», который выражается в законодательном регулировании общественных отношений, при котором должностные лица должны действовать в рамках полномочий и в соответствии с законом, а со стороны гражданского общества необходимо соблюдение законодательной воли государства. Обязательная составляющая, или признаки верховенства права в государстве, - это конституционализм, разделение властей, публичность, прозрачность, дискреция, развитая и справедливая судебная система (независимость и беспристрастность судей), доступность правосудия, правовое равенство, легитимная власть и четкая правовая позиция государства[12].
Отличную позицию занимает В.В. Ершов, предлагая рассматривать «верховенство права» как плодотворную научную концепцию в рамках более общей концепции «правового государства» - государства, ограниченного правом в целом, источниками которого является само государство (например, национальные правовые акты) и источниками которого государство не является (например, международные договоры, обычаи международного права, правовые договоры и обычаи национального права)[13].
Как видим, авторы по-разному расставляют акценты, формулируя содержание принципа верховенства права, но общий смысл состоит в том, что верховенство права определяет правовые основы функционирования государства и общества,
основы взаимоотношений государства и личности, обеспечения прав человека и основных свобод. Верховенство права предопределяет существование в государстве конституции как основополагающего нормативного правового акта, она должна иметь устойчивый характер, прямое действие, а все нормативные правовые акты и иные формы национального права должны ей соответствовать и не противоречить. Право определяет меру возможного и должного в поведении субъектов, определяет границы дозволенного, основывается на естественных правах человека и отвечает потребностям общества и государства. Деятельность всех физических и юридических лиц, государственных органов и должностных лиц связана правом и основана на нем.
Принцип законности рассматривается современной юридической наукой и практикой многоаспектно: как принцип права, как принцип юридической ответственности, как критерий оценки правовой жизни общества, как режим государственного управления и т.д. Более того, зачастую законность и принцип законности рассматриваются как синонимы. Так, например, в Большом юридическом словаре законность раскрывается как неукоснительное исполнение законов и соответствующих им правовых актов всеми органами государства, должностными и иными лица-ми[14]. По мнению А.Н. Головистиковой и Ю.А. Дмитриева, принцип законности - система требований, которая выражается в точной реализации норм права всеми и повсеместно[15]. Т.В. Цату-рян рассматривает законность как общеправовой принцип «согласно которому все субъекты общественных отношений должны строго и неуклонно соблюдать правовые нормы, выраженные в законах и других нормативно-право-вых актах, а также в иных источниках права»[16]. В.К. Цечоев и А.Р. Швандерова определяют принцип законности как «строгое и неуклонное следование государственных органов и должностных лиц закону в процессе правоприменительной деятельности» [17].
Российские нормативные правовые акты законность раскрывают как принцип деятельности, принцип обеспечения безопасности, принцип регулирования, принцип судопроизводства и пр. Отдельные нормативные правовые акты определяют содержание данного принципа, так, например, согласно ст.3 УК РФ принцип законности заключается в том, что преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только Уголовным кодексом РФ и применение уголовного закона по аналогии не допускается[18], согласно ст. 9 КАС РФ законность и справедливость при рассмотрении и разрешении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2019. № 11(179)
также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод[19], согласно ст. 6 АПК РФ «законность при рассмотрении дел арбитражным судом обеспечивается правильным применением законов и иных нормативных правовых актов, а также соблюдением всеми судьями арбитражных судов правил, установленных законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах»[20].
Как видно из приведенных примеров, принцип законности по своей сути раскрывается учеными сходным образом, между тем как законодатель данный принцип закрепляет с учетом особенностей предмета правового регулирования.
Анализируя принцип законности, хотелось бы обратить внимание на следующие важные проблемы, связанные с ним. В первую очередь отметим, что законодатель, к сожалению, распространяет действие принципа законности в основном только на деятельность государственных и иных уполномоченных органов, должностных лиц, но не на граждан. Во-вторых, недопустимо понимать законность только как следование закону, т.к. помимо закона регулируют общественные отношения и иные нормативные правовые акты, в том числе Конституция РФ как основополагающий нормативный правовой акт, а также иные формы как национального, так и международного права. В-третьих, спорным является рассмотрение принципа законности в связке с принципами, имеющими моральное содержание, например, в сочетании с принципом справедливости, как это сделано в Кодексе административного судопроизводства РФ, так как справедливость для сторон в административном деле имеет разное содержание, напротив законность должна иметь общее для любого случая понимание.
Между тем, принцип законности охватывает как правотворческий процесс, так и процесс реализации права и подразумевает: строгое соблюдение правотворческой процедуры; обязательное соблюдение правил правотворческой и правоприменительной юридической техники; соблюдение, обеспечение и защи-Библиография:
1. Статья подготовлена при поддержке гранта РФФИ № 19-011-00058 и информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».
2. Иначе именуемое: верховенство закона, господство права, верховенство правового закона и т.д.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС КонсультантПлюс.
4. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 26.07.2019) // СПС Консультант Плюс; Указ Президента РФ «Об утверждении Концепции государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию» от 20.04.2014 № 259 (ред. от 24.05.2016) // СПС Консультант Плюс.
5. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) // СПС Консультант Плюс; Устав Совета Европы (ЕТ$ № 1) (Принят в г. Лондоне 05.05.1949) // СПС КонсультантПлюс.
6. Платон. Законы // Платон. Сочинения в четырех томах. Т. 3. Ч. 2 / Под общ. ред. А.Ф.Лосева и В.Ф.Асмуса. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та; «Изд-во Олега Абышко», 2007. С. 204.
7. Аристотель. Политика // Аристотель. Сочинения: В 4 т. М.: Мысль, 1983. Т. 4. С. 481.
8. Дайси А.В. Основы государственного права Англии: Введение в изучение английской конституции / пер., доп. по 6-му англ. изд. О. В. Полторацкой; Под ред. П. Г. Виноградова. 2-е изд. М., 1907.
9. Верховенство закона и правосудие на переходном этапе в обществах в состоянии конфликта и постконфликтных обществах. Доклад генерального секретаря. Doc. S/2004/616. 23 августа 2004 года: https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/гwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4a895b662
10. Доклад о верховенстве права, утвержденный Венецианской комиссией на 86-й пленарной сессии (Венеция, 25-26 марта 2011 г.): https://www.venice.coe. int/WebFoгms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD%282011%29003гev-гus
11. Чиркин В.Е. Верховенств права: современные варианты терминологии // Журнал российского права. 2015. № 12. С. 10.
12. Абашидзе А.Х., Мельшина КЮ. Верховенство права, понимаемое Организацией Объединённых Наций // Вестник ВолГУ. Сер.5, Юриспруденция. 2016. Т.15. №4(33). С. 15-16.
13. Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: Монография. М.: РГУП, 2018. С. 227.
14. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В. Е. Крутских. 2. изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2003.
15. Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Теория государства и права: Учебник. М.: Изд-во Эксмо, 2007. С. 333 - 334.
16. Цатурян Т.В. Общеправовой принцип законности: понятие и сущность // Бизнес в законе. 2014. № 2. С. 114 - 115.
17. Цечоев В.К., Швандерова А.Р. Теория государства и права: учебник. М.: Прометей, 2017 // СПС КонсультантПлюс.
18. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // СПС КонсультантПлюс.
19. Кодекс административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. от 27.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 28.12.2018) // СПС КонсультантПлюс.
20. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 25.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.12.2018) // СПС КонсультантПлюс.
21. Ершов В.В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений: Монография. М.: РГУП, 2018. С. 240.
ту прав и свобод человека и гражданина; неукоснительное соблюдение и исполнение действующего права всеми субъектами права; правильное толкование и применение действующих материальных и процессуальных норм права уполномоченными субъектами; деятельность государственных и иных уполномоченных органов и организаций в рамках установленных полномочий.
Как видно, исходя из изложенного, у верховенства права и законности значительное количество точек соприкосновения, по своему содержанию они во многом сходны - они определяют основы взаимоотношений государства и личности, охватывают процессы правотворчества и реализации, в том числе применения, права. Более того, если не ограничивать принцип законности подчинением только закону и, как отмечает В.В. Ершов, правовое государство рассматривать как государство, ограниченное в своей деятельности как «внешним» правом, прежде всего, основополагающими (общими) принципами международного и (или) национального права, специальными принципами и нормами права, выработанными в международных договорах и обычаях права, национальных нормативных правовых договорах и обычаях права, так и «внутренним» правом, содержащимся, например, в специальных принципах и нормах права, установленных, в частности, в национальных правовых актах, содержащихся в единой, развивающейся и многоуровневой системе форм национального и (или) международного права[21], если распространить действие принципа законности на все субъекты права, то принцип верховенства права и принцип законности приобретут еще большую идентичность. Потому, полагаем, включение принципа законности в содержание верховенства права и последующее «растворение» его в нем, даст возможность на правотворческом уровне определить понятие принципа верховенства права, уйти от узконормативного понимания права, ограничить именно правом деятельность государства, повысить эффективность работы судебных и правоохранительных органов, ответственность всех субъектов права.
