Научная статья на тему 'ПРИНЦИП УНИВЕРСИТЕТСКОЙ АВТОНОМИИ В ПРАКТИКЕ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН'

ПРИНЦИП УНИВЕРСИТЕТСКОЙ АВТОНОМИИ В ПРАКТИКЕ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
467
99
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Юридическая наука
ВАК
Область наук
Ключевые слова
УНИВЕРСИТЕТСКАЯ АВТОНОМИЯ / САМОУПРАВЛЕНИЕ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ / АКАДЕМИЧЕСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ / АКАДЕМИЧЕСКАЯ СВОБОДА / ПРЕДЕЛЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Горский-Мочалов Виктор Леонидович

Статья посвящена анализу конституционной практики европейских стран по вопросу конституционного принципа университетской автономии. Исследована практика как стран, конституции которых содержат прямое указание на принцип университетской автономии (Италия, Испания, Португалия, Польша, Словения), так и стран, где такое указание отсутствует (Германия, Франция, Чехия, Венгрия, Словакия). Изучению практики этих стран предшествует обзор источников международного права, затрагивающих принцип университетской автономии. Результат анализа позволяет сделать вывод об отсутствии влияния текста конституции на общую конституционно-правовую логику в отношении принципа университетской автономии. Выявлены общие черты конституционной практики в разных юрисдикциях в отношении формально-юридического обоснования конституционного принципа университетской автономии, а также в отношении описания элементов, составляющих содержание принципа университетской автономии.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

THE PRINCIPLE OF UNIVERSITY AUTONOMY IN THE PRACTICE OF THE CONSTITUTIONAL JUSTICE BODIES OF EUROPEAN STATES

The article is dedicated to the analysis of the constitutional justice practice of European countries regarding the constitutional principle of university autonomy. The practice in countries where constitutions consist of the direct mention of the principle of university autonomy (Italy, Spain, Portugal, Poland, Slovenia), as well as in countries where a such mention does not exist (Germany, France, Czech, Hungary, Slovakia), is investigated. The research of the practice of these countries is preceded by the review of the sources of international law related the principle of university autonomy. The result of the analysis allows to make the conclusion about the absence of the influence of constitutional text to the common constitutional law logic related to the principle of university autonomy. The author reveals common features of constitutional practice in different jurisdictions in relation to the formal legal пкщгтвы of the constitutional principle of university autonomy, as well as in relation to the description of the elements included in the content of the principle of university autonomy.

Текст научной работы на тему «ПРИНЦИП УНИВЕРСИТЕТСКОЙ АВТОНОМИИ В ПРАКТИКЕ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАН»

Принцип университетской автономии в практике органов конституционной юстиции европейских стран

Горский-Мочалов Виктор Леонидович,

магистр права, младший научный сотрудник, кафедра конституционного права Санкт-Петербургского государственного университета E-mail: vgm.study@yandex.ru

Статья посвящена анализу конституционной практики европейских стран по вопросу конституционного принципа университетской автономии. Исследована практика как стран, конституции которых содержат прямое указание на принцип университетской автономии (Италия, Испания, Португалия, Польша, Словения), так и стран, где такое указание отсутствует (Германия, Франция, Чехия, Венгрия, Словакия). Изучению практики этих стран предшествует обзор источников международного права, затрагивающих принцип университетской автономии. Результат анализа позволяет сделать вывод об отсутствии влияния текста конституции на общую конституционно-правовую логику в отношении принципа университетской автономии. Выявлены общие черты конституционной практики в разных юрисдикци-ях в отношении формально-юридического обоснования конституционного принципа университетской автономии, а также в отношении описания элементов, составляющих содержание принципа университетской автономии.

Ключевые слова: университетская автономия, самоуправление высших учебных заведений, академическое самоуправление, академическая свобода, пределы регулирования высшего образования.

Статья подготовлена при поддержке ФГБУ «Российский фонд фундаментальных исследований» в рамках реализации научного проекта № 20-311-90081 «Конституционные пределы правового регулирования образования».

Принцип автономии образовательных учреждений закреплен в Федеральном законе от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (п. 9 ч. 1 ст. 3; ч. 1 ст. 89). На конституционно-правовом уровне университетская автономия существует в России на менее уверенных позициях.

В Постановлении от 27.12.1999 № 19-П Конституционный Суд РФ оценивал конституционность положения, устанавливающего предельный возраст для замещения должности заведующих кафедрами. Помимо вывода о нарушении принципа равенства (ст. 19 Конституции), приведшего к дискриминации при реализации права на свободное распоряжение способностями к труду, КС РФ дополнительно высказался о нарушении принципа автономии высших учебных заведений: принимаемые законодателем меры должны согласовываться с автономией вуза «в подборе и расстановке кадров, в осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом высшего учебного заведения, с тем чтобы автономия не утрачивала реального содержания». При этом Суд указал, что принцип автономии вузов непосредственно не закреплен в Конституции РФ. С другой стороны, Суд отметил, что этот принцип «является основополагающим для деятельности вузов и входит в число тех правовых принципов, на которых основывается государственная политика в области образования, определяются взаимоотношения государства и высших учебных заведений».

Эта правовая позиция была впоследствии закреплена и дополнена в определениях от 7.06.2011 № 767-О-О, от 19.12.2019 № 3314-О. Вместе с тем, она осталась без ссылки на конкретную статью Конституции, что не позволяет убедиться в конституционных основаниях принципа университетской автономии.

Исходя из этого в настоящем исследовании поставлены цели: определить, является ли отсутствие упоминания принципа университетской автономии в конституции препятствием для придания ему конституционно-правового содержания; определить конкретные конституционные нормы, на которых может основываться принцип университетской автономии. Для этих целей изучен опыт органов конституционной юстиции государств Европы, столкнувшихся с вопросом о конституционно-правовых основах университетской автономии.

5 -о

сз

<

Принцип университетской автономии в международном праве

Перед изучения конституционной практики европейских стран следует учесть международно-правовой контекст.

Россия участвует в Болонской декларации (1999), которая закрепляет фундаментальный характер принципов, изложенных в Magna Charta Universitatum - Великой хартии университетов (1988). Сегодня Хартия подписана более чем 904 высшими учебными заведениями из 88 стран, среди которых 18 российских университетов [1]. В 2020 году - практически незамеченно - была принята новая версия Хартии [2], которая сохраняет ключевые принципы: автономия университета, его независимость от власти, свобода исследования и преподавания.

Принципы университетской автономии и академической свободы регулярно отражаются в декларациях и коммьюнике Европейского пространства высшего образования - European Higher Education Area (EHEA), принимаемых министрами стран-участниц Болонского процесса, включая Россию. В Римском коммьюнике от 19.11.2020 в качестве фундаментальных ценностей EHEA вновь подчеркиваются «институциональная автономия, академическая свобода и честность, участие студентов и сотрудников в управлении высшим образованием» [3, с. 5].

В соответствии с Рекомендацией ЮНЕСКО о статусе преподавательских кадров учреждений высшего образования (Париж, 11.11.1997) автономия вузов «является институциональной формой академической свободы». Документ также указывает на обязанность государств-членов «защищать учреждения высшего образования от любых посягательств на их автономию, откуда бы они ни исходили». При этом автономия вузов определяется как «такая степень самоуправления, которая необходима учреждениям высшего образования для эффективного принятия решений в отношении своей учебной работы, норм, управления и соответствующей деятельности и которая совместима с государственными системами подотчетности, особенно в том, что касается государственного финансирования, а также с уважением академической свободы и прав человека».

Принцип университетской автономии также отражен в преамбуле Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе ETS № 165 (Лиссабон, 11 апреля 1997 г.), участником которой является Россия.

Принцип университетской автономии ее в конституционной практике государств, прямо - закрепивших его в конституции

сч

~ Университетская автономия так или иначе прямо sc закреплена в конституционных текстах половины

европейских стран, среди которых Албания, Армения, Болгария, Греция, Грузия, Испания, Италия, Литва, Молдавия, Польша, Португалия, Румыния, Северная Македония, Сербия, Словения, Финляндия, Хорватия, Черногория, Швейцария, Эстония. Опыт органов конституционной юстиции некоторых из этих стран следует рассмотреть для определения роли прямого закрепления университетской автономии в конституционном тексте.

Италия

Статья 33 Конституции Италии (1947) прямо закрепляет самоуправление университетов: «Учреждения высшего образования, университеты и академии имеют право принимать собственные уставы в пределах, установленных законом».

Итальянская конституционная юстиция выработала «концепцию шарнира», которая описывает двустороннее юридическое действие университетской автономии. Подробное раскрытие эта концепция нашла в Решении КС Италии от 23.11.1998 № 383/1998. В этом деле оспаривался закон, который наделял Министра университетов и научно-технических исследований полномочиями устанавливать ограничения на доступ к университетским курсам по получению ученой степени. Оказались затронуты как право университетов на самостоятельное регулирование, так и право граждан на доступ к государственным образовательным услугам.

Суд указал, что законодательные пределы университетской автономии имеют два направления действия. С одной стороны, эти пределы формируют автономные системы и обеспечивают независимость университетов (организационный аспект). С другой стороны, законодательные пределы действуют также вовне и обеспечивают реализацию конституционных прав граждан на доступ к государственным образовательным услугам (функциональный аспект). Исходя из этого само по себе законодательное регулирование, связанное с доступом к образовательным услугам университетов, не противоречит конституционному принципу университетской автономии, а соответствует ему.

В Решении от 21.02.2017 № 42/2017 рассматривалась конституционность закона, допускающего создание образовательных программ на иностранном языке. Причиной спора стал Миланский политехнический университет, который решил, что закон позволяет не реализовывать программы на итальянском языке и сделал программы последипломного образования только на английском. В этом случае автономии университета была противопоставлена академическая свобода преподавателей, обеспокоенных препятствием к реализации своей преподавательской функции на родном языке. Сославшись на свое Решение № 383/1998 Суд вновь указал на «функцию шарнира» законодательных пределов университетской автономии и пришел к выводу, что законы, формирующие университетскую автономию, должны также обе-

спечивать функционирование университета по отношению к иным субъектам.

Испания

Статья 27.1 Конституции Испании признает автономию университетов в соответствии с условиями, установленными законом. В Решении Конституционного Суда Испании от 23.12.1992 № 217/1992 отмечено, что академическая свобода как индивидуальная свобода преподавателя является, прежде всего, проекцией права на свободное распространение мыслей. Университетская автономия -необходимая организационная основа и гарантия академической независимости. Сочетание академической свободы и университетской автономии, как с индивидуальной, так и с институциональной точки зрения, обеспечивает интеллектуальную свободу. Таким образом, КС Испании раскрыл конституционное основание университетской автономии не только через ее прямое отражение в Конституции, но и через функциональное значение автономии как необходимой организационной основы академической свободы. При этом Суд разграничил между собой содержание университетской автономии и академической свободы.

Похожая проблема рассматривалась Судом при принятии Решения от 12.11.1996 № 179/1996. Преподавательница Политехнического университета Мадрида также была обеспокоена необходимостью оценивать студентов на экзамене в соответствии с учебным планом, который установил университет. Ссылаясь на доктрину из своего Решения № 217/1992, Суд отметил что академическая свобода не включает в себя вопросы организации преподавания. Она включает лишь свободу преподавателя от идеологического давления на возможность преподавателя излагать учебные программы в соответствии со своими научными и личными взглядами. Эта свобода является негативной и осуществляется в организационных рамках, установленных университетом. Таким образом, университетская автономия и академическая свобода являются не взаимоисключающими, а взаимодополняющими.

Португалия

Ключевым актом в практике Конституционного Суда Португалии, раскрывающим конституционно-правовое содержание принципа университетской автономии, является Решение от 07.10.2008 № 491/2008. Рассматривая жалобу на нормы, регулирующие формирование профессорского-преподавательского состава, КС Португалии провел глубокий анализ университетской автономии и академической свободы, обратившись не только к тексту Конституции, но и к доктрине, а также к практике зарубежных конституционных судов. На основании этого Суд вынес ряд концептуальных положений:

- университетская автономия - институциональная гарантия свободы научной мысли, научного творчества;

- одновременно, университетская автономия является также фундаментальным правом - как

личным, так и коллективным;

- Конституция уполномочивает законодателя

обеспечить пределы автономии.

Вместе с тем, обращаясь к доктрине и цитируя профессора Коимбрского университета Хосе Касалту Набайса, Суд сформулировал пределы университетской автономии: университеты автономны в той мере, в какой они признаются носителями собственных интересов, в отношении которых государственное управление ограничивается лишь координацией, то есть в той мере, в какой университеты представляют собой нечто большее, чем простые средства государственного управления.

Преподаватели университетов отличаются от остальных государственных служащих тем, что они не просто оказывают государственную услугу (передача знаний), а сами создают знания. В этом плане государство не должно относиться к ним как к обычным служащим, которые должны полностью подчиняться указаниям. Преподаватели должны быть свободны от управления в той степени, какая необходима для свободного создания научного знания.

Дополнительного внимания заслуживает позиция КС Португалии, согласно которой академическая свобода исключает ограничение научной свободы как извне университета, так и изнутри.

Польша

Часть 5 статьи 70 Конституции Польши (1997) устанавливает: «Обеспечивается автономия высших школ на принципах, определенных в законе». Определение автономии высших школ было представлено Конституционным Трибуналом Польши в Решении от 8.11.2000 № SK 18/99 [4, с. 105]. Автономия университетов описана как конституционно защищенная сфера свободы проведения исследований и образования в рамках применимого правового режима. Конституция предполагает наличие соответствующих законодательству внутренних нормативных актов университетов. Государственные акты не могут полностью и исчерпывающим образом регулировать все вопросы; в противном случае роль государственных вузов будет ограничена исполнением законов, а их руководящие органы станут государственными органами, что нарушало бы их автономию. Вместе с тем, в контексте рассматриваемого дела отмечено, что реализация университетом своей автономии не может нивелировать обязанность университета обеспечить доступ граждан к получению высшего образования как в бесплатной, так и в платной форме: качество платного образования должно быть обеспечено на уровне качества бесплатного образования; стоимость платного обучения не должна превышать затрат, которые понес университет для обеспечения этого качества.

Больше внимания ограничениям университетской автономии уделено в Решении от 28.04.2009

5 -о

сз

<

№ SK 27/09 по делу о праве профсоюзов выражать мнение о поправках к уставу высшего учебного заведения. Ссылаясь на собственное определение университетской автономии, данное в Решении от 8.11.2000 № SK 18/99, Трибунал отметил, что законодатель, не нарушая сути автономии вузов, свободен в установлении ее границ в соответствии с ч. 3 статьи 31 Конституции Польши (которая содержит положения, аналогичные ч. 3 статьи 55 Конституции РФ). Также Трибунал указал на тесную связь между правом университета на автономию и правом каждого на получение образования (ч. 1 статьи 70 Конституции Польши). Если в Решении от 28.04.2009 № SK 27/09 они противопоставлялись друг другу, то в данном случае Трибунал отметил, что конституционное право на образование само по себе участвует в предопределении конституционных основ университетской автономии, поскольку «автономные университеты способны обеспечить лучшие условия не только для исследований, но и для образования на всех уровнях».

Наконец, Трибунал указал, что право высших учебных заведений на автономию также связано с другими гарантированными Конституцией правами и свободами, а именно свободой выражения мнения, правом на защиту интеллектуальной собственности, правом на частную жизнь, правом на свободу исследований, правом на культуру (статьи 6(1), 15(1), 36 и 73 Конституции) [5, с. 105106].

Словения

Статья 58 Конституции Словении (1991) устанавливает: «Государственные университеты и государственные учреждения высшего образования должны быть автономными». Применение этой статьи примечательно на примере Постановления Конституционного Суда Словении от 25.05.1995 № и-1-22/94. Это дело практически идентично делу, рассмотренному КС РФ в вышеупомянутом Постановлении от 27.12.1999 № 19-П, где КС РФ обратился к принципу университетской автономии.

Люблянский университет также оспаривал норму, устанавливавшую предельный возраст 65 лет для занятия должности штатного преподавателя. Суд так же разрешил дело на основании принципа равенства, не найдя убедительных оснований для установления возрастных ограничений для штатных преподавателей. В то же время Суд допустил возможность дифференциации на усмотрение самого университета, который может учитывать особенности преподавательского процесса. Поэтому Суд усмотрел нарушение конституционного принципа автономии университетов, поскольку дифференциация введена законодателем, который не должен был вмешиваться во внутренние дела „ университета.

2 Это Решение в сравнении с аналогичным ре-^ шением КС РФ ярко демонстрирует незначитель-еЗ ность прямого упоминания университетской авто-Ц номии в конституции.

Принцип университетской автономии в конституционной практике государств, не закрепивших его в конституции

Германия

В Основном законе ФРГ (1949) отсутствуют положения об автономии вузов. Вместе с тем, как показывает практика Федерального Конституционного Суда ФРГ (далее - ФКС), эту роль выполняет положение ч. 3 статьи 5 Основного закона: «Искусство и наука, исследования и преподавание свободны».

Ключевое решение ФКС, в котором раскрыто содержание этой нормы - Решение от 29.05.1972 (1 BvR 424/71 und 325/72) по жалобе профессоров, которые оказались недостаточно представлены в органе самоуправления университета. Суд заключил, что Основной закон не гарантирует какую-то конкретную модель, организационную структуру университетов. Однако усмотрение законодателя определяется и ограничивается свободами, предусмотренными частью 3 ст. 5 Основного закона. Там, где право на свободу науки и преподавания может быть эффективно использовано только через личное участие в академической деятельности, реализация этого права напрямую зависит от организации университета. Поэтому государство должно проводить такое организационно-правовое регулирование, которое обеспечит эффективную реализацию академических свобод преподавателей и исследователей.

Законодательные органы не ограничены в организационном регулировании университетов постольку, поскольку это не влияет на свободную академическую деятельность членов университета, а лишь определяет порядок решения административных вопросов. Так, законодательное усмотрение ограничено в тех вопросах, которые непосредственно затрагивают исследования и преподавание: координация и планирование научных проектов, исследований, программ обучения; бюджетный надзор, включая выделение средств, создание и использование научных учреждений и рабочих групп; определение и выполнение правил обучения и экзаменов; кадровые решения по вопросам, касающимся университетских профессоров и их профессорско-преподавательского состава и т.п.

С позитивной стороны, ч. 3 ст. 5 Основного закона гарантирует свободную академическую деятельность посредством участия в свободных структурах университета, насколько это возможно с учетом интересов иных лиц. С негативной - запрет законодателю устанавливать организационное регулирование университета, вследствие которого возникнет риск ущемления свободы, необходимой для научной и преподавательской деятельности.

В последующей практике ФКС ФРГ развил положения о необходимом участии членов университетского сообщества в управлении делами университета. В Решении от 26.10.2004 (1 BvR 911/00)

Суд указал: чтобы понять, имеется ли угроза академической свободе со стороны норм, регулирующих организационную структуру, необходимо принять во внимание общую организационную структуру вуза с ее различными возможностями влияния и контроля. Сами по себе представительные органы университетского самоуправления не обладают приоритетом при распределении законодателем полномочий по управлению вопросами науки и преподавания. Однако выбранная структура управления должна в любом случае исключать угрозу академической свободе.

В Решении от 20.07.2010 (1 BvR 748/06) Суд указал, что само по себе участие членов университетского сообщества в делах университета не является самоцелью. Однако чем больше полномочий законодатель предоставляет руководящему органу, не являющемуся органом коллегиального университетского самоуправления, тем большими должны быть права прямого или косвенного участия, влияния, информирования и контроля коллегиальных органов, чтобы избежать рисков для свободы преподавания и исследований.

В Решении от 24.06.2014 (1 BvR 3217/07) Суд уточнил, что чем больше и существеннее полномочия по принятию решений, касающихся науки и академического сообщества, передаются органу административного управления, тем сильнее должно быть участие представительного органа самоуправления в назначении и увольнении и в принимаемых решениях органа управления. Также сделан вывод о необходимости участия членов университетского сообщества в решении финансовых, бюджетных вопросов, поскольку исследования и преподавание зависят от материального обеспечения.

Франция

В отличие от Основного закона ФРГ, Конституция Франции (1958) не содержит указания не только на университетскую автономию, но и на академические свободы. В Решении Конституционного Совета Франции от 20.01.1984 № 83-165 DC признаны неконституционными нормы, в силу которых не обеспечивалось надлежащее представительство профессоров и преподавателей-исследователей в советах университетского сообщества. Рассматривая статус профессоров и преподавателей-исследователей, Совет признал их лицами, выполняющими государственную службу. Вместе с тем, Совет указал, что «этот статус не может ограничивать право на свободное выражение мыслей и мнений, гарантированное статьей 11 Декларации прав человека и гражданина, за исключением той степени, которая требуется для данной государственной службы» (в силу преамбулы Конституции Франции (1958) Декларация прав человека и гражданина (1789) входит в число источников конституционного права Франции). Кроме того, Совет положил в основу Решения «фундаментальный принцип независимости преподавателей-исследователей, признанного законами Республики». Таким образом, кон-

ституционная академическая свобода во Франции следует из свободы выражения мыслей и мнений и независимости преподавателей-исследователей.

В Решении Совета от 28.07.1993 № 93-322 DC оценивался закон о высшем образовании, который придавал широкому кругу административно-правовых норм диспозитивный характер, позволяя вузам в своих уставах предусматривать иное регулирование. Министерство высшего образования наделялось полномочием оценивать такие отступления, но свобода усмотрения министерства в этой части оказалась весьма широкой. Оценивая такое регулирование, Совет вновь сослался на свободу выражения мыслей и мнений (ст. 11 Декларации прав человека и гражданина) и фундаментальный принцип независимости преподавателей-исследователей. Совет указал, что «по своей природе функции преподавания и исследования требуют в интересах службы гарантий свободы самовыражения и независимости преподавателей-исследователей». Законодатель может позволить образовательным, научным и культурным учреждениям отступать от предусмотренного законом регулирования в соответствии с их собственными интересами. Однако такие законодательные «эксперименты», должны сопровождаться гарантиями независимости преподавателей-исследователей, которые рискуют быть нарушенными из-за отступления вузов от законодательного регулирования. Так как гарантии отсутствовали, закон признан неконституционным.

В Решении от 6.08.2010 № 2010-20/21 QPC Совет вновь отметил, что в силу независимости преподавателей-исследователей профессора и преподаватели должны участвовать в процедуре выбора и назначения своих коллег. Оценивая предусмотренное оспариваемым законом право президента университета наложить вето на прием в университет лица, избранного комиссией с участием преподавателей-исследователей, Совет счел это право конституционным - в истолковании нормы, данной Советом. Это истолкование заключалось в том, что президент университета не может основывать свое вето на причинах, не связанных с управлением университетом и касающихся компетенции непосредственных членов сообщества вуза (например, исходя из их научной квалификации кандидатов).

В Решении Конституционного совета Франции от 8.03.2018 № 2018-763 DC принцип независимости преподавателей-исследователей описан как один из трех элементов конституционного статуса университетов наряду с двумя другими положениями: закон определяет основные принципы образования (ст. 34 Конституции, 1958 г.); равный доступ к университетскому образованию (параграф 13 преамбулы Конституции 1946 года (преамбула Конституции 1946 года оставлена в силе после принятия Конституции 1958 года)). В указанном деле нормы, предусматривающие публикацию статистических сведений (об успешности

5 -о

сз

<

сдачи экзаменов, профессиональной интеграции студентов и пр.), а также предоставляющие академическим властям (autorité académique), которые подчиняются министерству или ректорату, полномочия по предопределению возможностей приема студентов на обучение, не были признаны затрагивающими независимость преподавателей-исследователей.

Хьюг Рабо, профессор публичного права факультета права и политологии Университета Эври, отмечает, что принцип независимости преподавателей-исследователей «далек от величия» академической свободы. Риторика Совета в отношении «независимости преподавателей-исследователей» ограничивает значение этого принципа на организационном уровне, оставляя его действие лишь на индивидуальном уровне. Сравнивая практику Совета с практикой ФКС Германии, Хьюг Рабо указывает, что отсутствие университетской автономии, отсутствие пределов законодательного регулирования деятельности университетов - отличительная черта французской университетской организации [5].

Однако из рассмотренной практики Совета следует, что независимость преподавателей-исследователей отчасти обеспечивает организационные гарантии университетского самоуправления. Пример Франции показывает, что конституция может обеспечивать элементы университетской автономии без указания в тексте конституции не только на эту автономию, но и на академической свободы.

Чехия

Конституция Чешской Республики не содержит прямого указания на принцип университетской автономии. Вместе с тем, ч. 2 ст. 15 Хартии основных прав и свобод (1992) как часть чешской Конституции гарантирует свободу научного исследования.

В Решении от 3.12.1996 № Pl.ÛS-st. 3/96 Конституционный Суд Чехии указал на фундаментальный характер университетской автономии как элемента демократии: «Закон о высшем образовании, который в подлинном смысле был одним из законов, связанных с ноябрем 1989 года, устранил недемократическое централизованное управление университетами со стороны государства, ввел их широкую автономию и закрепил академические права и свободы». В Решении от 3.4.1996 № Pl.ÛS 32/95, Суд отметил, что несмотря на свою автономию университеты не могут навязывать абитуриентам условия, которые нарушают их основные права человека, например дискриминируют по национальному, этническому, религиозному или иному признаку. Эта позиция о пределах университетской автономии отражена и в последующих постановлениях Суда (см. Решение „ от 8.08.2017 № III.ÛS 1986/17). 2 В 2014 году Суд рассматривал ситуацию, ^ при которой Академический Сенат Технико-еЗ экономического института в Ческе-Будеевице са-Ц мостоятельно назначил и.о. ректора, тогда как

по закону ректор назначается Президентом. Положение было вызвано тем, что прошлый ректор ушел в отставку, а новый еще не был назначен; в законодательстве же был пробел в вопросе о том, кто в этой ситуации должен выступать от имени вуза. В этой части Суд оценил действия Сената как реализацию принципа академического самоуправления. В Постановлении от 13.5.2014 № II.US 3764/12 по этому делу Суд указал на формально-юридическое конституционное основание университетской автономии - на ч. 2 ст. 15 Хартии основных прав и свобод (1992), которая гарантирует свободу научного исследования.

Как указал Суд, институциональный компонент свободы научных исследований включает автономию вузов, которая предполагает их независимость от государственной власти в вопросах организации и самоуправления.

Заслуживает упоминания Решение от 28.2.2017 № 3638/15. Толкуя ч. 3 ст. 36 Хартии основных прав и свобод («Каждый имеет право на возмещение вреда, причиненного ему незаконным решением суда, другого государственного или публичного органа или ненадлежащим управлением»), Суд представил видение, согласно которому публичная власть включает в себя государственную и «иную публичную власть», реализуемую негосударственными образованиями. Самоуправление подразделяется на территориальное, профессиональное и иное, в том числе образовательное и академическое. Предметом самоуправления является управление публичными делами на местном (территориальном) уровне (муниципалитеты, регионы) или в связи с осуществлением определенной, «свободной» профессии (профессиональные палаты), или в качестве осуществления академической свободы (государственные университеты). Самоуправление отличается от косвенного государственного управления тем, что соответствующий субъект не находится в подчинении вышестоящей власти. Вмешиваться в самоуправление или контролировать его можно только на основании закона и только в ограниченном объеме. Децентрализация власти описана как «организационный принцип публичной власти, предполагающий делегирование компетенции и власти, характеризующееся высокой степенью автономии».

С этих позиций, принцип университетской автономии, равно как и иные формы самоуправления в публично значимых сферах, вытекает из самого конституционного содержания публичной власти. Этот подход выводит конституционные основы университетской автономии за пределы одних лишь прав и свобод, подкрепляя ее значение основами демократического строя как такового.

Венгрия

Действующая Конституция Венгрии (2011) гарантирует автономию университетов (ч. 3 ст. X Конституции). Однако ранее действующая Конституция (1949) не содержала какого-либо упоминания университетской автономии, закрепляя лишь свободу

науки, творчества, образования и преподавания, а также решение вопросов научной истины исключительно путем научного исследования. Тем не менее, практика Конституционного Суда свидетельствовала о признании конституционного принципа университетской автономии.

В Решении Суда от 25.10.2005 № 41/2005 были собраны все релевантные позиции из предшествующей практики Суда и подробно изложена конституционно-правовая концепция университетской автономии как конституционной ценности, институциональной гарантии и фундаментального права.

В качестве формальных основ автономии вузов Суд указал на статьи 70^ и 70^ действующей тогда Конституции. Статья 70^, гарантирующая право на образование, предопределяет, что перед государством стоят регулятивные, организационные и снабженческие задачи по развитию условий работы вузов. Из статьи 70^, гарантирующей свободу науки, образования и преподавания, в свою очередь, следует право носителей этой свободы принимать решения по вопросам, затрагивающим науку и преподавание. Суд также сослался на положения Великой хартии университетов. Судья д-р. Петер Ковач, отметив в своем мнении, что принятый ректорами университетов документ не является источником права, добавил ссылки на источники, закрепляющие признание заложенных в Хартии принципов - в том числе, на Рекомендацию ЮНЕСКО от 11.11.1997.

Свобода науки признана частным случаем свободы выражения мнений, вследствие чего она пользуется таким же уровнем конституционной защиты от вмешательства со стороны государства. Университетская автономия при этом является реализацией свободы научного самовыражения. С другой стороны, КС Венгрии допускает применение к университетской автономии общих положений о свободе самоуправления, изложенных Судом ранее в отношении принципа местного самоуправления. Так, имея конституционно охраняемую автономию, вузы, как и муниципалитеты, пользуются конституционно охраняемой возможностью самостоятельно принимать решения о своей организации.

Университетская автономия предполагает негативную обязанность государства воздерживаться от вмешательства в регулирование внутренних дел университета. Государство учреждает вузы и осуществляет надзор за законностью их деятельности, но в отношении вопросов, входящих в сферу автономии, вузы не должны рассматриваться как организации, подчиняющиеся правительству. Для обеспечения автономии также необходимо, чтобы вопросы, касающиеся основополагающих решений (создание и закрытие учреждения, централизованная бюджетная поддержка), принимались именно парламентом, а внутренние дела университета регулировались его уставом. Указанные вопросы не должны решаться другими органами.

Поскольку научная деятельность является коллективной, а не индивидуальной, гарантирование индивидуальных прав государством не достаточно, требуется создание институциональных условий, обеспечивающих профессиональную научную деятельность. Создание государством автономных вузов само по себе является одной из основных гарантий свободы науки, преподавания и исследования. Преподаватели, исследователи и студенты должны иметь гарантированную законом возможность участвовать в решении внутренних вопросов посредством выборного представительного органа самоуправления.

При этом автономия вузов не характеризуется как абсолютная: Суд допускает ее ограничение наравне с другими конституционными правами и свободами.

Словакия

Конституция Словакии (1992) не содержит указания на принцип автономии высших учебных заведений, гарантируя лишь саму по себе свободу научного исследования и творчества (ст. 43 Конституции). В практике Конституционного Суда Словакии принцип академического самоуправления рассматривался в качестве положения действующего законодательства, но не конституционного принципа. Во всех случаях, когда имелась возможность рассмотреть университетскую автономию как конституционную ценность, КС Словакии обращался к иным нормам, не давая статье 43 Конституции развития и не вкладывая в нее какое-либо содержание, создающее институциональные гарантии для самоуправления вузов.

В Решении от 22.08.2002 № III. ÜS 75/01-91 право на участие в деятельности внутренних органов университета было обосновано конституционным правом на доступ к выборным и иным государственным функциям. В Решении от 26.05.2010 № PL. ÜS 3/2008 автономия частного образовательного учреждения рассматривалась с позиции свободы ведения предпринимательской деятельности. Государственные университеты безусловно рассматриваются Судом как подчиняющиеся государству, не отличаясь в этой части от государственного органа (см. постановления № III. ÜS 160/2015 и № III. ÜS 397/2015).

Пример Словакии демонстрирует отсутствие единодушия конституционных судов европейских стран в вопросе университетской автономии. Имея возможность истолковать положения о свободе науки как предполагающие конституционные гарантии автономии вузов, КС Словакии избегает этого подхода, ограничивая конституционно-правовой режим университетов теми положениями, которые прямо предусмотрены буквой Конституции.

Выводы

Конституционная практика европейских стран показывает, что за некоторыми исключениями (Сло-

5 -а

сз

<

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

вакия) университетская автономия как конституционный принцип и конституционная ценность признаются независимо от того, содержит ли текст конституции прямое указание на автономию (самоуправление) высших учебных заведений.

Главным образом, основанием университетской автономии признается конституционный принцип академической свободы (свободы научных исследований). Эта свобода, будучи фундаментальным правом, обычно рассматривается как частный случай свободы выражения мнений. Университетская автономия, в свою очередь, признается обязательным следствием академической свободы, ее институциональной гарантией. При этом университетская автономия сама признается фундаментальным правом, носителем которого может выступать и сам университет. Дополнительным встречающимся обоснованием конституционно-правового значения университетской автономии является ее рассмотрение как частного случая общей свободы самоуправления, вытекающей из основ государственного устройства.

Описание университетской автономии часто содержит типичные элементы: негативная обязанность государства воздерживаться от вмешательства в самоуправление вуза; позитивная обязанность государства обеспечить самоуправление университетов или хотя бы эффективный контроль со стороны членов университетского сообщества; дискреция законодателя в установлении организационной структуры университета, ограниченная, как правило, необходимостью обеспечить контроль членов университетского сообщества университета над его делами. Наконец, суды в целом сходятся в том, что сфера академического самоуправления включает в себя те вопросы, которые касаются вопросов преподавания, научных исследований, формирования профессорского-преподавательского состава, приема студентов, проведения экзаменов, управления и распоряжения бюджетом.

THE PRINCIPLE OF UNIVERSITY AUTONOMY IN THE PRACTICE OF THE CONSTITUTIONAL JUSTICE BODIES OF EUROPEAN STATES

Gorsky-Mochalov V.L.

Saint-Petersburg State University

The article is dedicated to the analysis of the constitutional justice practice of European countries regarding the constitutional principle of university autonomy. The practice in countries where constitutions consist of the direct mention of the principle of university autonomy (Italy, Spain, Portugal, Poland, Slovenia), as well as in countries where a such mention does not exist (Germany, France, Czech, Hungary, Slovakia), is investigated. The research of the practice of these countries is preceded by the review of the sources of international law related the principle of university autonomy. The result of the analysis allows to make the conclusion about the absence of the influence of constitutional text to the common constitutional law logic related to the principle of university autonomy. The author reveals common features of constitutional practice in different jurisdictions in relation to the formal legal nK^rrBbi of the constitutional principle of university autonomy, as well as in relation to the description of the elements included in the content of the principle of university autonomy.

Keywords: university autonomy, self-government of higher education institutions, academic self-government, academic freedom, limits of higher education regulation.

References

1. Signatory Universities [Electronic resource] // Observatory Magna Charta Universitatum: [website]. URL: http://www.magna-charta.org/magna-charta-universitatum/signatory-universities/ signatory-universities (accessed: 18.07.2021).

2. MCU 2020 [Electronic resource] // Observatory Magna Charta Universitatum: [website]. URL: http://www.magna-charta. org/magna-charta-universitatum/mcu-2020 (accessed: 18.07.2021).

3. Rome Ministerial Communiqué [Electronic resource]: 19 November 2020 // European Higher Education Area and Bologna Process: [website]. URL: https://ehea.info/Upload/Rome_Minis-terial_Communique.pdf (accessed: 18.07.2021).

4. Rybkowski R. Autonomia a rozliczalnosc - polskie wyzwania // Nauka i Szkolnictwo Wyzsze. 2015. № 1 (45). P. 95-115. URL: https://yadda.icm.edu.pl/yadda/element/bwmeta1.element.ojs-doi-10_14746_nsw_2015_1_4 (accessed: 18.07.2021).

5. Rabault. H. Le statut constitutionnel de l'université [Electronic resource] // Petites affiches. 2018. № 82. P. 6-15. URL: https:// www.actu-juridique.fr/constitutionnel/le-statut-constitutionnel-de-luniversite/ (accessed: 18.07.2021).

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.