CC BY
3203
Принцип разделения властей: история и современность Л.В. Плевако
Мурманский филиал Санкт-Петербургского университета МВД РФ
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы становления и развития принципа разделения властей. Анализируется практика его реализации в различных государствах. Исследуются также современные научные подходы к пониманию принципа разделения властей. Рассматриваются особенности воплощения указанного принципа в функционировании государственного механизма современной России.
Abstract. The paper has considered the history and the present state of the principle of powers' Separation. The author has analyzed its realization in different countries. The modern scientific approaches to this principle have been investigated. The peculiarities of the principle realization in the modern Russia have been considered as well.
1. Введение
На современном этапе развития государственно организованного общества одним из основополагающих принципов построения механизма государства является принцип разделения властей.
Государственная власть в целом понимается как фактическая способность государства (в лице государственных органов и должностных лиц - представителей государственной власти) подчинять себе волю и поведение субъектов (индивидуальных, коллективных) в интересах всего государственно организованного сообщества либо определенной его части (Болотина, 2000).
Государственная власть в ее юридическом аспекте рассматривается не только как социальное явление, но и как конституционно-правовой институт, представляющий собой систему конституционно-правовых норм, закрепляющих формы организации государственной власти, методы ее осуществления, определяющих структуру органов государства и отношения между ними.
В настоящее время происходят радикальные изменения в государственном механизме России. В связи с этим уяснение значения и практики реализации принципа разделения властей в механизме государственной власти представляется в достаточной степени актуальным. В статье автор ставит своей целью проследить историю становления принципа разделения властей, практику его реализации в различных государствах, представить различные точки зрения на социальную ценность и понимание указанного принципа, определить его роль в построении государственного механизма России на современном этапе функционирования.
2. Принцип разделения властей: история и современность
Рассуждения о различных сторонах деятельности государства содержались еще в памятниках Древнего Египта и Вавилона, сочинениях мыслителей Древней Греции (Аристотель) и средних веков (Марсилий Падуанский) (Чиркин, 1996). В научной литературе вполне справедливо отмечается, что сама теория разделения властей - необходимая составная часть учений о правовом государстве, и в идейно-политической борьбе XVII-XIX вв. она противопоставлялась абсолютистским доктринам, концепциям единовластия (Ромашов, 1995). В связи с этим генезис теории разделения властей связывается с возникновением политико-правовых теорий Нового времени, прежде всего, в Англии.
Самым авторитетным политическим мыслителем Англии XVII в., без сомнения, был Дж. Локк. Именно "у Локка черпали последующие философы идею об ограниченной монархии и о разделении законодательной и исполнительной властей как гарантии политической свободы" (Ященко, 1912). Концепция разделения властей дана Локком в работе "Два трактата о правлении" (1690). В соответствии с трояким, по мнению мыслителя, назначением государства - издание законов, наказание преступников и отражение внешних нападений - существует и три вида власти: законодательная, исполнительная и федеративная, каждая из которых имеет свою особую функцию. Законодательная власть обладает правом создавать законы и является той властью, которая имеет право указывать как должна быть употреблена сила государства для сохранения сообщества и его членов. Она предписывает правила поведения и санкции для нарушителей этих правил. Исполнительная власть создана для исполнения и надзора за выполнением законов. Эта власть выносит решения по отдельным конкретным делам в соответствии с постоянными законами и исполняет их, используя силу членов общества. Федеративная власть направлена на обеспечение безопасности общества во внешних сношениях. Она занимается вопросами войны и мира, коалициями и союзами и ведет другие дела с иностранными лицами и государствами (Локк, 1960).
Таким образом, отличающиеся друг от друга своими функциями власти, по мысли Локка, должны быть разделены. И в своем учении Локк реально различал две власти: законодательную и исполнительную,
считая целесообразным разделение исполнительной и федеративной власти, хотя они, по мнению мыслителя, почти всегда объединены, и их вряд ли следует разделять и передавать одновременно в руки различных лиц (Локк, 1960). Разделение властей являлось для Локка, прежде всего, делом практического удобства, следствием различия в функциях и порядке работы органов законодательной и исполнительной власти, отражением усложнения и специализации функций государственного управления и разделения труда между различными органами государства (Ромашов, 1995).
Свою классическую формулировку теория разделения властей получила в учении Монтескье. Цель его концепции - гарантировать безопасность граждан от произвола и злоупотреблений властью, обеспечить политическую свободу в государстве, сделать право подлинным регулятором отношений между обществом и государством. Монтескье, подобно Локку, видел в разделении властей "единственную гарантию правового строя в конституционном государстве". Однако, в отличие от Локка, который разделение властей трактовал как их сотрудничество и тесное взаимодействие на основе преобладания законодательной власти над исполнительной, Монтескье подчеркивал необходимость полного равновесия, независимости и даже обособления властей (Рейснер, 1911). Кроме того, согласно Монтескье, ни одна власть не должна была вторгаться в компетенцию другой, но каждая из них, защищая себя от возможного вторжения, считалась вправе контролировать и сдерживать другую власть, предотвращая превышение полномочий, злоупотребления и деспотизм.
Необходимо иметь в виду, что Монтескье теоретически выразил уже достаточно развитые к тому времени представления о необходимости разделения труда в государственной жизни. При этом он придал принципу разделения труда в процессе осуществления власти в государстве не только политический, как Дж. Локк, но и собственно юридический смысл. Во времена Монтескье, когда уже действовала сложная государственная машина абсолютизма, объективно появилась тенденция к весьма сложному разделению труда в процессе управления. Монтескье наблюдал эту тенденцию и отразил ее в своем тезисе о трех родах власти в государстве между различными органами. "В каждом государстве, -писал он, - есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть, ведающая вопросами права гражданского" (Монтескье, 1955).
Деление власти на законодательную, исполнительную и судебную в силу принципа разделения труда между различными государственными органами в то время было наиболее очевидным, но Монтескье, отметивший его объективную необходимость, первый связал его с конституционным устройством государства. Данная теория явилась также отражением соотношения социальных сил в обществе (Ромашов, 1995). Теоретическими принципами деятельности свободного государства для Монтескье являлись, таким образом: принцип разделения властей, принцип взаимного сдерживания властей от произвола и злоупотреблений, принцип распределения государственной власти между различными социальными слоями общества.
В теории Монтескье законодательная власть выступает "лишь выражением общей воли государства". Ее основное назначение - выявить право и сформулировать его в виде положительных законов государства, обязательных для всех граждан. Исполнительная власть выступает в качестве исполнительного органа общей воли государства. Эта власть лишь исполняет законы, созданные законодательным органом. Судебная власть "карает преступления и разрешает столкновения частных лиц, тогда как обе другие власти регулируют общие дела в свободном государстве". Задача судей рассмотреть дело так, чтобы их решение и приговор "всегда были лишь точным применением закона" (Монтескье, 1955).
Сформулированная французским мыслителем теория разделения властей получила поддержку и развитие в трудах ученых Х1Х-ХХ вв. Она была юридически закреплена впервые в Конституции США 1787 г., а затем в основных законах большинства государств. В федеративных государствах наряду с "горизонтальным" разделением властей говорится и о "вертикальном" разделении: между федерацией и ее субъектами.
Однако постепенно концепция разделения властей стала подвергаться модификациям. Создатели некоторых новых конституций полагали, что выделение трех властей неполно отражает существующие реалии. Конституционная доктрина некоторых стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колумбии 1991 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополнительно названа избирательная власть (граждане, обладающие избирательными правами и составляющие избирательный корпус). Организационное выражение эта власть нашла в создании системы специальных избирательных трибуналов (судов), которые рассматривают споры о прямых выборах в государственные органы. О существовании четвертой - учредительной власти даже в тех странах, где она не упомянута конституциями, но подразумевается ими, говорят французские специалисты по сравнительному конституционному праву Ж. Блан, Ж.М. Вирье и Ф. Ваге. Однако она не должна, по их убеждению, посягать на основы компетенции каждой из трех властей (Чиркин, 1996).
Иногда фигурирует и большее количество "властей". В проекте конституции, представленном в 1986 г. в Никарагуа оппозиционной социал-христианской партией, указывались пять властей, включая наряду с тремя общепринятыми и избирательной властью также контрольную, которая должна была осуществляться Генеральным контролером республики и подчиненным ему аппаратом. Надо отметить, что система органов Генерального контролера действует в некоторых других странах Латинской Америки, в отдельных странах Азии. Иные контрольные органы (счетные, контрольные палаты, парламентские комиссары, омбудсмены, инспекции и др.) существуют в различных государствах мира.
По существу, шесть властей были названы в Конституции Алжира 1976 г., действовавшей до 1989 г.: политическая (осуществлялась правящей, в то время единственной легальной партией - Фронтом национального освобождения), законодательная (парламент), исполнительная (президент и правительство), судебная (суды), контрольная (как сказано в конституции, ее осуществляли различные органы государства, не имевшие единой системы), учредительная (создание и изменение конституции).
С другой стороны, в западной политико-правовой мысли появлялись сторонники взглядов, отрицавших разделение властей и призывавших к авторитаризму. Таковыми были фашистские "вождистские" концепции. Вся полнота власти и по закону, и в реальной жизни принадлежала одному лицу - "фюреру". В современных условиях в некоторых развивающихся странах хотя и сохраняется определенное размежевание органов государства по видам их деятельности (есть парламент, президент, своеобразная система судов), но над всеми стоит специфический орган или верховное должностное лицо. Так, например, по конституции Ирана 1979 г. полнота власти фактически принадлежит руководителю государства - одному из высших духовных лиц (Чиркин, 1990).
Таким образом, в зарубежных государствах имеются не только различные взгляды относительно разделения властей, но и неодинаковые конституционные нормы и практика такого разделения.
В основе теории разделения властей лежит идея единства и целостности государственной власти, отсюда разделение властей строится не по иерархическому, а по функциональному принципу. И хотя данная теория предполагает наличие единого источника власти, каковым является народ, что на государственном уровне выражается в создании единого государственного механизма, тем не менее, определяющим в этой теории выступает тезис о некоем рациональном соотношении властей (так называемый баланс властей), которое предусматривает не только их самостоятельность, но и взаимодействие и контроль (Полянский, 1999).
Необходимо отметить, что теория разделения властей отнюдь не предполагает создания "китайской стены" между различными ветвями власти. Это и невозможно, поскольку речь идет о едином институте, единой государственной власти, ибо нескольких различных по своей сущности властей в государстве быть не может: концепция государственного суверенитета исключает это (за исключением редкого в истории и кратковременного двоевластия, когда, по существу, имеет место переплетение разных по социальной сущности политической и государственной власти). Существует "взаимопроникновение" различных ветвей власти в сферу деятельности друг друга. Так, в сферу законотворчества вмешивается исполнительная власть (делегированное законодательство, когда по уполномочию парламента либо без такового исполнительная власть издает акты, имеющие силу закона, существует в Великобритании, Италии, Франции и др.), а также суды (общие суды в англосаксонской правовой системе, конституционные суды, конституционные советы в других правовых системах вправе объявлять законы неконституционными тем самым лишать их юридической силы, становясь над законом и участвуя, таким образом, в правотворчестве). Парламент тоже может осуществлять отдельные судебные и исполнительские функции. В настоящее время во многих странах предусмотрена возможность импичмента президента, судей, некоторых других высших должностных лиц за совершенные при исполнении служебных обязанностей определенные тяжкие преступления, что, по сути, представляет собой судебный процесс в парламенте.
Дело, однако, не только в фактическом вторжении разных ветвей власти в сферу деятельности друг друга. Уже при первой попытке воплощения теории разделения властей в конституционные нормы (в США в 1787 г.) перед "отцами конституции" встал вопрос усовершенствования властей. Проблема сводилась к тому, чтобы ни одна из ветвей власти даже в своей сфере не оставалась бесконтрольной, чтобы она не действовала произвольно. Вопрос был решен введением системы сдержек и противовесов: президент не мог распустить конгресс, но и последний не мог сместить президента (кроме случаев импичмента), президент мог задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но конгресс преодолевал вето 2/3 голосов, министры (члены кабинета президента) подчинялись президенту и конгресс не мог уволить их путем вотума недоверия, но само назначение министров президентом нуждалось в утверждении Сената и т.д. Контроль за соответствием действий государственных органов конституции был поручен судам, что было окончательно завершено путем создания в 1803 г. судебного прецедента о праве судов (в конечном счете, Верховного суда США) объявлять законы конгресса
неконституционными, но само назначение членов Верховного суда производилось президентом с согласия Сената (Каримский и др., 1988).
В современных условиях система сдержек и противовесов в том или ином виде вошла во многие конституции. Более того, если в США и некоторых других странах этот термин и сейчас применяется лишь как описательный, доктринальный, то в некоторых постсоветских конституциях он включен в текст основного закона (например, п. 4 ст. 3 Конституции Казахстана 1995 г.). Конечно, в условиях "гибкого" разделения властей (в парламентарной республике, в парламентарной монархии) эта система не такая же, как при "жестком" разделении властей (в президентской республике или дуалистической монархии), но те или иные ее элементы всегда существуют при демократической системе управления, даже если признается верховенство парламента и отсутствует орган конституционного контроля (например, в Великобритании) (Чиркин, 1996). Принцип разделения властей при наличии системы сдержек и противовесов признается одним из основополагающих при формировании демократического политического режима (Кудрявцев, 2002).
Наряду с идеей баланса властей, системой сдержек и противовесов, теория разделения властей получила еще одно новое дополнение: тезис о необходимости взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти. Теоретически это требование вытекает из единства государственной власти, общего направления государственной политики. Такое единство не исключает различий в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, а также возможных конфликтов властей (какие-то различия и, следовательно, противоречия между ними неизбежны уже в силу факта существования нескольких ветвей власти), но оно требует не доводить разногласия до противоположностей и борьбы. Как обоснованно отметил В.Е. Чиркин, "по принципиальным вопросам государственной политики все ветви власти должны действовать согласованно, иначе невозможно управление обществом, что влечет за собой анархию и распад" (Чиркин, 1996).
Как уже было отмечено, представленная Ш. Монтескье теория разделения властей отвечала, прежде всего, условиям своего времени. Кроме того, французский философ вполне обоснованно высказывался, что гражданские законы "должны находиться в таком тесном соответствии со свойствами народа, для которого они установлены, что только в чрезвычайно редких случаях законы одного народа могут оказаться пригодными для другого народа" (Монтескье, 1955). Интересно в данном контексте высказывание Гегеля: "...мы действительно видели, как на основе абстрактных идей создавался государственный строй, но так называемые либералы, создавшие государственный строй на основе абстрактных принципов, повсюду - во Франции, в Испании, Неаполе, Португалии, Пьемонте, Ирландии и т.п. - кончили банкротством. Государственный строй может быть только результатом всего предшествующего развития, никто не стоит вне своего времени" (Гегель, 1990). Весьма близкое высказывание есть и у Монтескье: "Каждый народ имеет свое собственное государственное устройство; английское является государственным устройством англичан, и если бы захотели дать его пруссакам, это было бы столь же абсурдно, как решение дать прусское государство туркам. Каждое государственное устройство есть только продукт, манифестация собственного духа данного народа и ступени развития сознания его духа" (Монтескье, 1955).
К. Хорни (1997) при изучении психологии личности доказала необходимость учитывать культурный уровень индивида (обычаи, традиции той национальной общности, к которой он принадлежит). Этот тезис, на наш взгляд, следует учитывать и при создании властных органов в каждом конкретном государстве, а не слепо копировать чужой, пусть и положительный опыт. Россия -федеративное государство с самой большой территорией в мире, с национально-территориальным делением, где без органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, сложно сохранить территориальную целостность. Думается, разделение властей на три ветви не может быть признано идеальным, особенно в современной России.
Сама юридическая трактовка данной теории и практика разделения и единства власти претерпели свои изменения. Общественная жизнь и государственное управление ее процессами значительно усложнились, что приводит к возникновению, "отпочковыванию" новых направлений государственной деятельности. Одно из таких направлений - контрольно-надзорная деятельность, в связи с чем начали создаваться профессиональные контролирующие органы государства (конституционные суды и конституционные советы для контроля за соблюдением конституции, омбудсмены, парламентские комиссары, народные защитники и другие уполномоченные парламентом должностные лица, контролирующие соблюдение прав человека, генеральные контролеры и аудиторы, счетные палаты и счетные суды для контроля за административно-финансовой деятельностью государственных и смешанных предприятий и учреждений, а также частных предприятий, выполняющих государственные подряды, и некоторые другие органы), конкретизироваться полномочия надзирающих прокурорских органов.
В конституциях отдельных стран говорится о системе национального контроля, другие основные законы, определяя правовое положение органов контроля и надзора, устанавливают, что в процессе
выполнения своих функций они не подчиняются никаким другим органам, никакой другой власти. В единичных случаях в конституциях употребляется термин "контрольная власть". По мнению В.Е. Чиркина, в условиях современного государства прежняя триада оказывается недостаточной, развивается процесс выделения контрольной и надзорной власти, которая обладает значительным своеобразием, как с точки зрения структуры органов, так и методов их деятельности (Чиркин, 1993). Не случайно во многих новейших конституциях (например, Молдовы 1994 г., Казахстана 1995 г.) таким контрольным органам, как конституционные суды и конституционные советы, посвящены отдельные главы (Андреева, 1999).
По мнению ряда отечественных юристов, подобные тенденции должны быть учтены и в Российской Конституции (Костенко, 1995; Бессарабов, 1999), хотя, конечно, отпочковывание ветвей власти не может быть беспредельным. Для того, чтобы решить вопрос о выделении определенной сферы государственной деятельности в отдельную ветвь власти, необходимо установить объективное обособление ее органов, функций, сферы и методов деятельности.
3. Заключение
В заключение еще раз отметим принципиальную важность уяснения роли принципа разделения властей в функционировании государственного механизма.
В зарубежных государствах имеются не только различные взгляды относительно разделения властей, но и неодинаковые конституционные нормы и практика такого разделения. В основе теории разделения властей лежит идея единства и целостности государственной власти, отсюда разделение властей строится не по иерархическому, а по функциональному принципу. Следует признать определяющим на современном этапе государственного развития тезис о некоем рациональном соотношении властей, которое предусматривает не только их самостоятельность, но и взаимозависимость, взаимодействие и контроль (система сдержек и противовесов). Целесообразно сегодня обращаться к опыту функционирования государственного аппарата зарубежных государств, но брать из него нужно только то, что может быть приемлемым для России. Практика разделения властей претерпела свои изменения. Разделение власти на три ветви не может быть признано идеальным для современной России. Следует обратить внимание на развивающийся процесс выделения контрольной и надзорной власти.
Литература
Андреева Г.Н. Конституции стран СНГ и Балтии: Учебное пособие. М., Юристъ, с.230, 328, 1999. Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России. Законность, № 10, с.40-45, 1999.
Болотина Е.Б. Правоохранительная функция государственной власти (теоретико-правовой аспект).
Диссертация кандидата юридических наук. СПб, СПбУ МВД России, с.12-28, 2000. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., Мысль, с. 468, 1990.
Каримский А.М., Малькин A.C., Марченко М.Н. Конституция США: история и современность. М.,
Юридическая литература, с.78-79, 1988. Костенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме. Государство и право, № 11, с.12-21, 1995.
Кудрявцев Ю.А. Демократия как разновидность политического режима (теоретико-правовой аспект).
Диссертация кандидата юридических наук. СПб, СПбУ МВД России, с.109-116, 2002. Локк Дж. Избранные философские произведения. В 2 т. М., Соцэкгиз, т.2, с.83-84, 92, 1960. Монтескье Ш. О духе законов. Избранные произведения. М., Госполитиздат, с.290, 292, 295, 297, 168, 159, 1955.
Полянский И.А. Правовая природа исполнительной власти и ее место в организации государственной
власти. Правоведение, № 4, с.21, 1999. Рейснер М.А. Государство. М, с.295, 1911.
Ромашов P.A. Формирование теории разделения властей (XVII-XIX вв.). Вестник Санкт-
Петербургского университета, серия 6, вып. 3, № 20, с.100, 101, 1995. Хорни К. Собрание сочинений. В 3 т. М., Смысл, т.1, с.329-346, 1997.
Чиркин В.Е. Сравнительное конституционное право. М., Манускрипт, с. 428, 429, 431-432, 1996. Чиркин В.Е. Разделение властей: социальные и юридические аспекты. Советское государство и право, № 8, с.4-5, 1990.
Чиркин В.Е. Контрольная власть. Государство и право, № 4, с.18, 1993.
Ященко А. Политические учения в Англии в XVIII веке и в начале XIX века. М, с.69, 1912.
