CC BY
353
7. Доклад Т. А. Громовой о состоянии и использовании земель Красноярского края за 2010 год, руководителя Управления Федеральной государственной регистрации, кадастра и картографии по Красноярскому краю. 2011 г. URL // http: // to24. rosreestr.ru>upload/to24/files/2013
8. Небратенко Г. Г. Обычай в гражданско-правовых отношениях донских казаков: учебное пособие. М., 2014.
9. Небратенкго Г. Г., Небратенко О. О. Обычное земельное право донских казаков // СевероКавказский юридический вестник. 2013. № 2.
УДК 349.6 ББК 67.99
© 2015 г. А. Я. Рыженков
ПРИНЦИП ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЛАГОПРИЯТНЫХ УСЛОВИЙ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЧЕЛОВЕКА В ЭКОЛОГИЧЕСКОМ ПРАВЕ:
ВОПРОСЫ ТЕОРИИ
В статье аргументируется вывод о том, что предусмотренный Федеральным законом «Об охране окружающей среды» принцип обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека носит межотраслевой характер и попадает в сферу действия трех отраслей законодательства: экологического, градостроительного и санитарного.
Ключевые слова: благоприятная окружающая среда, благоприятные условия жизнедеятельности, благоприятная среда обитания, градостроительное законодательство, принципы, права граждан, экологические факторы, природные ресурсы.
PRINCIPLE OF PROVIDING FAVORABLE CONDITIONS OF PERSON ACTIVITY IN
THE ECOLOGICAL LAW: THEORY QUESTIONS
In article the conclusion that the principle of providing favorable conditions of activity of the person provided in Art. 3 of the Federal law ««About environmental protection» interindustry character is reasoned and gets to a coverage of three branches of the legislation: environmental, town-planning and sanitary legislation.
Keywords: favorable environment, favorable conditions of activity, favorable habitat, town-planning legislation, principles, rights of citizens, environmental factors, natural resources.
Исследование основополагающих принципов, лежащих в основе любой отрасли права, предполагает первоначально уяснение самого понятия «принцип права» и его значения. Термин «принцип» обычно употребляется в значении основного, исходного положения какой-либо теории, учения, науки или мировоззрения. В советской юридической науке под принципами права понимали основные, руководящие положения, выражающие наиболее существенные черты права; исходные идеи, лежащие в основе права и находящие свое осуществление не только в юридической форме, но и в тех общественных отношениях, которые она опосредует. Из этого следует, что принципы права по своей природе принадлежат к области идей. Их специфика состоит в том, что они носят основополагающий характер, выражают сущность права и в концентрированном виде характеризуют его содержание [1, с. 13, 14]. Таким образом, на основе принципов можно судить не только о праве или его содержании, но и о тенденциях его дальнейшего развития.
Эти общетеоретические соображения имеют прямое отношение и к принципам экологического права. Данные принципы закреплены в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ и включают в себя (наряду с другими) принцип соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду и принцип обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека. Учитывая важное значение принципов для развития правовой системы, попытаемся определить, каково соотношение данных принципов и как они реализуются на практике.
Принцип соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду достаточно хорошо исследован в юридической науке. Так, А. П. Анисимов предлагает понимать под правом человека на благоприятную окружающую среду «возможность для каждого человека, народов и всего человечества существовать при таком состоянии биосферы Земли, которое обеспечивает максимальный уровень физического и
психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих глобальные угрозы биосфере, вызванные человеческой жизнедеятельностью» [2, с. 13, 14].
По мнению Д. С. Велиевой, право на благоприятную окружающую среду - это закрепленная в Конституции и гарантированная государством возможность потреблять и использовать естественные природные блага, проживать в здоровой, отвечающей международным и государственным стандартам окружающей (природной) среде, получать достоверную информацию о ее состоянии, совершать юридически значимые действия для ее защиты [3, с. 15].
Можно привести и иные подобные определения, однако общий подход заключается в том, что право на благоприятную окружающую среду закрепляет возможность граждан пользоваться таким качеством окружающей среды, которое не причиняет вреда их жизни, здоровью или имуществу.
Принцип обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека доктринально проработан значительно слабее. Наиболее последовательно данная категория используется в Градостроительном кодексе Российской Федерации и упоминается в контексте проблем обеспечения устойчивого развития территорий. Под таким развитием в ГрК РФ понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Обеспечивается указанная задача посредством региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.
Упоминание в ГрК РФ «благоприятных» и «безопасных» условий жизнедеятельности человека привело к разграничению этих категорий в юридической науке. Так, А. А. Ивашин полагает, что безопасные и благоприятные условия различаются тем, что первыми признаются только такие условия, при которых отсутствует опасность вредного воздействия на человека, тогда как вторыми могут признаваться условия, при которых подобная опасность сохраняется. Наличие безопасных условий обеспечивает и благоприятные условия жизнедеятельности человека. Благоприятные же условия жизнедеятельности могут и не быть безопасными. Учитывая сказанное, можно утверждать, что понятия безопасных и благоприятных условий жизнедеятельности характеризу-
ют различную степень качественного состояния среды обитания человека. Безопасностью условий жизнедеятельности устанавливается максимально желательный для человека и общества уровень среды обитания. Благоприятные условия жизнедеятельности определяют тот минимум, за которым возникает неминуемая, реальная угроза здоровью человека [4].
Однако при всей привлекательности такого подхода следует заметить, что достижение абсолютно безопасных условий жизнедеятельности есть скорее идеал, чем существующая реальность. Дело в том, что на состояние среды жизнедеятельности могут влиять десятки техногенных, природных (наводнения, землетрясения), социальных и иных факторов, предсказать которые можно только с небольшой долей вероятности. Поэтому противопоставление «безопасных» и «благоприятных» условий жизнедеятельности, при всей его доктринальной важности, все-таки не может быть поддержано.
Гораздо более интересным видится выявление механизма обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности, роли и значения в этом процессе экологических норм. Как следует из ряда статей ГрК РФ, важнейшую роль в решении этой задачи играют региональные и местные нормативы градостроительного проектирования. Так, региональные нормативы градостроительного проектирования определяют минимальную степень обеспеченности населения субъекта Российской Федерации объектами транспорта, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта и т. д., а также устанавливают расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности данных объектов. Аналогичный подход используется и на местном уровне.
Например, в Самарской области приказом министерства строительства Самарской области от 24 декабря 2014 г. № 526-п утверждены Региональные нормативы градостроительного проектирования Самарской области. Указанный документ определяет количество социальных и инфраструктурных объектов (например, количество библиотек или поликлиник на расчетную единицу населения), а также количество объектов в области обращения с отходами исходя из численности населения, проживающего в жилых домах [5].
Из анализа этого и других подобных нормативных актов следует вывод о том, что обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека достигается не столько собственно правовыми, сколько экономическими и архитектурно-градостроительными средствами. Именно
поэтому данная проблема носит не только (и не столько) юридический характер, а затрагивает интересы самых различных отраслей научного знания. Их инструментарием решаются вопросы экономической целесообразности проектов, выразительности и современности архитектурных решений, возможности охраны окружающей среды, извлечения прибыли от использования определенной территории. Попытки решения указанных задач неизбежно приводят к столкновению интересов двух сторон. Первую из них представляют органы публичной власти, регламентирующие параметры использования территорий посредством принятия нормативных актов. Совместно с ними выступает сложившаяся городская среда, диктующая стилистику и границы возможных решений. Вторую сторону представляют потребители, воспринимающие среду как объект использования, и заказчики, предъявляющие собственные требования к качественным показателям среды. Архитектор, учитывая сложившуюся ситуацию, потребности заказчика и нормативные данные, своей проектной деятельностью меняет существующую городскую среду [6].
Отсутствие упомянутого выше законодательного отграничения права на благоприятную окружающую среду от права на благоприятные условия жизнедеятельности в судебной практике часто приводит к тому, что суды воспринимают данные права как единый объект правонарушения.
Так, согласно определению Санкт-Петербургского городского суда от 13 января 2014 г. № 33-84/14 требование о признании незаконными распоряжений комитета по градостроительству и архитектуре об утверждении градостроительных планов земельного участка удовлетворено, поскольку оспариваемые распоряжения приняты в отсутствие установленных градостроительным регламентом параметров строительства в охранных зонах нарушают охраняемые законом права граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности.
В определении Санкт-Петербургского городского суда от 24 сентября 2013 г. № 33-14751/2013 отмечается, что требование природоохранного прокурора об обязании оборудовать локальные очистные сооружения, обеспечивающие соблюдение нормативов водоотведения по качеству сточных вод, удовлетворено, т. к. выявленные в ходе проверки нарушения требований законодательства в области охраны окружающей среды и водного законодательства влекут за собой нарушение прав граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности.
В других случаях данное право отождествляется с правом на здоровье. В частности, в соответствии с апелляционным определением Верховного суда Республики Марий Эл от 25 апреля 2013 г. по делу № 33-677/2013 иск о запрещении содержать пчелиную пасеку на земельном участке, обязании ее переноса удовлетворен, т. к. в результате размещения и содержания пасеки на соседнем участке, принадлежащем ответчику, истцу и членам ее семьи причиняется вред здоровью, создается постоянная угроза его причинения, нарушается право на здоровье и благоприятные условия жизнедеятельности.
В научной доктрине также нет единства мнений о соотношении права на благоприятные условия жизнедеятельности и благоприятную окружающую среду. А. В. Фокин считает, что право человека на благоприятные условия жизнедеятельности не является составной частью права человека на благоприятную окружающую среду. Кроме того, как полагает исследователь, нельзя сказать, что право человека на благоприятные условия жизнедеятельности, которое закрепляет ГрК РФ, - это право на благоприятное состояние природной среды отдельно взятого населенного пункта или его части. Дело заключается в том, что «природная» составляющая в праве человека на благоприятные условия жизнедеятельности невелика и не является непосредственной целью территориального планирования и градостроительного зонирования [7, с. 51-5 5].
Мнение о том, что право на благоприятную окружающую среду и право на благоприятные условия жизнедеятельности не являются частью друг друга, оспаривает Н. К. Тахватулина. Она считает, что составными частями понятия «окружающая среда» выступают: а) окружающая природная среда; б) среда жизнедеятельности человека; в) производственная и социальная сферы [8, с. 164].
Соответственно, право на благоприятную окружающую среду в таком случае будет включать в себя и право на благоприятные условия жизнедеятельности. Из этого следует, что окружающая среда - это родовое понятие, а благоприятная среда жизнедеятельности - всего лишь его часть.
Однако представляется, что между данными правами несколько более сложная и динамичная взаимосвязь. Создание благоприятных условий жизнедеятельности населения - это цель не столько экологического права, сколько, главным образом, градостроительного законодательства, приводящего в ходе разработки документов территориального планирования и градостроительного зонирования «к общему знаменателю» поло-
жения нескольких отраслей законодательства (санитарного, экологического, земельного и т. д.).
Другими словами, благоприятные условия жизнедеятельности человека - это совокупность социальных, природных и инфраструктурных объектов, создающих для населения комфортные условия проживания. Соответственно, данная зона комфорта не ограничивается только школами и больницами, дорогами, электросетями и т. д. Большое значение имеет еще и качество окружающей среды, состояние природных объектов, которое, однако, обеспечивается не только экологическим, но и санитарным законодательством.
Наиболее значимым актом последнего является Закон Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ, согласно которому санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. При этом под такими «благоприятными условиями» понимается состояние среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека и имеются возможности для восстановления нарушенных функций организма человека.
Из этого следует, что в обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности участвует и санитарное законодательство, предлагающее свою правовую категорию - благоприятная среда обитания. В связи с этим возникает вопрос о ее соотношении с рассмотренными выше понятиями.
Л. Н. Буркова, проводя классификацию экологических прав человека, выделяет в отдельную группу права, направленные на удовлетворение потребностей человека за счет ресурсов природы. К ним она относит право на благоприятную окружающую среду и право на природопользование. Кроме того, автор включает в данную группу право на благоприятную среду обитания и благоприятную среду жизнедеятельности в той мере, в какой среда обитания и среда жизнедеятельности включают в себя окружающую среду [9, с. 4, 5].
Таким образом, право на благоприятную среду обитания - разновидность экологических прав человека, которая не имеет самостоятельного значения.
Другую позицию высказывает А. В. Фокин, утверждая, что право граждан на благоприятную среду обитания включает в себя как возможности по защите от экологических угроз (являясь тем самым неотъемлемым элементом экологических прав человека и гражданина в части критерия состояния окружающей среды - чистой, незагряз-
ненной и благоприятной для потребления), так и ряд иных элементов, не имеющих прямого отношения к состоянию окружающей среды (питание, водоснабжение, быт, труд и т. д.) [10, с. 104-114].
Третью точку зрения занимает П. В. Горбачев, который отмечает, что право граждан на благоприятную окружающую среду «следует рассматривать в качестве важнейшего элемента более объемного естественного права человека - права на благоприятную среду обитания» [11, с. 8].
Аналогичной позиции придерживается и М. М. Бринчук, отмечающий, что понятие «благоприятная среда обитания» более широкое по содержанию, чем понятие «благоприятная окружающая среда». Основными критериями благоприятной среды обитания являются отсутствие биологических (вирусных, бактериальных, паразитарных и иных), химических, физических (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения), социальных (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и других факторов вредного воздействия среды обитания на человека, которые оказывают или могут оказывать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений (наличие безвредных условий жизнедеятельности), и наличие возможности для восстановления нарушенных функций организма человека. В соответствующей части санитарное законодательство участвует в обеспечении благоприятной окружающей среды [12, с. 37-52].
По мнению М. И. Васильевой, благоприятная среда обитания представляет собой совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющая условия жизнедеятельности человека, а обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения установленов качестве одного из основных условий реализации предусмотренного Конституцией Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду.
Следовательно, благоприятная окружающая среда понятийно входит в благоприятную среду обитания в той мере, насколько это связано с жизненными условиями человека. Аналогичным образом благоприятная среда жизнедеятельности как объект права граждан в области градостроительной деятельности включает в себя множество показателей состояния среды, относящихся к самым различным сторонам градостроительства: размещению предприятий, объектов социального и культурно-бытового обслуживания, рекреационных и оздоровительных объектов, землепользованию, охране памятников истории и архитектуры и т. п. Понятие среды жизнедеятельности неразрывно связано здесь с территорией по-
селений. Соблюдение требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил рассматривается ГрК РФ как необходимая, но не единственная группа мер по обеспечению права на благоприятную среду жизнедеятельности [13, с. 19-26].
С таким подходом в целом следует согласиться. Факторы среды обитания действительно включают в себя экологические факторы, но не исчерпываются ими. При этом столь же очевидно, что социальные условия жизнедеятельности человека лежат вне сферы действия экологического права. Однако более важным представляется вопрос не о том, какое законодательство «шире или уже», а о тех целях и задачах, которые преследовал законодатель при конструировании всех трех рассматриваемых понятий.
Представляется, что замысел законодателя состоял в том, чтобы сформулировать гарантии обеспечения устойчивого развития страны, а потому принцип обеспечения благоприятной окружающей среды, благоприятных условий жизнедеятельности и благоприятной среды обитания занимают равноправное место. Сфера же их пересечения друг с другом, образно говоря, напоминает олимпийские кольца, поскольку они не являются тождественными и выступают гарантиями реализации друг друга, преследуя при этом общую задачу по обеспечению устойчивого развития Российской Федерации.
Таким образом, принцип обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека носит межотраслевой характер и попадает в сферу действия трех отраслей законодательства: экологического, градостроительного и санитарного законодательства. Его взаимосвязь с санитарным законодательством состоит в том, чтобы посредством санитарных правил, гигиенических и иных нормативов определить качество воды, воздуха и почвы на территории муниципальных образований. Это и будет являться одним из условий обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения. Остальные составные части данного права устанавливаются посредством региональных и местных нормативов градостроительного проектирования.
Роль же экологического законодательства заключается в том, что оно содержит ряд экологических требований к отдельным видам деятельности (строительство, энергетика, промышленность и т. д.), определяет особые условия использования и охраны природных объектов (вод, лесов, земель и т. д.), порядок создания особо охраняемых природных территорий (заповедников, заказников и т. д.), а в перспективе - зон экологического бедствия. Наличие таких требований и
территорий и позволяет создавать необходимые предпосылки реализации закрепленной в ГрК РФ задачи по обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности человека. Динамика взаимосвязи градостроительного и экологического законодательства состоит еще и в том, что удачные планировочные решения дают возможность снизить нагрузку на муниципальные городские экосистемы (например, строительство окружной дороги позволит разгрузить город от пробок и уменьшить вред окружающей среде от выхлопов вредных газов автомобильного транспорта).
Другой не менее интересный вывод заключается в том, что было бы логично добавить в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» принцип «обеспечения благоприятной среды обитания», поскольку санитарное законодательство нельзя считать составной частью экологического. У них схожие, но не тождественные сферы действия. В настоящий же момент из трех родственных принципов в законе упоминаются только два (на благоприятную окружающую среду и благоприятные условия жизнедеятельности).
При этом данные принципы (как упомянутые, так и не упомянутые в законе) направлены на достижение общей цели - обеспечения устойчивого развития Российской Федерации в целом и ее составных частей.
Литература
1. Реуф В. М. Специально-юридические принципы права: дис. ... канд. юрид. наук. Самара, 2004.
2. Анисимов А. П. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду (конституционно-правовые аспекты): авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 1997.
3. Велиева Д. С. Конституционно-правовые вопросы реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001.
4. Ивашин А. А. Понятие права военнослужащих на охрану здоровья. Понятие права военнослужащих на охрану здоровья. URL // http://do. gendocs.ru/docs/index-99005.html
5. Приказ министерства строительства Самарской области от 24.12.2014 № 526-п «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Самарской области». URL // httpV/minstroy.samregion.ru/city-buüding/ region_norm/
6. Безденежных И. А. Возможность создания благоприятной среды жизнедеятельности в современных условиях малого города. URL // http://
book.uraic.ru/project/conf/txt/005/archvuz14_pril/26/ template_article-ar=K21-40-k32.htm
7. Фокин А. В. Экологические права и обязанности человека и гражданина (теоретико-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006.
8. Тахватулина Н. К. Экологизация правового регулирования (теоретико-правовое исследование): дис. ... канд. юрид. наук. Коломна, 2006.
9. Буркова Л. Н. Экологические права человека в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2005.
10. Фокин А. В. Понятие экологических прав человека и гражданина // Современные гума-
нитарные проблемы: сборник научных трудов. Вып. 5 / редкол.: П. В. Анисимов и др. Волгоград, 2006.
11. Горбачев П. В. Право человека на благоприятную окружающую среду в контексте соотношения законодательства Российской Федерации и международных стандартов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.
12. Бринчук М. М. Благоприятная окружающая среда - важнейшая категория права // Журнал российского права. 2008. № 9.
13. Васильева М. И. Право на благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности // Экологическое право. 2005. № 1.
УДК 347.77 + 342.721.6 ББК 67.99
© 2015 г. К. В. Казарян
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ТРУДОВЫМИ МИГРАНТАМИ ПАТЕНТОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ТРУДОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В статье исследуются основные проблемы использования системы патентов при осуществлении мигрантами трудовой деятельности. Автором проводится правовой анализ отечественной модели патентирования и предлагается комплекс мер по усовершенствованию патента как формы разрешительного документа для осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами в контексте регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Ключевые слова: патент, трудовая миграция, трудовой мигрант, частно-государственное партнерство.
ACTUAL PROBLEMS OF PATENTS USE BY LABOR MIGRANTS
AT IMPLEMENTATION OF WORK
In article the basic problems are analyzed at use of system ofpatents at realisation of labour activity by migrants. The author carries out the legal analysis of domestic model ofpatenting and the series of measures on patent improvement as forms of the allowing document for realisation of labour activity for foreign citizens in a context of regulation of migratory processes in the Russian Federation is offered.
Keywords: patent, labor migration, migrant worker, public-private partnerships.
На протяжении прошлого столетия наблюдался активный рост миграционных потоков, который к началу XXI в. явился одной из существенных причин большинства глобальных проблем. И как следствие этого, в сложившейся сложной миграционной ситуации потребовалось разработка новых подходов к решению данной проблемы в контексте реализации миграционной политики, поддерживающей баланс национальных интересов.
Следует иметь в виду, что трудовая миграция в современной России характеризуется большим разнообразием миграционных потоков в страны выезда. При этом необходимо учитывать, что основной поток трудовых мигрантов в Россию
идет из стран СНГ. С середины 2000 гг. все большую активность в формировании государственной политики экспорта трудовых ресурсов в Российскую Федерацию проявляют страны Центральной Азии. В настоящее время по объемам трудовой эмиграции в Россию Узбекистан и Таджикистан занимают первое и второе места, сменив Китай и Украину, лидировавшие в середине нулевых годов в списке основных стран - экспортеров иностранной рабочей силы [1, с. 26-31].
Одной из актуальнейших является проблема совершенствования российского законодательства в миграционной сфере, направленного на урегулирование как внешней трудовой миграции, так
