CC BY
56DOI: 10.24412/2224-9133-2023-1-62-67 ТИМОФЕЕВ Станислав Владимирович,
NIION: 2021-0079-1/23-11 заведующий кафедрой финансового
MOSURED: 77/27-025-2023-01-11 права юридического факультета
Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета (РГГУ) доктор юридических наук, профессор, г. Москва, Россия; e-mail: timofeev@rggu.ru
ПРИНЦИП НЕЗАВИСИМОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ФАКТОР ДОСТИЖЕНИЯ ОСНОВНЫХ ЦЕЛЕЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Аннотация. В статье делается попытка анализа конституционного принципа независимости Банка России при выборе целей и принятии решений, направленных на достижение поставленных целей. При этом отмечается, что абсолютной независимости Центрального банка Российской Федерации от органов государственной власти быть не может исходя из ряда анализируемых в статье факторов. Делается вывод о том, что для успешного и эффективного функционирования Банка России необходимо законодательно наделить его статусом государственного органа. Далее в статье анализируется вопрос целеполагания деятельности Центрального банка в свете сложившейся политической и экономической ситуации в нашей стране. Отмечается, что понятия «цель» и «функция» не являются равнозначными.
Ключевые слова: Центральный банк Российской Федерации, Банк России, независимость Банка России, конституционный принцип, устойчивость рубля, денежно-кредитная политика.
TIMOFEEV Stanislav V.,
Head of Department of Financial Law, Faculty of Law Institute of Economics, Management and Law Russian State University for the Humanities (RSUH)
Doctor of Law, professor, Moscow, Russia
THE PRINCIPLE OF INDEPENDENCE OF THE CENTRAL BANK OF THE RUSSIAN FEDERATION AS A FACTOF IN ACHIEVING THE MAIN GOALS OF ACTIVITY
Annotation. The article attempts to analyze the constitutional principle of independence of the Bank of Russia when choosing goals and making decisions aimed at achieving the set goals. At the same time, it is noted that the absolute independence of the Central Bank of the Russian Federation from state authorities cannot be based on a number of factors analyzed in the article. It is concluded that for the successful and efficient functioning of the Bank of Russia, it is necessary to legally endow it with the status of a state body. Further, the article analyzes the issue of goal-setting the activities of the Central Bank in the light of the current political and economic situation in our country. It is noted that the concepts of "goal" and "function" are not equivalent.
Key words: Central Bank of the Russian Federation, Bank of Russia, independence of the Bank of Russia, constitutional principle, ruble stability, monetary policy.
В у
E
»условиях глобальной нестабильности )вопрос о роли Банка России в национальной экономике становится одним из наиболее обсуждаемых и дискуссионных. Одновременно с этим традиционно ведутся споры о пределах независимости Банка России, о законодательном закреплении его роли в регулировании
национальной экономики и т.п. Вместе с тем, именно в качестве необходимого условия для эффективного и прозрачного функционирования финансовой системы, а также успешного развития экономики Российской Федерации, следует обеспечить решение, по меньшей мере, обозначенных вопросов в деятельности важнейшего
финансового института государства. Ключевым элементом правового статуса Банка России выступает принцип независимости, раскрывающийся в ст.75 Конституции РФ [1] и ст.1 Федерального закона №86-ФЗ [2], в соответствии с которыми при осуществлении законодательно установленных полномочий и функций Банк России независим в своей деятельности.
Свобода центрального банка от политического и иного влияния при выборе инструментов и принятии решений, направленных на достижение поставленных целей, является ключевым условием эффективного функционирования экономики государства, определяемой стабильностью национальной валюты, низкими показателями инфляции, надежностью банковской системы и другими факторами.
Считается, что эффективность выполнения задач, возложенных на центральный банк, зависит от степени его независимости, одновременно с этим действия данного финансового института должны соответствовать интересам общества в целом.
Вопрос независимости Банка России и её пределах вызывает немало дискуссий в научном сообществе. В доктрине финансового права отсутствует единая позиция относительно классификации элементов независимости. В качестве таких элементов предлагается рассматривать функциональную, целевую, имущественную, инструментальную, финансовую, бюджетную, юридическую независимость Банка России и др. Несмотря на различные варианты классификаций, основными аспектами независимости центрального банка выступают: правовой статус, имущественное положение, полномочия, порядок назначения должностных лиц и некоторые другие.
Конституционный принцип независимости определяется положением Банка России вне системы органов государственной власти и его особым правом на обеспечение денежного обращения и осуществление денежной эмиссии. Это определяет его функциональную независимость, которая подтверждается Конституцией РФ и раскрывается в Федеральном законе №86-ФЗ, закрепляющем выполнение Банком России своих полномочий и функций независимо от органов государственной власти федерального уровня, а также уровня субъектов РФ и органов местного самоуправления. В контексте функциональной независимости можно рассматривать также инструментальную, представляющую собой независимость Банка России в выборе инструментов денежно-кредитной политики.
В качестве отдельного признака независимости необходимо выделить наличие у Банка России нормотворческих полномочий, предпола-
гающих право на издание нормативных правовых актов в виде инструкций, указаний и положений по вопросам, отнесенным к его компетенции. При этом указанные нормативные акты обязательны для исполнения органами государственной власти федерального уровня и уровня субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также юридическими и физическими лицами. Кроме того, Банк России самостоятельно устанавливает правила подготовки издаваемых им нормативных правовых актов, а сами акты регистрируется установленным порядком, предусмотренным для регистрации нормативных актов федеральных государственных органов исполнительной власти [3].
В качестве примера экономической независимости Банка России можно указать законодательно закрепленный запрет на кредитование Правительства РФ в целях финансирования дефицита бюджета, а также приобретение первично размещенных государственных ценных бумаг, за некоторым исключением. Данная мера подкрепляет принцип независимости Банка России от органов исполнительной власти. В то же время, исходя из толкования норм Федерального закона №86-ФЗ, не исключается возможность финансирования Банком России дефицита бюджета через третьи лица, учитывая отсутствие запрета на приобретение государственных ценных бумаг вторичного рынка. Кроме того, законом о федеральном бюджете Банку России может быть предоставлено право приобретения государственных облигаций при их первичном размещении.
Отдельно стоит обратить внимание на особенности имущественного и финансового положения Банка России, определяющие его независимость.
Имущественная независимость Банка России обусловлена законодательно установленной неделимостью и неотчуждаемостью его имущества. Так, согласно Федеральному закону №86-ФЗ, закрепляется невозможность изъятия и обременения имущества Банка России без его согласия. Кроме того, обособленность имущества дополнительно подтверждается отсутствием ответственности Банка России и Российской Федерации по обязательствам друг друга, за исключением случаев, когда такие обязательства были добровольно приняты сторонами.
Вместе с тем уставный капитал и другое имущество Банка России имеют статус федеральной собственности, в отношении которой Банк России располагает правами владения, пользования и распоряжения, то есть фактически наделен правами собственника.
Также необходимо отметить особенности ведения хозяйственной деятельности Банка Рос-
сии. При осуществлении закупочной деятельности Банк России руководствуется внутренним положением и к нему не применяются нормы Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также нормы Федерального закона от 18.07.2011 №223-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
Финансовая независимость Банка России определяется самоокупаемостью его деятельности и отсутствием финансирования из федерального бюджета. При этом необходимо указать на то, что Банк России представляет собой единственный орган в Российской Федерации, обладающий государственно-властными полномочиями, для которого законодательством устанавливается принцип осуществления собственных расходов за счет получаемых доходов, что является одним из важнейших элементов, определяющих его независимый статус.
Однако получение прибыли не является целью деятельности Банка России, а 75% фактически получаемой прибыли перечисляется в федеральный бюджет. Следовательно, Банк России ограничен в свободном распоряжении прибылью, получаемой им по итогам года. Кроме того, в ст. 26 Федерального закона №86-ФЗ, определяющей процент перечисляемой в федеральный бюджет прибыли, предусмотрена возможность внесения корректировок, что несет под собой угрозу для реализации принципа независимости Банка России.
Таким образом, статус федеральной собственности имущества Банка России, законодательно закрепленный размер уставного капитала, изъятие 75% полученной прибыли по итогам года в пользу федерального бюджета и использование оставшаяся части прибыли для решения задач, поставленных перед Банком России, характеризуют степень его бюджетной независимости как низкую.
Кадровый критерий независимости Банка России представляет собой наличие предъявляемых к руководству и служащим Банка России требований, включающих в себя отсутствие политической принадлежности, а также запрет на совмещение должностей в Банке России с иными должностями. При этом на законодательном уровне определен особый порядок назначения и освобождения от должности Председателя Банка России, а также членов Совета директоров. Кроме того, Федеральным законом №86-ФЗ устанавливается исчерпывающий перечень оснований для освобождения от должности Председателя Банка России.
Несмотря на то, что органы государственной власти оказывают влияние на формирование
руководства Банка России, допустимо полагать о наличии некоторой степени политической независимости Банка России, обусловленной независимой от Правительства РФ процедурой назначения органов управления Банка России, основными участниками которой являются Президент РФ и Государственная Дума РФ.
Таким образом, ограничивается возможность органов государственной власти определять органы управления Банка России, что в значительной степени характеризует принцип независимости. Необходимо отметить, что законодательно закрепленный высокий уровень назначения руководящих органов Банка России подчеркивает его государственный статус.
Анализируя деятельность Банка России, представляется верным вывод о том, что независимость Банка России является средством достижения законодательно установленных целей и не может быть абсолютной и бесконтрольной, а сам Банк России - изолированным от органов государственной власти.
Так, рассматривая вопрос разработки и проведения денежно-кредитной политики, как ключевой функции Банка России, необходимо отметить относительный характер независимости его деятельности. Непосредственное влияние на денежно-кредитную политику оказывает экономическая политика государства, поэтому эффективность реализации Банком России денежно-кредитной политики определяется макроэкономическим курсом Правительства РФ и зависит от согласованности действий Банка России и Правительства РФ. Кроме того, в настоящее время на первый план выходят проблемы разграничения полномочий и ответственности между Банком России и органами государственной власти в реализации государственной экономической политики Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом №86-ФЗ Банк России и Правительство РФ проводят совместные консультации, а также информируют друг друга о действиях, имеющих общегосударственное значение. Совместно с Банк России координирует с Правительством РФ не только государственную денежно-кредитную политику, но и политику развития и обеспечения стабильности финансового рынка. Таким образом, независимость Банка России не означает отсутствие диалога с органами государственной власти.
Таким образом, охарактеризовав Банк России с позиции его независимости, можно сделать вывод об относительной степени его автономности и самостоятельности в рамках государственного механизма. Банк России должен учитывать цели и действия других государственных органов, а также координировать с ними свою деятельность, функционируя в интересах государ-
ства. Независимость Банка России подкрепляется принципом подотчетности, представляющим собой метод обеспечения прозрачности, являющейся одной из важнейших характеристик проводимой Банком России политики.
Вместе с тем, значительное влияние на обеспечение принципа независимости Банка России оказывает его финансовая автономность. Деятельность субъекта, осуществляющего свои расходы за счет собственных доходов при отсутствии финансирования из федерального бюджета, предполагает необходимость получения прибыли. Ограничения, накладываемые на свободное распоряжение получаемой прибылью, могут оказывать значительное влияние на эффективность выполняемых Банком России задач и достижение поставленных перед ним целей.
Таким образом, рассмотрев особенности правовой природы Банка России, представляется необходимым решить, по меньшей мере, проблемы определения правового статуса Банка России, а также его организационно-правовой формы, как участника гражданско-правовых отношений. Кроме того, представляется необходимым обеспечить соблюдение конституционного принципа независимости Банка России.
Представляется, что, основываясь на той роли, которую Центральный банк Российской Федерации играет в поддержании стабильности отечественной экономики в нынешних условиях, необходимо закрепить публично-правовой статус Банка России. В этой связи представляется необходимым определить, что Банк России представляет собой наделенный государственно-властными полномочиями независимый государственный орган, находящийся в системе государственного аппарата на одном уровне с органами государственной власти. Разделяя в нормативных правовых актах понятия «государственный орган» и «орган государственной власти», на наш взгляд, целесообразно в часть первую статьи 1 Федерального закона «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» внести изменения, наделяющие Банк России статусом государственного органа.
Стоит отметить, что ряд представителей научного сообщества давно относят Банк России к государственным органам на основании целого ряда признаков. В частности, таких, как особые взаимодействия с Правительством Российской Федерации, порядок назначения руководства и статус служащих Центрального банка РФ, приравнивающихся к государственным служащим, подотчетность государственной Думе РФ, наделение государственно-властными полномочиями и проч.
Осложнившаяся геополитическая ситуация, а также стремительное развитие финансовых
технологий, оказывающие значительное влияние на финансовый рынок и банковскую систему, определяют необходимость участия компетентного органа в лице Банка России в законотворческом процессе. Существующий порядок внесения законодательных предложений Банком России не способствует своевременному реагированию на изменения, происходящие в банковской системе и на финансовом рынке. Предлагается включить Банк России в перечень органов, наделенных правом законодательной инициативы путем внесения соответствующих изменений в часть 1 статьи 104 Конституции РФ.
В законах о центральных банках большинства стран четко прописываются цели их деятельности. Центральный банк представляет собой связующее звено между государством и реальным сектором экономики. Вопрос целепо-лагания деятельности Банка России становится одним из наиболее актуальных в настоящий момент.
Ст. 3 Федерального закона №86-ФЗ устанавливает цели деятельности Банка России, достижение которых является важнейшим условием его функционирования. При этом необходимо обратить особое внимание на такую цель деятельности Банка России, как «защита и обеспечение устойчивости рубля». Однако то, что в Федеральном законе №86-ФЗ обозначено как цель деятельности Банка России, согласно Конституции РФ, является его функцией. Сравнивая указанную статью Федерального закона №86-ФЗ и ст.75 Конституции РФ, можно заметить, что наблюдается подмена одного понятия другим. В то же время данные понятия «цель» и «функция» не являются равнозначными.
Цель деятельности представляет собой предмет стремления субъекта, то есть итоговый результат, на достижение которого направлен процесс деятельности. В то же время функция выступает средством для достижения определенной цели. Таким образом, функция - совокупность действий, направленных на достижение установленной цели и смешение указанных понятий представляется некорректным.
Анализируя нормативные акты Банка России и принципы его функционирования, можно прийти к выводу о том, что обеспечение устойчивости национальной валюты в большей степени соответствует понятию функции Банка России. Таким образом, положение ст. 75 Конституции РФ наиболее точно отражает специфику данного вопроса, определяя защиту и обеспечение устойчивости рубля в качестве основной функции Банка России.
Необходимо отметить, что одним из признаков суверенитета государства выступает существование его национальной валюты. При этом
