CC BY
153
со <
А. Л. Сагалова A. L. Sagalova
Принцип многофункциональности в деятельности региональных ¡ международных организаций ¡
о_
The Principle of Multifunctionality in Activity ^
of the Regional International Organizations |
Сагалова Александра Львовна Sagalova Alexandra Lvovna о
Северо-Западный институт управления — North-West Institute of Management — branch §
филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) of the Russian Presidential Academy of National
Доцент кафедры международных процессов Economy and Public Administration (Saint-Petersburg) ^
Евразийского региона Associate Professor of the Chair of International
Кандидат исторических наук, доцент Processes of Eurasian Region
sagalovaal@yandex.ru PhD in History, Associate Professor cl
sagalovaal@yandex.ru >x
x
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
региональные организации, интеграция, коллективная безопасность, многофункциональ- х ность, Лига Наций 3
KEY WORDS 2
regional organizations, integration, collective security, multifunctionality, League of Nations
РЕФЕРАТ
В статье исследуется многофункциональность как важнейший принцип, унаследованный региональными организациями от Лиги Наций и определяющий тенденции их современного развития. Автор приходит к выводу, что после длившегося с 1960-х гг. кризиса многофункциональности региональные организации XXI в. все в большей степени тяготеют к сочетанию интеграции и безопасности, в отдельных случаях приближаясь к созданию политического объединения.
ABSTRACT
In the article multifunctionality as the major principle inherited by the regional organizations from the League of Nations and defining tendencies of their modern development is investigated. The author comes to a conclusion that after crisis of multifunctionality lasting from the 1960th, the regional organizations of XXI century all more gravitate toward an integration and safety combination, in some cases coming to creation of political association.
Современный мир не мыслим без действующих во всех регионах многофункциональных и специализированных международных организаций. Едва ли кому-либо придет в голову сомневаться в том, что обеспечение региональной безопасности, интеграция, осуществление различных форм сотрудничества — это компетенция межгосударственных объединений, которые начали стремительно появляться в различных частях мира по окончании Второй мировой войны. При
этом региональная международная организация, ныне ставшая привычным элементом мировой политики, еще в первой трети XX столетия воспринималась современниками с долей недоверия и даже враждебности — в ней видели продолжение Антанты и Тройственного союза, виновных в развязывании Первой мировой войны и очевидный противовес Лиге Наций. Существование региональных объединений допускалось большинством экспертов строго под эгидой Женевы.
m <
о О о
m <
«Пакты о взаимопомощи, подписанные без участия Лиги, не сочетающиеся с созданной ей системой поддержания мира и противодействия войне, будут несовместимы со статьей XX Статута, которая запрещает членам Лиги заключать какие бы то ни было соглашения, не соответствующие Статуту, — говорил один из выдающихся деятелей Лиги Наций, лауреат Нобелевской премии мира А. Гендерсон — [Подобные соглашения] выродятся в военные альянсы, за которыми будет стоять не закон, а военная сила» [3, р. 156]. В либеральном идеализме, доминировавшем в теории международных отношений первой половины XX в., регионализм традиционно рассматривался как антитеза концепции коллективной безопасности [1, р. 21] и собственно «идее Лиги Наций».
«Идея Лиги Наций» представляла собой совокупность тезисов о глобальной международной организации, в основе деятельности которой лежит сочетание функций в области безопасности и интеграции. Вторая должна была, по замыслу теоретиков-идеалистов (Л. С. Вул-фа, Г. Н. Брейлсфорда, Н. Энджела), способствовать первой, поскольку государствам, связанным поиском и реализацией общих интересов (в первую очередь экономического характера), не выгодно разрешать свои разногласия посредством использования силы. Предполагалось, что создание сообщества взаимозависимых государств и, как следствие, исключение агрессии из международной практики дадут человечеству возможность перейти к следующей ступени взаимодействия — созданию политического союза или федерации. Формула «интеграция + коллективная безопасность = глобальная федерация» — так, условно говоря, выглядело «наследие Лиги Наций», перешедшее к ООН и ряду региональных организаций. Стартовым капиталом для новых объединений должна была стать многофункциональность, являющаяся основой для будущего политического союза.
В годы Второй мировой войны традиционные взгляды на многосторонние институты меняются радикальным образом — сначала в общественной мыс-
ли, а затем и в политической практике происходит переход от универсализма (географической всеохватности) международной организации к регионализму. В представлениях о международной организации возникло понятие критериев членства; в широкий оборот его ввел К. Страйт, американский журналист, автор известной книги «Союз сейчас» (1939). Страйт полагал, что поддержание мира может успешно осуществлять только объединение государств со сходными политическими режимами, и предлагал в качестве альтернативы Женеве создать федерацию из 15 демократических государств Европы, Америки и Британского Содружества. Накануне Второй мировой войны в европейской общественной и политической мысли наблюдался резкий подъем федерализма, носившего ярко выраженный региональный характер. «Европа должна стать федерацией, иначе ей грозит гибель», — эта фраза, произнесенная в 1939 г. британским политиком К. Эттли, представляла собой квинтэссенцию настроений, охвативших Старый Свет в конце 1930-х гг. [2, р. 13].
Движение к регионализму было обусловлено дефрагментацией системы международных отношений в результате усиления фашистских режимов, а затем деколонизации и начавшегося блокового противостояния. Регион, как и региональная организация, стал играть качественно новую роль в мировой политике: глава VIII Устава ООН предоставляла региональным объединениям равные с универсальными возможности для участия в формировании международно-правовой системы1. После 1945 г., таким образом, всемирная повестка дня разделилась на глобальную и региональную: соответствующим международным организациям предстояло совершить раздел «наследия Лиги Наций». ООН, на первый взгляд, казалась более очевидной преемницей Женевы: в новой глобальной организации угадывались и структура, и направления
1 Устав Организации Объединенных Наций: [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/ru/ documents/charter/chapter8.shtml (дата обращения: 26.05.2012).
деятельности ее исторической предшественницы. Тем не менее региональные организации, возникшие в 1948-1950-е гг. в Европе (Организация европейского экономического сотрудничества, НАТО, Совет Европы), несли на себе не менее заметный отпечаток «наследия Лиги Наций». Все эти объединения в отличие от ООН на начальном этапе представляли собой попытки воплотить формулу «интеграция + безопасность = федерация». Исключением в данном случае не был даже Североатлантический альянс, который, по замыслу его архитектора, британского министра иностранных дел Э. Бевина, мыслился как интеграционное объединение, основанное на англо-французском военном союзе и не лишенное федералистского потенциала. Совокупность внешних (холодная война и возрастание советской угрозы на фоне военной слабости европейских государств) и внутрирегиональных (дефицит доверия в отношениях Парижа и Лондона, стремление Великобритании сохранить лидирующие позиции в Западном мире) факторов привели к тому, что в Западной Европе так и не сложилось многофункциональной организации. НАТО превратилась в военный альянс, фактически руководимый США; ОЕЭС, перешагнув границу региона, занялась вопросами развития, а Совет Европы — проблематикой прав человека. Тем не менее стоит отметить, что на протяжении своей последующей истории НАТО неоднократно демонстрировала тенденцию к возникновению у нее экономических и политических функций. Именно этим объясняется появление в структуре Североатлантического альянса в 1957 г. Экономического, Политического и Научного комитетов, а в 1969 г. — Комитета по проблемам современного общества. В 1960-е гг. возникали также планы по слиянию НАТО и ОЕЭС, которую назвали «экономическим крылом» альянса. Искушения федерализмом в комбинации с многофункциональностью не избежала и созданная в 1945 г. и Лига арабских государств, возникшая под сильным влиянием универсалистской идеологии панарабизма.
Уже вторая волна возникновения РМО, имевшая место в 1960-е гг., свидетель-
ствовала о серьезном кризисе многофунк- ^
циональности как принципа деятельности ^
и федерализма как цели региональных т
институтов. Латиноамериканские органи- <
зации, возникшие в 1960-е гг. (Андская 3
группа, Латиноамериканская и Карибская ™
зоны свободной торговли), не ставили £
перед собой задач в области обеспечения ^
безопасности, их целью — вполне есте- «
ственной для самого динамично развива- ш
ющегося региона мира — была экономи- х
ческая интеграция1. Для ЛАГ формула ш
«интеграция + безопасность = федерация» □=
к
вскоре продемонстрировала свою утопич- о ность: политизированное и раздираемое о внутренними разногласиями объединение § оказалось не в состоянии ни создать эффективную систему региональной безо- о пасности, ни сделать серьезные шаги по ^ пути интеграции. Исключением на этом ^ фоне выглядела созданная в 1967 г. Ассоциация стран Юго-Восточной Азии — ^ в ее учредительном документе, Бангкок- | ской декларации, в качестве приоритет- « ных целей были заявлены «ускорение ^ экономического роста, социального про- ш гресса и культурного развития» наряду с «поддержкой регионального мира и стабильности»2. В действительности же вплоть до окончания холодной войны члены АСЕАН уделяли весьма незначительное внимание экономическому сотрудничеству и сконцентрировали свои усилия на том, чтобы обезопасить себя от вовлечения в противостояние сверхдержав и внутризональных столкновений. В Уставе появившейся в 1963 г. Организации Африканского единства принцип многофункциональности не отрицался, но и не декларировался прямо; со-
1 Andean Subregional Integration Agreement "Cartagena Agreement": [Электронный ресурс] // Communidad Andina. URL: http://www. comunidadandina.org/ingles/normativa/ande_ trie1.htm (дата обращения: 26.05.2012); Montevideo Treaty - 1960: [Электронный ресурс]. URL: http://www2.uol.com.br/actasoft/acta-mercosul/espanhol/tratado_de_montevideu_ de_1960.htm (дата обращения: 26.05.2012).
2 ASEAN Declaration (Bangkok Declaration): [Электронный ресурс] // ASEAN. URL: http:// www.asean.org/news/item/the-asean-declara-tion-bangkok-declaration (дата обращения: 18.06.2013).
со <
о О О
со <
здатели организации видели в ней не столько инструмент поступательного перерастания сотрудничества в политический союз, сколько средство сохранения едва возникших суверенитетов1. ЛАГ, АСЕАН и ОАЕ представляли собой примеры «ложной многофункциональности» — заявляя о намерении комбинировать в своей деятельности безопасность и интеграцию (или экономическое сотрудничество), де-факто они отдавали предпочтение одному из направлений деятельности, практически пренебрегая остальными.
«Наследие Лиги Наций» стало выглядеть историческим анахронизмом в 1980-е гг., когда мир захлестнула волна «нового регионализма». Отличительными особенностями «новых РМО» стали низкая степень бюрократизации, узкая (субрегиональная) география и столь же узкая специализация, ориентация на экономические и социальные проблемы; в их повестке дня нередко вовсе отсутствовали военное и политическое сотрудничество. Обеспечение коллективной безопасности и тем более коллективной обороны естественным образом перестало быть причиной возникновения новых региональных объединений — интеграция явно лидировала в качестве системообразующей цели. Пионером среди «новых РМО» стал созданный в 1981 г. Совет сотрудничества арабских государств Персидского залива, важнейшими целями которого стали «достижение координации, интеграции и взаимосвязи между государствами-участниками во всех областях на пути к их объединению», а также «углубление и укрепление взаимных связей, контактов и сотрудничества, существующих между их народами в различных областях»2. Исключительно социально-экономические
1 Organization of African Unity Charter: [Электронный ресурс] // African Union. URL: http://www.africa-union.org/root/au/Documents/ Treaties/text/OAU_Charter_1963.pdf (дата обращения: 26.05.2012).
2 Устав Совета сотрудничества арабских
государств Персидского залива: [Электронный ресурс] // Российский правовой портал: библиотека Пашкова. URL: http://constitutions. u/ archives/2789 (дата обращения: 26.05.2012).
цели ставили перед собой появившиеся во второй половине 1980-х — начале 1990-х гг. Ассоциация сотрудничества стран Южной Азии (СААРК), Азиатско-Тихоокеанское сотрудничество (АТЭС), Общий рынок стран Южного конуса (МЕР-КОСУР), Черноморское экономическое сотрудничество (ЧЭС), Балтийский Совет, Вышеградская группа.
Казалось бы, многофункциональность стремительно исчезала из практики прагматичных и ориентированных на решение конкретных задач «новых РМО». Тем не менее уже в начале XXI в. мы наблюдаем своего рода ренессанс «наследия Лиги Наций» — речь в данном случае, разумеется, идет уже не о федерализме, но о сочетании интеграции и безопасности. Региональным объединением, опровергающим негативную тенденцию многофункциональности, становится Шанхайская организация сотрудничества, возникшая в 2001 г. преимущественно в целях обеспечения региональной безопасности. В ее повестке дня, сформулированной в Хартии ШОС (2002), соседствуют «развитие многопрофильного сотрудничества в целях поддержания и укрепления мира, безопасности и стабильности в регионе... поощрение эффективного регионального сотрудничества в политической, торгово-экономической, оборонной, правоохранительной. кредитно-финансовой и других областях, представляющих общий интерес» и «координация подходов при интеграции в мировую экономику»3.
В этот же период «ложная многофункциональность» начинает превращаться в подлинную — АСЕАН на протяжении нескольких десятилетий, осуществлявшая весьма слабое внутризональное экономическое взаимодействие, в 2003 г. образовала Зону свободной торговли. Ее примеру последовала ЛАГ: с 1 января 2005 г. начала функционировать ГАФТА (Greater Arab Free Trade Area) в составе 17 участников, включая Палестину. ОАЕ
3 Хартия Шанхайской организации сотрудничества: [Электронный ресурс] // Шанхайская организация сотрудничества. URL: http://www.sectsco.org/RU/show.asp?id=86 (дата обращения: 26.05.2012).
усилиями бывшего ливийского лидера М. Каддафи на рубеже веков была преобразована в Африканский союз. Конституционный акт новой организации зафиксировал стремление ее членов к продвижению политической и социально-экономической интеграции, а также намерение способствовать поддержанию «мира, безопасности и стабильности на континенте»1.
Ряд «новых РМО» также продемонстрировал тенденцию к расширению повестки дня за счет задач в области региональной безопасности. В рамках МЕРКОСУР в 2004 г. вступил в силу «Протокол де Оливос», в соответствии с которым государства-члены брали на себя обязательство разрешать споры исключительно мирным путем2. Показательно, что в новом тысячелетии МЕРКОСУР становится ядром более широких многофункциональных организаций: по инициативе бывшего президента Бразилии Х. И. Лула да Силва и лидера Венесуэлы У. Чавеса на основе постепенного сближения МЕРКОСУР и Андского сообщества наций было создано Южноамериканское сообщество наций, в 2007 г. трансформировавшееся в Союз (УНАСУР), с самого начала заявивший претензию на формирование политического объединения. «Сползание» к проблематике безопасности можно наблюдать и в повестке дня наименее политизированной из крупных «новых РМО» — АТЭС. В его рамках с 2003 г.
1 Constitutive Act of the African Union: [Электронный ресурс] // African Union. URL: http://www.au.int/en/sites/default/files/Consti-tutiveAct_EN.pdf (дата обращения: 26.05.2012).
2 Protocolo De Olivos para la Solución De
Controversias en el MERCOSUR...: [Электронный ресурс] // MERCOSUR. URL: http:// www.mercosur.int/innovaportal/file/102/1/pro-tocolo_span_class=liushitolivos_span_es.pdf (дата обращения: 26.05.2012).
функционирует «Специальная группа ^
по борьбе с терроризмом». Кроме то- ^
го, в последние годы форум уделяет т
значительное внимание различным ви- <
дам «мягкой» безопасности (например, 3
в 2004 г.). Рабочей группой по энергети- ™
ке была запущена в действие «Инициа- £
тива по энергетической безопасности», ^
тогда же было согласовано «Обязатель- о
ство Сантьяго по противодействию кор- ш
рупции и достижению прозрачности»3. х
Как показывают эти примеры, новей- ш
шей тенденцией в деятельности реги- □=
к
ональных международных организаций о
является возвращение к многофункцио- о
нальности. Тем не менее пока рано ут- § верждать, что мы являемся свидетелями
возрождения «наследия Лиги Наций» — о
в ряде случаев расширение повестки ^
дня говорит лишь о возрастании геге- ^ монистских устремлений региональных
лидеров или о намерении более про- ^
дуктивно решать сугубо практические |
задачи. В настоящее время ряд много- «
функциональных региональных объеди- ^
нений (в частности, УНАСУР и ССАГПЗ) ^ вплотную подошли к тому, чтобы перейти рубеж от военного и экономического сотрудничества к созданию политического объединения — каким образом проявит себя этот федералистский, или скорее протофедералистский, по тенциал, вероятно, покажет ближайшее будущее.
3 Energy Security Initiative: [Электронный ресурс] // APEC. URL: http://www.apec.org/ en/Groups/SOM-Steering-Committee-on-Eco-nomic-and-Technical-Cooperation/Working-Gro-ups/~/media/84D392D575D54814A68A86DAD1 85133E.ashx (дата обращения: 26.05.2012); Santiago Commitment to Fight Corruption and Ensure Transparency: [Электронный ресурс] // APEC. URL: http://www.apec.org/Home/Groups/ SOM-Steering-Committee-on-Economic-and-Tec-hnical-Cooperation/Working-Groups/Anti-Corrup-tion-and-Transparency.aspx (дата обращения: 26.05.2012).
^MTepaTypa/References
1. Abass A. Regional Organizations and the Development of the Collective Security. Oxford: Hart Publishing, 2004.
2. Attlee C. R. Labour's Peace Aims. Platform Pamphlet N 4. L.: Peace Book Company, 1940.
3. Report of the 34th Annual Conference of the Labour Party Held in the Garrick Theatre, Southport. October 1st — October 5th, 1934. L., 1934.
