Научная статья на тему 'Принцип конкуренции в государственных закупках'

Принцип конкуренции в государственных закупках Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
1984
278
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ / PUBLIC PROCUREMENT / КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА / ПРИНЦИПЫ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ / CONTRACT SYSTEM / ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СФЕРЕ ЗАКУПОК / КОНКУРЕНЦИЯ / COMPETITION / СУБЪЕКТЫ КОНТРАКТНЫХ ОТНОШЕНИЙ / SUBJECTS OF CONTRACTUAL RELATIONS / LEGISLATION IN THE AREA OF PROCUREMENT

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Шмелева М.В.

Данная статья посвящена рассмотрению одного из важнейших принципов системы государственных закупок конкуренции в государственных закупках. В статье раскрывается значение указанного принципа для российской системы закупок, анализируются основные юридические механизмы, обеспечивающие реализацию принципа конкуренции на практике. В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что в настоящее время принцип конкуренции носит лишь декларативный характер. Реальной конкуренции среди участников государственных закупок практически нет, поскольку более половины всех контрактов заключаются в отсутствие конкуренции.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The principle of competition in public procurement

This article is devoted to consideration of one of the most important principles of the public procurement system competition in public procurement. The article reveals the importance of this principle for the Russian procurement system, analyzes the main legal mechanisms for the implementation of the principle of competition in practice. In the study, the author comes to the conclusion that currently the principle of competition is only of a declarative nature. Real competition among bidders for government contracts are almost there, because more than half of all contracts in the absence of competition.

Текст научной работы на тему «Принцип конкуренции в государственных закупках»

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2018. № 1

проблемы частного права

м. в. Шмелева, кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Саратовской государственной юридической академии*

принцип конкуренции в государственных закупках

Данная статья посвящена рассмотрению одного из важнейших принципов системы государственных закупок — конкуренции в государственных закупках. В статье раскрывается значение указанного принципа для российской системы закупок, анализируются основные юридические механизмы, обеспечивающие реализацию принципа конкуренции на практике. В результате проведенного исследования автор приходит к выводу, что в настоящее время принцип конкуренции носит лишь декларативный характер. Реальной конкуренции среди участников государственных закупок практически нет, поскольку более половины всех контрактов заключаются в отсутствие конкуренции.

Ключевые слова: государственные закупки, контрактная система, принципы контрактной системы, законодательство в сфере закупок, конкуренция, субъекты контрактных отношений.

This article is devoted to consideration of one of the most important principles of the public procurement system — competition in public procurement. The article reveals the importance of this principle for the Russian procurement system, analyzes the main legal mechanisms for the implementation of the principle of competition in practice. In the study, the author comes to the conclusion that currently the principle of competition is only of a declarative nature. Real competition among bidders for government contracts are almost there, because more than half of all contracts in the absence of competition.

Keywords: public procurement, contract system, contract system, legislation in the area of procurement, competition, subjects of contractual relations.

Рассматриваемый принцип можно назвать конкурентным или конкурсным принципом института государственных закупок, поскольку он направлен на развитие конкурентной среды в сфере закупок и предполагает, что выбор исполнителя (подрядчика, поставщика) по контракту осуществляется в условиях ценовой и неценовой конкуренции.

Принцип нашел свое закрепление в ст. 8 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок то-

* civil2012@mail.ru

варов, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 31 декабря 2017 г.) (далее — закон о контрактной системе)1, которая предусматривает, что контрактная система в сфере государственных закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное в участии в закупочных процедурах лицо имеет возможность в соответствии с законодательством о закупках стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Законом запрещается совершение специализированными организациями, заказчиками, их должностными лицами, закупочными комиссиями, членами таких комиссий, участниками закупок каких-либо действий, которые противоречат требованиям закона и могут привести к ограничению конкуренции при проведении закупочных процедур.

В Федеральном законе от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» 2 (в ред. от 31 декабря 2017 г.) указанный принцип сформулирован как принцип отсутствия необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, а также отсутствия ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Безусловно, конкуренция на торгах обеспечивается на основе того, что контракт присуждается участнику, требующему за свои услуги, работы или товар наименьшую цену (при закупке простых товаров, работ и услуг) или предлагающему лучшие условия исполнения контракта (в этом случае цена учитывается наравне с такими параметрами, как качество товара (работы, услуги), их техническое совершенство, прорыв в технологии).

Принцип конкурентности определяет, каким образом стороны могут реализовать свои правомочия, отстоять свою правоту. А так как состязаться могут только равноправные противники, то закон уравнивает участников закупок, ставит их в равные правовые условия. Таким образом, принцип конкурентности тесно связан с принципом равноправности участников закупки.

Интересной представляется точка зрения П. С. Тарабаева, который также подчеркивает, что «победу на торгах или запросе котировок можно определить как результат юридически значимого добросовестного поведения участника, связанный с предложением определенных условий исполнения будущего государственного или муниципального контракта, неизбежность наступления которого отсутствует»3.

1 Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1652; 2018. № 1 (ч. 1). Ст. 90.

2 Там же. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4571; 2018. № 1 (ч. 1). Ст. 54.

3 См.: Тарабаев П. С. Актуальные вопросы частноправового регулирования в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд. Екатеринбург, 2011. С. 95.

Реализация принципа обеспечивается следующими условиями: путем установления в законе четкого порядка проведения каждого этапа закупки. Котировочная комиссия согласно ч. 1 ст. 78 закона о контрактной системе вскрывает конверты с заявками на участие в закупке и открывает доступ к поданным в форме электронных документов предложениям участников закупок во время и в месте, которые указаны в извещении о проведении закупки. Вскрытие поступивших конвертов с предложениями участников и открытие доступа к поданным в форме электронных документов предложениям, а также их рассмотрение и оценка осуществляются в один день; путем использования конкурентных способов закупок; путем установления ограниченного перечня критериев оценки заявок на участие в закупке.

Критерии оценки поступивших для участия в закупочной процедуре заявок и окончательных предложений определены законодателем ст. 32 закона о контрактной системе. К ним относят: цена контракта; качественные и экологические составляющие товара, его функциональные или потребительские свойства; качественные и экологические характеристики закупаемых заказчиков услуг и работ; расходы, понесенные заказчиком на планируемую эксплуатацию закупаемого товара; расходы, понесенные заказчиком на возможное техническое обслуживание и ремонт объекта закупки; квалификация участников закупки, включая наличие у них на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, финансовых ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, специалистов определенного уровня квалификации и деловой репутации.

При этом использование других критериев или их величин значимости, согласно ч. 9 ст. 32 закона о контрактной системе, не допускается, за исключением случаев проведения закупки в форме запроса предложений;

установления императивного порядка оценки заявок на участие в закупке. Порядок оценки предложений и заявок на участие в закупочных процедурах, а также предельные величины значимости каждого критерия утвержден Постановлением Правительства РФ4, согласно которому оценка предложений и заявок производится с использованием не менее двух критериев оценки заявок,

4 Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. № 1085 «Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 14 ноября 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. 2013. № 49 (ч. 7). Ст. 6428; 2016. № 47. Ст. 6661.

одним из которых является критерий «цена контракта» («цена контракта за единицу товара, работы, услуги»), значимость которого не может быть менее 20%, а при закупке работ по капитальному ремонту, реконструкции особо опасных и технически сложных объектов не менее 80%. При этом в случае осуществления закупки, по результатам которой заключается контракт жизненного цикла, т. е. предусматривающий закупку товара (выполнение работы), ремонт, последующее обслуживание (эксплуатацию) в течение срока службы, утилизацию (при необходимости) поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта, то и критерий оценки «стоимость жизненного цикла»; документального оформления всех этапов закупочных процедур. Так, по результатам любого этапа закупочной процедуры должен быть составлен протокол (ч. 11 ст. 31, ч. 4 ст. 37, ч. 6 ст. 44, ч. 6 ст. 52, ч. 4 ст. 53 закона о контрактной системе). Исключением из принципа документального оформления всех этапов закупочных процедур могут считаться закупочные процедуры, организуемые для обеспечения безопасности государства и нужд обороны страны. Так, согласно ч. 3 Порядка закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд5, закупки продукции для обеспечения федеральных нужд осуществляются у организаций-поставщиков путем проведения конкурсных отборов в форме открытых и (или) закрытых торгов, аукционов, конкурсов, при проведении которых не составляются и не размещаются протоколы в ЕИС;

путем обеспечения открытого доступа к закупочным процедурам всем заинтересованным лицам;

путем сокращения числа неценовых критериев отбора победителей закупки, в частности путем использования процедуры электронного аукциона.

Такой подход законодателя можно считать оправданным только отчасти, если осуществляется небольшая закупка несложного товара. Однако если закупка предполагает закупку более сложного оборудования или выполнение сложного рода работ, которые требуют определенной квалификации работников, юридические лица соответствующего уровня, обладающие необходимым оборудованием и

5 См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (вместе с «Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», «Порядком закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд», «Порядком подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд») (в ред. от 25 апреля 2012 г.) // Собрание законодательства РФ. 1995. № 28. Ст. 2669; 2012. № 19. Ст. 2419.

специалистами, не могут выдержать конкуренции с фирмами однодневками. В результате при проведении закупки, единственным критерием оценки которой выступает цена, контракт присуждается организации без опыта работы и без необходимой квалификации, а также ресурсов, требуемых для исполнения условий контракта.

По правильному замечанию С. Дашкова, «борясь за повышение конкурентности в контрактной системе, нельзя забывать об одном важном обстоятельстве: для эффективности закупки важны не только количественная конкуренция, но и ее качество. Это тем более важно, когда мы стремимся построить современную систему снабжения, где классические "тендерные" процедуры должны разумно сочетаться с устойчивыми хозяйственными связями с поставщиками, обеспечивающими надежные и выгодные поставки. Иначе нельзя»6.

Благодаря реализации принципа обеспечиваются следующие показатели:

достижение оптимального результата закупки; создание условий свободной конкуренции, когда участники закупки борются между собой за получение государственного (муниципального) заказа;

добросовестность участников закупок и предотвращение подачи ценовых предложений выше преобладающей рыночной цены. Если же говорить о сравнительной статистике, то она свидетельствует о том, что большая часть контрактов заключается с ограниченным количеством поставщиков и с использованием неконкурентных способов закупки. Так, в 2016 г. с использованием таких конкурентных способов закупки, как конкурс и аукцион, было заключено только чуть больше половины контрактов (59,7%), из которых более половины были признаны несостоявшимися, т. е. фактически были заключены без конкуренции. С единственным поставщиком было заключено более 28,5% контрактов.

Процент несостоявшихся закупочных процедур также с очевидностью свидетельствует о низком уровне конкуренции в сфере государственных закупок. Так, по итогам 2016 г. несостоявшимися закупками было признано более 564,8 тыс. закупок общим объемом более 1,2 трлн руб. Около 49% от общего объема несостоявшихся закупочных процедур приходится на долю процедур, которые признаны несостоявшимися по причине подачи или допуска одной заявки.

Существенную долю в общее количество несостоявшихся закупочных процедур внесли электронные аукционы, 52,2% которых признаны несостоявшимися. Причина, по которой электронные

6 Госзакупки. Какой должна быть контрактная система? Доклад / Под. рук. О. В. Анчишкиной. М., 2017. С. 21-22.

аукционы признавались несостоявшимися, является несоответствие вторых частей поданных участниками заявок, что в той или иной степени может говорить о «затачивании» требований закупочной документации под конкретного поставщика и о сговоре на торгах. Также следует отметить, что количество несостоявшихся закупочных процедур в 2,2 раза превышает аналогичный показатель 2015 г.7

Таким образом, в общетеоретическом плане действующее законодательство позволяет открыто закупать товары (работы, услуги) без конкуренции и признает большинство таких процедур конкурентными: в ситуациях, когда на конкурс была подана одна заявка на участие, конкурс был признан не состоявшимся, или когда заказчик отклонил все поданные заявки, кроме одной, — такие закупки рассматриваются как конкурентные. При этом конкуренция — это не название способа определения поставщика (исполнителя, подрядчика), а соревнование между собой за право заключить контракт хотя бы двух участников закупки.

С учетом изложенного можно говорить о том, что в настоящее время принцип конкуренции носит лишь декларативный характер, а действующие нормы в этой области создают лишь видимость правового регулирования. Реальной конкуренции среди участников государственных закупок практически нет, поскольку более половины всех контрактов заключаются в отсутствие конкуренции.

список литературы

1. Госзакупки. Какой должна быть контрактная система? Доклад / Под. рук. О. В. Анчишкиной М., 2017.

2. Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 2016 год (электронный ресурс): URL: http://www.zakupki.gov.ru/epz/main/ public/news/news_preview.htmI?newsId=18073

3. Тарабаев П. С. Актуальные вопросы частноправового регулирования в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд. Екатеринбург, 2011.

7 Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 2016 год (электронный ресурс): URL: http://www.zakupki.gov.ru/epz/main/public/news/news_preview.htmI?newsId=18073

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.