CC BY
119
В современных условиях одной из наиболее проблемных сфер правового регулирования являются отношения природопользования. Ввиду того, что развитие научных технологий еще не достигло того уровня, при котором человечество может существовать автономно от природных ресурсов, для жителей большинства стран природа остается основной ресурсообеспечивающей системой их жизнедеятельности. Несмотря на то, что учеными высказываются оптимистические аргументы в пользу неисчерпаемости природных ресурсов [1; 2], все же проблема загрязнения окружающей среды имеет серьезные масштабы, и она предопределена неверным подходом большинства государств к выбору методов правового регулирования и экономических механизмов воздействия на природопользователей при осуществлении ими хозяйственной деятельности. В настоящей статье мы рассмотрим важнейший принцип природоресурсового права - принцип экономического стимулирования рационального природопользования. Этот принцип имеет межотраслевую природу, он получил «прописку» в актах экологического, водного законодательства Российской Федерации и имеет основополагающее значение для устойчивого развития земельных, водных, горных, лесных правоотношений.
Рациональное природопользование представляет собой систему природопользования, при которой наиболее эффективно используются добываемые природные ресурсы и соответственно уменьшается количество потребляемых ресурсов, при этом в максимальной степени обеспечивается восстановление возобновимых природных ресурсов и, конечно же, полно и многократно используются отходы производства [3]. Такая система является основой интенсивного хозяйствования. Мероприятия по интенсификации хозяйствования требуют финансовых вложений в настоящем, но приносят ощутимую выгоду в будущем и служат основой стабильного экономического развития. В связи с этим в праве провозглашается политика формирования заинтересованности вложений субъектов хозяйствования в интенсификацию.
А. В. Малько определяет правовой стимул в качестве правового побуждения к законопослушному деянию, в результате чего создается режим благоприятствования для удовлетворения интересов субъекта [4, с. 58]. При этом ученый выделяет общие признаки реализации правовых стимулов, в число которых входят такие, как: положительная правовая мотивация, повышение позитивной активности, расширение объема возможностей и свобод (в форме льгот, доплат, субъективных прав).
О роли стимулирующей функции права пишет О. В. Левин и называет стимулирование в праве процессом, направленным на побуждение человека к активной деятельности путем создания заинтересованности в достижении поощряемого результата, включающего критерий правового одобрения активного правомерного поведения, вследствие которого наступают положительные последствия для субъекта [5, с. 7].
С. Ю. Зайцева отмечает, что закрепленные в правовых нормах правовые стимулы базируются на методах убеждения, способствуя удовлетворению интересов личности и открывая при этом широкие возможности для инициативы [6, с. 86].
В противовес правовым стимулам ученые-юристы выделяют правовые антистимулы: ответственность, наказание, обязанности, запреты, ограничения, которые связаны с государственным принуждением, основываются на противодействии противоправному поведению, создании для него неблагоприятных условий [7].
Вопрос о том, является ли наказание стимулом или «антистимулом», видится нам весьма дискуссионным. По сути, ограждение от неправильного действия можно рассматривать и в качестве некоего стимулирования правильного поведения. Однако законодатель рассматривает стимулирование именно как побуждение к активным и в то же время положительным действиям. К примеру, Водный Кодекс РФ в качестве одного их принципов содержит экономическое стимулирование охраны водных объектов в качестве «награды» за правомерное поведение, учитываются расходы на мероприятия по охране водных объектов при определении платы за пользование водными объектами. Мы согласимся с подобным разделением стимулирующих установок, и дальнейший анализ будем проводить исходя из предпосылки, что стимул является побуждающим фактором правового поведения. Принцип экономического стимулирования получил свое развитие в экологическом праве. Ученые-экологи в системе стимулирования охраны окружающей среды выделяют два направления: экономическое и административное [8, с. 12].
Таким образом, под правовым стимулированием рационального природопользования необходимо понимать создание специальной системы административных и экономических рычагов воздействия на поведение субъектов правоотношений, приводящих к повышению уровня интенсификации хозяйственной деятельности и направленных на сбережение природных ресурсов. При этом экономическое стимулирование рационального природопользования, выступая составной частью правового стимулирования, предполагает получение субъектом определенных материальных выгод от применения методов рационального природопользования.
В числе правовых стимулов выделяют правовые льготы и правовые поощрения. И. С. Морозова отмечает, что под правовыми льготами принято понимать разновидность юридических исключений, которая участвует в создании специфического правового режима, в рамках которого субъект наделяется дополнительными возможностями юридического характера, связанными как с совершенствованием правомочий (дополнительные преимущества), так и с уменьшением объема различного рода долженствований (нормативные изъятия) [9, с. 53].
Принцип экономического стимулирования в природоресурсовых отношениях требует совершения определенных действий, направленных на сохранение и приумножение используемых в хозяйственной деятельности природных ресурсов, но его следует отделять от экологического принципа стимулирования. Отличие состоит в том, что принцип стимулирования рационального природопользования направлен на эффективное использование природных ресурсов и предупреждение негативного воздействия на природу, в экологическом праве аналогичный принцип реализуется, как правило, в случае причинения ущерба и стимулирует субъекта к восстановлению природного объекта нарушенной экологической системы. Это два разных подхода: первый реализуется в природоресурсных отношениях для определенного вида природного ресурса и носит преимущественно предупредительный текущий характер, а второй применяется в природоохранных отношениях для части экологической системы (или окружающей среды в целом) и выполняет компенсационную функцию. Так, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» провозглашает в качестве метода экономического регулирования в области охраны окружающей среды предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации [10, с. 231]. Аналогичные нормы содержит и Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [11], также провозглашая предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, и дополнительно нормативно закрепляя поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. Таким образом, мы видим два основных пути экономического стимулирования: во-первых, это рациональное природопользование в текущей хозяйственной деятельности, во-вторых, компенсация затрат на внедрение способов охраны или восстановления окружающей среды и предоставление налоговых льгот при условии интенсификации хозяйствования.
Стимулирование рационального природопользования эффективно осуществляется путем реализации специальных федеральных программ по компенсации затрат хозяйствующим субъектам. Так, Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2012 г. №350 «О федеральной целевой программе "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах"» [12] предполагает предоставление из федерального бюджета российским организациям субсидий на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в кредитных организациях на осуществление инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и модернизации систем оборотного и повторно-последовательного водоснабжения и комплексов очистных сооружений. Необходимо отметить, что такой способ экономического стимулирования, как «возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в кредитных организациях на осуществление инвестиционных проектов», используется на практике в таких сферах деятельности, как энергоснабжение [13], сельское хозяйство [14] и так далее.
Обращаясь к льготному налогообложению, отметим, что в юридической литературе налоговые льготы понимаются как законодательно установленное преимущество налогоплательщика в исполнении обязанности по уплате налога, в их числе такие меры, как применение пониженной налоговой ставки, освобождение от уплаты налога, отсрочка от уплаты налога [15, с. 9]. Налоговое законодательство содержит широкий арсенал налоговых стимулов, включающих: снижение размера ставки налога (временно либо на постоянной основе), освобождение от уплаты налога, предоставление права на уменьшение налоговой базы, предоставление инвестиционного налогового кредита. Инвестиционный налоговый кредит представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации предоставляется возможность в течение определенного срока и в установленных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов.
В ст. 67 НК РФ содержится закрытый перечень оснований предоставления инвестиционного налогового кредита, среди которых указаны и такие основания, как техническое перевооружение собственного производства, защита окружающей среды от загрязнения промышленными отходами, осуществление организацией внедренческой или инновационной деятельности. На наш взгляд, внедрение рационального природопользования также может выступать в качестве основания для предоставления инвестиционного налогового кредита. Аналогичного мнения придерживается И. И. Глотова, утверждая, что создание стабильной системы финансирования природоохранной сферы предполагает развитие устойчивого финансово-кредитного механизма регулирования природопользования, в том числе посредством использования льготного экологического инвестиционного кредита [16].
Предварительный анализ правовых норм, содержащих положения об экономическом стимулировании рационального природопользования, дает представление о том, что основным методом такого стимулирования выступает льготное налогообложение. Детальный анализ правовых норм, регламентирующих налогообложение использования природных объектов, приводит нас к мысли о декларативности установления налоговых льгот как одного из методов экономического стимулирования.
Прежде всего, при исчислении земельного налога устанавливается дифференцированная ставка налога. Таким образом, собственники земель сельскохозяйственного назначения уплачивают 0,3 % от кадастровой стоимости вместо 1,5 %. Однако В. В. Семенихин делает вывод, что это справедливо только при условии, что в правоустанавливающем документе на такой земельный участок вид разрешенного использования указан как «в целях сельскохозяйственного производства», и уставная деятельность организации также связана с сельскохозяйственным производством [17]. Исходя из смысла ст. 395 Налогового кодекса РФ законодатель под льготами по земельному налогу понимает освобождение от уплаты такого налога. При этом основанием предоставления льготы является особое правовое положение субъекта налогообложения, но отнюдь не правовой характер землепользования и степень его рациональности.
В водном законодательстве все тоже неоднозначно. Организации и физические лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование и погашающие платежи за водопользование, при определении платы за пользование водными объектами учитывают расходы на мероприятия по охране водных объектов. Таким образом, государство стимулирует рациональное водопользование для субъектов, вносящих плату за водопользование, но не для субъектов, уплачивающих водный налог. Вместе с тем ст. 55 Водного кодекса РФ возлагает равную обязанность по осуществлению мероприятий по охране водных объектов, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод как на собственников водных объектов, так и на водопользователей.
В связи с вышеизложенным мы считаем дискриминационным подход в отношении отдельных категорий участников водных правоотношений при сравнительном анализе ставок платы за водопользование и ставок водного налога.
Не углубляясь в полемику по данному вопросу, отметим, что отдельными учеными-юристами выдвигается предложение о заимствовании зарубежного опыта путем установления ряда специальных
налогов, которые должны оказывать стимулирующее воздействие на формирование интереса к рациональному природопользованию. Во-первых, возможно принятие повышенных налогов в отношении производства экологически вредной продукции (например, полиэтиленовых пакетов, упаковки из пластика и т. п.), что приведет к сокращению ее доли на рынке. Во-вторых, необходимым представляется расширение налоговых льгот в отношении предпринимателей, чья деятельность носит природоохранный характер [8, с. 12]. Оба эти предложения заслуживают подробного анализа. На наш взгляд, необходимо поощрять добросовестных природопользователей, добровольно страхующих ответственность на случаи причинения вреда природным объектам в процессе своей деятельности, проводящих экологический аудит хозяйственной деятельности. Кроме этого, необходимо развивать механизм государственной поддержки добросовестных природопользователей путем внедрения института саморегулирования в данной сфере по аналогии со строительной сферой.
В заключение отметим, что принцип экономического стимулирования рационального природопользования в законодательстве РФ не находит системного отражения и является достаточно молодым, но не менее важным принципом, закрепленным в отдельных законодательных актах в виде декларативных норм, данный принцип не реализуется в полной мере ни в экологическом, ни в природоресурсовом законодательстве.
В связи с вышеизложенным представляется необходимым закрепление принципа экономического стимулирования во всех природоресурсных кодексах в качестве основного принципа устойчивого развития и интенсификации природопользования. Кроме того, считаем целесообразным установить льготное налогообложение по всем основным налогам на использование природных ресурсов (водный налог, земельный налог, налог на добычу полезных ископаемых) путем предоставления на выбор природопользователей либо беспроцентного инвестиционного кредита при условии внедрения в производство механизмов рационального природопользования, либо соразмерного налогового вычета.
Литература
1. Саймон Дж. Неисчерпаемый ресурс. М., 2012.
2. Лотош В. Е. Фундаментальные основы природопользования. Кн. 4: Экономика природопользования. Екатеринбург, 2007.
3. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/fin_enc/28331
4. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004.
5. Левин О. В. Стимулирование в праве: теоретические и практические аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006.
6. Зайцева С. Ю. Стимулы и антистимулы в праве // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 3.
7. Никитинский В. И. Эффективность норм трудового права. М., 1971.
8. Баршинов В. И. Правовое регулирование стимулирования охраны окружающей среды: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
9. Морозова И. С. Правовые льготы: проблемы формирования теории // Современное право. 2008. № 1.
10. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. А. П. Анисимова. М., 2010.
11. Анисимов А. П., Кодолова А. В., Чикильдина А. Ю. Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный) / под общ. ред. А. П. Анисимова // СПС Гарант.
12. Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2012 г. №350 «О федеральной целевой программе "Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012-2020 годах"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 18, ст. 2219.
13. Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. №261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2009. 27 ноября.
14. URL: http://www.gp.specagro.ru
15. Черкашина О. А. Налоговые льготы как правовой институт: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
16. Глотова И. И. Финансово-кредитный механизм рационализации природопользования. URL: http://www.uecs.ru/uecs-37-372012
17. Семенихин В. В. Земельный налог. М., 2013.
