CC BY
26
Принцип добросовестности государственных органов и должностных лиц при рассмотрении дел особого производства
Зарубина Мария Николаевна,
к.ю.н., доцент кафедры гражданского процессуального права Северо-Западного филиала ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия» E-mail: 17mz84@mail.ru
В настоящей статье автор анализирует особенности участия государственных органов (должностных лиц) в делах особого производства в качестве заявителей и заинтересованных лиц, ставит акцент о необходимости выявления признаков их недобросовестного поведения как до подачи заявления в суд, так и в судебном разбирательстве. Цель особого производства не должна по своей сути сводиться к спору о праве с другой стороной, а выражается в неизбежном приобретении нового правового статуса в специальном судебном порядке. Фактическое воспрепятствование в получении правового результата во внесудебном порядке следует толковать как противоправное действие (бездействие) и привлекать соответствующий уполномоченный субъект к процессуальной ответственности. Природа дел особого производства определяется бесспорным характером материальных правоотношений, следовательно, по мнению автора, недобросовестное поведение властной стороны до суда автоматически трансформируется в процессуальное нарушение и соответственно не должно поощряться со стороны судебной власти.
Ключевые слова: принцип добросовестности, государственный орган, гражданский процесс, особое производство.
В последнее время не так часто обсуждаются дискуссионные вопросы особого производства, между тем согласно официальным данным судебной статистики их количество в гражданском процессе составляет около 200 000 дел в год и почти 90% из них удовлетворяются судами [10].
Предназначение особого производства не всегда очевидно, именно поэтому в научной среде встречаются дискуссии по поводу того, насколько необходимо объединять в один раздел ГПК РФ группу дел, отличающихся диаметрально противоположным материально-правовым регулированием. Так, В.В. Аргунов делает вывод о «подвижности» особого производства [1, С. 74] ввиду разнообразных подходов законодателя к выявлению административно-правовых и частноправовых начал в структуре отношений, требующих процессуального закрепления.
Действительно с появлением КАС РФ дела из публичных правоотношений и часть дел из подраздела IV ГПК РФ с административной начинкой перекочевали в административное судопроизводство (например, о принудительной госпитализации гражданина), а остальные по необъяснимым причинам так и остались рассматриваться по правилам гражданского судопроизводства (например, об оспаривании нотариальный действий, о внесении исправлений или изменений в записи актов гражданского состояния).
Краеугольным камнем при разделении категорий дел по видам производства нужно считать наличие спора о праве (публичном или частном) и цель судебной деятельности. Согласимся с В.В. Блажеевым и А.Ю. Францифоровым, считающими отсутствие какого-либо общего критерия отнесения тех или иных дел к особому производству [2, С. 5; 7, С. 4]. Бесспорность правоотношений в данном случае условна, так как изначально есть некое противодействие между компетентным лицом и гражданином в приобретении правового статуса или состояния, ставшими юридически значимыми для конкретного субъекта в указанный им момент времени.
Кроме того, субъектный состав дел особого производства обусловлен неравноправными, административными отношениями, зачастую сопряженными злоупотреблениями и уходом от решения ситуации со стороны публичных органов и должностных лиц (отказ делать запросы в другие организации, предоставлять документацию, разъяснять в каком порядке получать нужную информацию в письменном виде, невыполнение возложенных законом юридических обязанностей).
5 -о
сз
<
В связи с этим возникают следующие закономерные вопросы.
1. Обусловлен ли предусмотренный процессуальный порядок, если никакого спора априори нет, а обращение в суд для установления факта - это всего лишь искусственные рамки, формальности, нарочито сконструированные законодателем, чтобы «подстраховать» уполномоченное лицо, имеющее все юридические основания в бесспорном внесудебном порядке выдать соответствующий документ, принять соответствующее решение. Например, в случае утраты правоустанавливающего документа на недвижимое имущество (договор купли-продажи, свидетельство, удостоверение, справка, технический план объекта и т.д.) для целей дальнейшей подачи заявления в суд в порядке п. 6 ч. 2 ст. 264 ГПК РФ (установление факта владения и пользования недвижимым имуществом на праве собственности) гражданин в первую очередь должен доказать отсутствие возможности восстановления такого документа иным способом. В итоге получив несколько отказных решений от разных организаций при рассмотрении гражданского дела обнаруживается, что подлинники документов всё-таки имеются и хранятся, например, в каком-нибудь архиве или того интереснее в картотеке одного из органов, который отказался без запроса суда выдавать документ или его копию на руки гражданину. Конечно, ситуаций складывается много, но в данном случае суд полномочен расценить поведение должностных лиц недобросовестным, то есть нарушившим права заявителя во внесудебном порядке в кратчайшие сроки совершить юридически значимые действия, направленные на регистрацию права собственности. На стадии регистрации в соответствии с ч. 2 ст. 14 Федерального закона № 218-ФЗ [11] регистрирующий орган проверяет наличие полного пакета документов и уже принимает соответствующее решение, которое впоследствии оспаривается в административном судопроизводстве.
Кроме того, в литературе совершенно справедливо встречается мнение о целесообразности отказа от двойной процедуры установления некоторых фактов. В частности, Л.Д. Зазулина предлагает передать дела об установлении факта признания отцовства в компетенцию нотариусов при условии наделения последних соответствующими полномочиями и закрепления в законодательстве нотариата необходимой процедуры [4, С. 59]. Отметим, что такой подход не препятствует обращению в суд с заявлением об оспаривании действий нотариуса по правилам особого производства (глава 37 ГПК РФ), хотя правовая природа таких дел явно сопряжена со спором о праве, а подобные требования по сути носят правопритязательный (исковой) — характер, о чем также ведутся научные дискуссии. S2 Например, Н.А. Чудиновская видит целесообраз-й ным перераспределение категорий дел об оспа° ривании действий или бездействия органов загса ¡в и нотариусов между особым производством и про-
изводством из публичных правоотношений (ныне административное судопроизводство) [9, С. 16].
2. Каковы критерии отнесения той или иной категории дел к особому производству и порождает ли имеющаяся в законодательстве неопределенность наказывать каким-либо образом недобросовестное поведение участников судебного процесса? Процессуальный кодекс, к сожалению, не даёт четкого понимания того, как найти юридическую связь между устанавливаемым фактом и потенциально возможным спором в связи с его установлением. Согласно ст. 3 ГПК РФ каждый имеет право на судебную защиту в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве. Лицо, обращающееся в суд, выбирает надлежащий способ защиты нарушенного права или охраняемого законом интереса по своему усмотрению с учетом сложившихся материальных правоотношений. Однако для дел особого производства имеются дополнительные требования, сводящиеся к двум составляющим: 1) заявитель действовал до суда, но по объективным причинам у него не получилось реализовать свои права или полномочия в целях возникновения, изменения или прекращения правоотношений; 2) у заявляющей стороны не имеется спора с кем-либо по поводу устанавливаемого факта (например, в отсутствии спора между заинтересованными лицами орган ЗАГС неправомерно не внес исправление в записи актов гражданского состояния на основании ст. 69 Федерального закона от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»). Невыполнение последнего условия приведет к вынесению судом определения об оставлении заявления без рассмотрения (ч. 3 ст. 273 ГПК РФ).
Практика показывает, что зачастую разобраться в нюансах гипотетического конфликта сложно даже судам. К примеру, по одному из дел по заявлению гражданки N. об установлении факта нахождения её на иждивении умершего мужа в связи с дальнейшим обращением за назначением пенсии по потере кормильца, суды первой и апелляционной инстанции отказали в удовлетворении требования, сославшись на недоказанность устанавливаемого факта. Кассационная инстанция отменила данные постановления, передав дело на новое рассмотрение, указав на необходимость уточнить обстоятельства, имеющие значение для дела, в частности, период нахождения на иждивении и другие сопутствующие сведения. По новому кругу первые две инстанции вынесли положительный вердикт, однако по обращению не согласившегося с судами органа пенсионного фонда кассационный суд общий юрисдикции вынес определение об оставлении заявления без рассмотрения, так как имеется спор о праве, а для установления пенсии необходимо провести расчеты. В поданной в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобе заявителем ставится вопрос об отмене вышеуказанного определения, как незаконного. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ согласилась с жалобой, поскольку в данном
случае отсутствует необходимость разрешать спор о самом субъективном праве (назначение и расчет пенсии), существование которого зависит от наличия или отсутствия факта нахождения гражданина на иждивении [12].
А был ли здесь спор о праве на самом деле, если заинтересованное лицо продолжало обжаловать положительные судебные акты в вышестоящие инстанции? Конечно, да, ведь в последующем установленный судом факт будет учитываться при назначении или отказе в назначении пенсии, а пенсионный орган безосновательно препятствует этому, превращая бесспорность требования в длительный спор. К сожалению, здесь наблюдаются ошибки как со стороны суда, так и недобросовестное поведение органа пенсионного фонда, искусственно создавшего спорную ситуацию при повторном обжаловании.
Как видим, отсутствие четких критериев наличия или отсутствия спора о праве при обращении в суд по делам особого производства приводит к недобросовестному поведению наделенных властными полномочиями субъектов. Совсем недавно орган конституционного контроля не принял к рассмотрению жалобу гражданина Петрова Д.Ю. о проверке на соответствие ч. 3 ст. 263 ГПК РФ Конституции РФ на том основании, что вынесение судом определения об оставлении без рассмотрения заявления не препятствует лицу защищать субъективное право в исковом производстве [13]. Частые ошибки судов на этот счет свидетельствует о том, что толкование данной нормы осуществляется не всегда верно и, следовательно, влияет на реализацию права на судебную защиту, гарантированного Конституцией РФ в ст. 46.
Как мы уже убедились чуть ранее, дело гражданки N. рассматривалось не один год, а между тем, степень важности установления факта нахождения гражданина на иждивении в целях получения пенсии по потере кормильца достаточно велика для обратившегося в суд лица. В связи с этим следует устранить пробел в ГПК РФ, связанный со способом выявления критериев наличия спора о праве на стадии судебного разбирательства в суде первой и вышестоящих инстанций. Подходов к этому вопросу может быть несколько, но все они так или иначе повлияют на пресечение недобросовестных действий лиц, участвующих в деле. Самым оптимальным средством стоит считать глобальное изменение модели особого производства, как это уже давно сделал законодатель некоторых зарубежных стран [1, С. 85], поставив во главу всё-таки не спор о праве, а идентификацию государства с частным лицом и необходимость предотвратить нарушение права даже в том случае, если возникнет спор о праве. Имеется на этот счет авторитетное мнение Н.Н. Чечот по поводу неочевидности существования фактов, устанавливаемых судом в особом производстве [8, С. 14] и, как следствие, необходимости их судебного подтверждения.
Некоторые авторы отмечают другой критерий -равноправие сторон [3, С. 14], при наличии кото-
рого абсолютно логично переключаться на характеристику материального правоотношения и судить о целесообразности особого производства. Условность выбранного критерия выражается нестабильностью его проявления и применимостью только лишь к нескольким категориям дел особого производства, например об установлении факта несчастного случая на производстве. Так, суд рассмотрит заявление о признании факта несчастного случая, если целью обращения станет получение пенсии по инвалидности или по случаю потери кормильца, но оставит требование без рассмотрения, если выяснится, что отношения носят гражданско-правовой характер (возмещение вреда здоровью работодателем или несогласие с расчетом компенсации). Противодействие работодателем в установлении этого факта в первом случае (отсутствие или утрата акта о несчастном случае или наличие в нем недостоверных сведений) - явный признак недобросовестного поведения, но никак не основание оставления заявления без рассмотрения в отсутствие других спорных требований.
Некоторыми современными учеными подчеркивается обусловленность специализации циви-листического процессуального права эффективностью судебной деятельностью и судебной защиты [5, С. 184]. Особое производство как самостоятельный вид гражданского судопроизводства состоит из специальных норм и процедур, частично дублирующих некоторые нормы материального права, но полного поглощения не происходит ввиду правоохранительной функции гражданских процессуальных правоотношений. Следовательно, в целях совершенствования порядка рассмотрения таких категорий дел законодателю следует конкретизировать некоторые положения, связанные с упрощением процедур, с особенностями дистанционного участия в судебном процессе с учетом специфики дела, с процессуальными последствиями недобросовестного поведения уполномоченных органов и должностных лиц, возникшего, в том числе, до суда, и повлекшего возникновение спора.
3. Каким образом суд должен реагировать на недобросовестное поведение уполномоченного субъекта, возникшего до возбуждения особого производства: игнорировать нарушение или применить меры государственного принуждения (ответственности)? Однозначного ответа на этот вопрос не даёт законодатель и предоставляет право судье самостоятельно, исходя из внутреннего убеждения, руководствуясь законом и конкретными обстоятельствами дела оценить соответствующее поведение лица, участвующего в деле. Смеем предположить, что этот вопрос требует более тщательной проработки - под угрозой может оказаться не только частный, но и общественный интерес. Удачный в этом плане приводит пример Е.С. Сма-гина об обращениях прокуроров в интересах неопределённого круга лиц к органам власти субъектов Российской Федерации о возложении обязанности обратить в собственность скотомогильники и организовать проведение работ по приведе-
5 -о
сз
<
CM
со
нию скотомогильника в надлежащее состояние [6, С. 128]. Неисполненная обязанность государственного органа стала причиной нарушения экологического благополучия населения, способствовало возникновению имущественного вреда близлежащим территориям, собственниками которых могли быть и частные лица.
Другим примером досудебных нарушений, повлекших препятствия при рассмотрении гражданского дела в особом производстве, стало невыполнение органами опеки и попечительства обязанности по установлению всех родственников усыновляемого ребенка, а также их опросу относительно возможности принятия ребенка на воспитание в свою семью [14].
Всё вышесказанное свидетельствует об актуальности поднятой в настоящей статье проблеме. Судебное вмешательство в приобретении статуса, состояния или имущества обусловлено отсутствием других правовых средств и способов, а не спорностью устанавливаемого факта. Он не очевиден, но бесспорны материальные правоотношения, ради которых тот или иной факт устанавливается. Незаконное противодействие этому со стороны государственного органа или должностного лица в какой бы форме оно не было выражено, должно быть оценено судом в рамках процессуальных отношений и породить юридические последствия.
Литература
1. Аргунов В.В. Развитие особого производства в гражданском процессе: смена идей, взглядов, понятий // Вестник Московского Университета. - Сер. 11. - Право. - 2011. - № 1. - С. 73-86.
2. Блажеев В.В. Особое производство по гражданским делам, связанным с изменением правового статуса гражданина: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.03 / Моск. юрид. ин-т. - Москва, 1991. - 241 с.
3. Жильцова Н.А., Голиченко М.М. О спорности в делах особого производства // Арбитражный и гражданский процесс. - 2007. - № 2. - С. 1014.
4. Зазулина Л.Д. Передача дел об установлении факта признания отцовства в компетенцию нотариусов: возможная модель регулирования и ее преимущества // Арбитражный и гражданский процесс. - 2019. - № 8. - С. 59-63.
5. Потапенко Е.Г. Диалектика цивилистического процесса. Книга первая: Специализация и унификация цивилистического процессуального права: монография. - М., Проспект, 2022. -360 с.
6. Смагина Е.С. Участие государства в современном цивилистическом процессе: монография. - М., - Статут,- 2021. - 268 с.
7. Францифоров А.Ю. Сущность особого производства: теоретические и практические аспекты: автореферат дис. . кандидата юридических наук: 12.00.15 / Францифоров Андрей Юрьевич. - Саратов, 2009. - 28 с.
8. Чечот Д.М. Неисковые производства. - Изд-во «Юридическая литература». - М.,- 1973. -168 с.
9. Чудиновская Н.А. Установление юридических фактов в гражданском и арбитражном процессе / Чудиновская Н.А.; Науч. ред.: Ярков В.В. -М.: Волтерс Клувер, 2008. - 192 с.
10. Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде РФ // [Электронный ресурс] uRl: http://www.cdep.ru/userimages/sudeb-naya_statistika/2022/F3-svod-vse_sudy-2021.xls (дата доступа 12 июня 2022 г.)
11. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.
12. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 24.01.2022 № 18-КГ21-155-К4 [Электронный ресурс] URL: www.vsrf.ru (дата доступа 20.05.2022)
13. Определение Конституционного Суда РФ от 30.01.2020 № 143-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Петрова Дениса Юрьевича на нарушение его конституционных прав частью третьей статьи 263 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс] URL: www. ksrf.ru (дата доступа 11.06.2022)
14. Обзор практики рассмотрения в 2020 году областными и равными им судами дел об усыновлении детей иностранными гражданами или лицами без гражданства, а также гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за пределами территории Российской Федерации (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 02.06.2021) // БВС РФ. 2021. № 9.
THE PRINCIPLE OF GOOD FAITH OF STATE BODIES AND OFFICIALS IN CASES OF NON-CONTENTIOUS JURISDICTION
Zarubina M.N.
The Russian State University of Justice
In this article, the author analyzes the features of the participation of state bodies (officials) in cases of special proceedings as the applicants and the parties concerned; emphasizes the need to identify signs of their dishonest behavior both before filing an application with the court and in the court proceeding. The purpose of a non-contentious jurisdiction should not, in its essence, be reduced to a dispute about the right with the other party, but is expressed in the inevitable acquisition of a new legal status in a special judicial procedure. An actual obstacle to obtaining a legal result out of court should be interpreted as an unlawful action (inaction) and the relevant authorized entity should be held procedurally liable. The nature of these cases is determined by the indisputable nature of material legal relations, therefore, according to the author, the unfair behavior of the ruling party before the trial is automatically transformed into a procedural violation and, accordingly, should not be encouraged by the judiciary.
Keywords: principle of good faith, public authority, civil process, non-contentious jurisdiction.
References
1. Argunov V.V. Development of special proceeding in civil process: change of ideas, views, concepts // MSU Vestnik. - Ser. 11. - The Law. - 2011. - No. 1. - P. 73-86.
2. Blazheev V.V. Special proceeding on the civil cases about changing of a legal status of the citizen. Candidate's thesis. Moscow, 1991, 241 p.
3. Zhiltsova N.A., Golichenko M.M. On controversy in cases of special proceedings // Arbitration and civil process. - 2007. -No. 2. - P. 10-14.
4. Zazulina L.D. The transferal of cases on the establishment of the paternity acknowledgment to the notaries' jurisdiction: a possible regulation model and its advantages // Arbitration and civil process. - 2019. - No. 8. - P. 59-63.
5. Potapenko E.G. The dialectic of the civil process. Book one: Specialization and unification of civil procedural law: monograph. - Moscow, Prospekt, 2022. - 360 p.
6. Smagina E.S. Participation of the state in the modern civil process: monograph. - Moscow, - Statute,- 2021. - 268 p.
7. Franciforov A. Yu. The essence of special production: theoretical and practical aspects. Abstract of the thesis. Saratov, 2009. 28 p.
8. Chechot D.M. Non-claimed productions. - Publishing House "Legal Literature". Moscow,- 1973. - 168 p.
9. Chudinovskaya N.A. Establishment of legal facts in civil and arbitration proceedings / Chudinovskaya N.A.; Scientific Ed.: Yarkov V.V. - Moscow, Wolters Kluver, 2008. - 192 p.
10. Official website of the Judicial Department at the Supreme Court of the Russian Federation // URL: http://www.cdep.ru/userimag-es/sudebnaya_statistika/2022/F3-svod-vse_sudy-2021.xls (accessed 12/05/2022)
11. Federal Law of July 13, 2015 No. 218-FZ «On State Registration of Real Estate» // SZ RF. 2015. No. 29 (part I). Art. 4344.
12. Ruling of the Judicial Collegium for Civil Cases of the Supreme Court of the Russian Federation dated January 24, 2022 No. 18-KG21-155-K4. [Electronic resource]. URL: www.vsrf.ru (accessed 05/20/2022)
13. Determination of the Constitutional Court of the Russian Federation of January 30, 2020 No. 143-O «On the refusal to accept for consideration the complaint of citizen Denis Yuryevich Pet-rov about the violation of his constitutional rights by part three of Article 263 of the Civil Procedure Code of the Russian Federation». [Electronic resource]. URL: www.ksrf.ru (accessed 06/11/2022)
14. Review of the practice of consideration in 2020 by regional and equal courts of cases on the adoption of children by foreign citizens or stateless persons, as well as citizens of the Russian Federation permanently residing outside the territory of the Russian Federation (approved by the Presidium of the Supreme Court of the Russian Federation on 02.06.2021) // BVS RF. 2021. No. 9.
