CC BY
64
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10159 УДК 341.1/8
Д.В. Красиков
ПРИМЕНИМОСТЬ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА К ПОВЕДЕНИЮ ГОСУДАРСТВ В КИБЕРПРОСТРАНСТВЕ: ПРОБЛЕМЫ ДОСТИЖЕНИЯ КОНСЕНСУСА*
Введение: определение параметров применимости международного права в ки-берпространстве является одной из приоритетных задач межгосударственного диалога, посвященного достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности. Цель: выявление различий и общих позиций в представлениях государств по вопросам применения международного права в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности, содержащихся в комментариях государств к предварительному проекту доклада Рабочей группы открытого состава ООН 2020 года. Методологическая основа: в основу исследования положены методы анализа и синтеза, формально-юридический и сравнительно-правовой методы. Результаты: выявлены и изучены подходы государств к разрешению вопросов применимости международного права в киберпространстве. Выводы: лишь отдельные государства высказывают сомнения в применимости международного права в киберопространстве; основные различия в позициях государств состоят в несовпадения представлений относительно применения отдельных комплексов норм к поведению государств, связанного с использованием ИКТ; государства в основном сходятся во взглядах относительно дальнейшей совместной работы в рассматриваемой области; позиции России и США имеют больший потенциал для сближения в будущем, чем категоричные заявления других государств, усиливающие существующие разногласия.
Ключевые слова: рабочая группа открытого состава ООН, достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности, Группа правительственных экспертов ООН, международное право в киберпростран-стве.
© Красиков Дмитрий Владимирович, 2020
Кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: krasikovdv@list.ru © Krasikov Dmitry Vladimirovich, 2020
Candidate of law, associate Professor, International law department (Saratov State Law Academy)
* Работа выполнена при поддержке гранта РФФИ № 20-011-00806 «Теоретико-практическая модель утверждения территориального суверенитета и делимитации юрисдикций государств в киберпространстве».
D.V. Krasikov
APPLICABILITY OF INTERNATIONAL LAW TO THE CONDUCT OF STATES IN CYBERSPACE: PROBLEMS OF CONSENSUS-BUILDING
Background: determining the parameters of the applicability of international law in cyberspace is one of the priority tasks of the interstate dialogue dedicated to the achievements in the field of information and telecommunications in the context of international security. Objective: to identify differences and common points in the positions of states on the application of international law in the field of informatization and telecommunications in the context of international security, contained in the states' comments on the preliminary draft report of the 2020 UN Open-ended working group. Methodology: the research is based on methods of analysis and synthesis, formal legal and comparative legal methods. Results: the approaches of states to resolving the issues of applicability of international law in cyberspace were revealed and studied. Conclusions: only a few states express doubts about the applicability of international law in cyberspace; the main differences in the positions of states concern the mismatch of ideas regarding the application of certain sets of norms to the behavior of states related to the use of ICT; states generally agree on the further joint work in this area; the positions of Russia and the United States leave a greater potential for rapprochement in the future than the categorical statements of many other states that reinforce existing differences.
Key-words: UN Open-ended working group, developments in the field of information and telecommunications in the context of international security, UN Group of governmental experts, international law in cyberspace.
Вопросы международно-правового регулирования отношений, связанных с использованием информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), в настоящее время стали неотъемлемой частью международной повестки. Еще в 2004 г. по инициативе Генеральной Ассамблеи ООН Генеральным секретарем ООН была впервые учреждена Группа правительственных экспертов по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности1 (далее — ГПЭ), которая функционировала в 2004-2005 гг., и работа которой впоследствии возобновлялась в формате еще пяти соответствующих экспертных групп, включая действующую в настоящее время2. Лишь три из них
1 См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №58/32 «Достижения в сфере информатиза- е ции и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» от 8 декабря 2003 г. URL: 1 https://undocs.org/ru/A/RES/58/32 (дата обращения: 01.09.2020). 1
2 См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №60/45 «Достижения в сфере информатиза- 6 ции и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» от 8 декабря 2005 г. URL: 1 https://undocs.Org/ru/A/RES/60/45 (дата обращения: 01.09.2020); Резолюция Генеральной Ас- ) самблеи ООН №66/24 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте 2 международной безопасности» от 2 декабря 2011 г. URL: https://undocs.Org/ru/A/RES/66/24 S (дата обращения: 01.09.2020); Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №68/243 «Достижения ° в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» от
27 декабря 2013 г. URL: https://undocs.org/ru/A/RES/68/243 (дата обращения: 01.09.2020); Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №70/237 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» от 23 декабря 2015 г. URL: https:// undocs.org/ru/A/RES/70/237 (дата обращения: 01.09.2020); Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №73/266 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» от 22 декабря 2018 г. URL: https://undocs.org/ru/A/RES/73/266 (дата обращения: 01.09.2020). 87
завершили свою работу принятием итоговых докладов3, по которым участники смогли прийти к консенсусу, они и получили высокую оценку в Генеральной Ассамблее ООН, остальные же группы не получили столь значимого результата [1, р. 1-9]. При этом особенностью всех составов ГПЭ была и остается ограниченность круга представленных государств, поскольку в основу их формирования был положен принцип справедливого географического распределения. Среди наиболее значимых из согласованных результатов работы ГПЭ — поддержанные на высшем уровне в различных международных форматах вывод о применимости международного права к поведению государств в киберпространстве и 11 согласованных «норм, правил и принципов ответственного поведения государств»4.
В 2018 г. также по инициативе Генеральной Ассамблеи ООН была создана Рабочая группа ООН открытого состава по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности (далее — РГОС)5, имеющая мандат, схожий с мандатами ГПЭ, однако принцип ее формирования иной: она открыта для участия всех заинтересованных государств-членов ООН. Кроме того, иные лица: коммерческие организации, неправительственные организации и ученые, получили возможность внести свой вклад в обсуждение стоящих перед РГОС вопросов в рамках специально организуемых для этой цели консультаций.
Сосуществование и одновременное функционирование на базе ООН двух площадок, на которых обсуждаются схожие вопросы, в целом проблем не вызывает: диалог с участием представителей государств и экспертов о проблемах правового регулирования отношений в киберпространстве параллельно ведется и в рамках иных органов и процессов в системе ООН6, и подобные усилия не могут восприниматься как взаимоисключающие. Вместе с тем некоторые государства настаивают на большей легитимности формата РГОС в сравнении с ГПЭ7! При
I 3 См.: Доклад правительственных экспертов по достижениям в сфере информатизации и
| телекоммуникаций в контексте международной безопасности № A/65/201 2010 г. URL: https:// | undocs.org/ru/A/65/201 (дата обращения: 01.09.2020); Доклад правительственных экспертов " по достижениям в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международ-
g ной безопасности № A/68/98 2013 г. URL: https://undocs.Org/ru/A/68/98 (дата обращения: ¥ 01.09.2020); Доклад правительственных экспертов по достижениям в сфере информатизации и
ч: телекоммуникаций в контексте международной безопасности № A/70/174 2015 г. URL: https:// | undocs.org/ru/A/70/174 (дата обращения: 01.09.2020).
J3: 4 Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №70/237 «Достижения в сфере информатизации
° и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» от 23 декабря 2015 г URL: ht-
| tps://undocs.org/ru/A/RES/70/237 (дата обращения: 01.09.2020); Коммюнике лидеров «Группы & двадцати» по итогам саммита в Анталье (Турция), 15-16 ноября 2015 г. URL: http://kremlin.ru/ | supplement/5037 (дата обращения: 01.09.2020); Commonwealth Cyber Declaration (2018). URL:
0 https://www.chogm2018.org.uk/sites/default/files/Commonwealth% 20Cyber%20Declaration% 20 >g pdf.pdf (дата обращения: 01.09.2020); Joint Statement on Advancing Responsible State Behavior
S in Cyberspace (2019). URL: https://www.state.gov/joint-statement-on-advancing-responsible-state-° behavior-in-cyberspace/ (дата обращения: 01.09.2020).
§ 5 См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №73/27 «Достижения в сфере информатиза-
" ции и телекоммуникаций в контексте международной безопасности» от 5 декабря 2018 г. URL:
1 https://undocs.org/ru/A/RES/73/27 (дата обращения: 01.09.2020).
S 6 О существующих в рамках ООН форматах, в которых ведется работа в сфере кибербезо-
пасности, см.: An initial overview of UN system actors, processes and activities on ICT-related issues of interest to the OEWG, by theme. URL: https://unoda-web.s3.amazonaws.com/wp-content/ uploads/2020/01/background-paper-on-existing-un-bodies-processes-related-to-mandate.pdf (дата обращения: 01.09.2020).
7 Так, Никарагуа рассматривает ГПЭ, в состав которой она никогда не входила, как закрытую платформу экспертов, предложения которой не рассматривались всеми членами ООН, и которые должны быть скорректированы в формате открытой группы (см.: Nicaragua's considerations on the initial document of the Open-Ended Working Group on progress in the field of information 88 and telecommunications in the context of international security. URL: https://front.un-arm.org/
этом как показала дискуссия в рамках РГОС, отдельные государства ставят по сомнение некоторые позиции, которые были приняты консенсусом в ГПЭ и восприняты в качестве таковых Генеральным Секретарем ООН и Генеральной Ассамблеей ООН8.
27 апреля 2020 г. был опубликован предварительный проект доклада РГОС9 (спустя месяц была обнародована пересмотренная версия данного проекта10), в котором изложены основные выводы, сделанные в ходе ее работы, и который был предложен для обсуждения государствами-участниками и иными заинтересованными лицами. Комментарии государств к этому проекту, содержащие замечания и предложения по тексту, призванному отражать согласованные позиции по результатам их совместной работы, представляют значительный исследовательский интерес. Свои комментарии представили 44 государства, их ценность состоит не столько в качестве формы выражения взглядов для целей разработки доклада РГОС, сколько в качестве представленного уполномоченными органами от имени государств источника их официальных позиций по вопросам правового регулирования поведения, связанного с использованием ИКТ. Как справедливо отмечают специалисты, изучение проблем реализации международного права в киберпространстве осложнено тем, что государства нечасто публично высказывают свои позиции в этом отношении, и это затрудняет подтверждение и развитие международных обычно-правовых норм в связи с отсутствием необходимой для этого общей и согласованной практики государств и opinio juris [2, p. 171; 3, p. 3-4]. В литературе высказываются мнения исследователей в адрес государств относительно активного выражения своих представлений о необходимости применить действующее международное право к поведению в киберпространстве не только в контексте отдельных инцидентов, но и абстрактно, что может породить более устойчивые ожидания в отношении поведения государств и, соответственно, повысить уровень предсказуемости и стабильности в киберпространстве [2, p. 172; 4, p. 230-231; 5, p. 214-215].
wp-content/uploads/2020/04/minic-mis-143-04-2020-permanent-mission-of-switzerland.pdf (дата у
обращения: 01.09.2020)). Россия заявляет о категорической неприемлемости попытки увязать р
работу РГОС и ГПЭ, ставящей «полноценный переговорный механизм в рамках ООН в зависи- в
мость от узкоформатной, «элитарной» экспертной площадки», называя такой «подрыв статуса н
РГОС... оскорбительным для 119 стран-членов ООН, поддержавших ее создание» (см.: Commen- й
tary of the Russian Federation on the initial "Pre-Draft" of the Final Report of the United Nations ю
Open-Ended Working Group on developments in the field of information and telecommunications in 1
the context of international security. URL: https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/ 4
russian-commentary-on-oweg-zero-draft-report-eng.pdf (дата обращения: 01.09.2020)). Вене- К
суэла указывает на то, что ГПЭ является ограниченной по своему составу и не отражает все й
возможные взгляды государств - членов ООН ^м.: Preliminary considerations of Venezuela to ¡
the initial Pre-Draft of the Report of the OEWG on developments in the field of information and е
telecommunications in the context of international security. URL: https://front.un-arm.org/wp- ¡
content/uploads/2020/04/nv-00069-annex.pdf (дата обращения: 01.09.2020)). *
8 Так, кубинские власти подчеркивают, что ГПЭ имели выборочный состав, и, следователь- 6 но, их рекомендации не включают все возможные взгляды государств-членов ООН, поэтому 1 результаты их работы могут быть пересмотрены и усовершенствованы РГОС. См.: Considera- ) tions on the initial Pre-Draft of the Open-Ended Working Group (OEWG) on developments in the 2 field of information and telecommunications in the context of international security. URL: https:// S front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/considerations-on-the-initial-pre-draft-of-the-oewg- 0 cybersecurity-cuba-15-april.pdf (дата обращения: 01.09.2020).
9 См.: Initial "Pre-draft" of the report of the OEWG on developments in the field of information and telecommunications in the context of international security. URL: https://unoda-web. s3.amazonaws.com/wp-content/uploads/2020/03/200311-Pre-Draft-OEWG-ICT.pdf (дата обращения: 01.09.2020).
10 См.: Second "Pre-draft" of the report of the OEWG on developments in the field of information and telecommunications in the context of international security. URL: https://front.un-arm.org/ wp-content/uploads/2020/05/200527-oewg-ict-revised-pre-draft.pdf (дата обращения: 01.09.2020). 89
В связи с этим комментарии государств к предварительному проекту доклада РГОС не утратят свое значение вне зависимости от итогов его обсуждения, а останутся в международной практике как свидетельства мнений, имеющих значение для выявления opinio juris, а также для толкования международно-правовых норм. Представляется актуальным проанализировать комплекс этих комментариев на этапе проектирования доклада, а не по итогам его согласования.
Ниже представлены результаты выявления различий и общих позиций в представлениях государств по вопросам применения международного права в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности. Для достижения данной цели были изучены все комментарии государств, представленные в порядке обсуждения предварительного проекта доклада РГОС, опубликованного в апреле 2020 годап1|По результатам изучения представленных комментариев были проанализированы и выбраны для обобщения и сопоставления позиции тех государств, которые высказались по данному вопросу.
Предварительный проект доклада РГОС включает вводную часть и 7 основных разделов — «Существующие и потенциальные угрозы», «Международное право», Правила, нормы и принципы ответственного поведения государств», «Меры укрепления доверия», «Наращивание потенциала», «Регулярный институциональный диалог» и «Выводы и рекомендации». В разделе «Международное право» подчеркивается, что существующие обязательства по международному праву, в частности, по Уставу ООН, применимы к использованию государствами ИКТ, и что содействие формированию общего для государств понимания того, как международное право применяется в данной сфере, имеет основополагающее значение для международной безопасности и стабильности (п. 22). Также в этом разделе приводятся различные позиции государств, высказанные в порядке обмена мнениями по поводу применимости конкретных отраслей и иных комплексов норм международного права к сфере ИКТ, включая международное гуманитарное право, международное право прав человека, международное уголовное право, международное обычное право, право международной ответственности: ряд государств настаивали на достаточности действующего международного права для регулирования отношений в рассматриваемой сфере, отдельные государства высказывались в пользу необходимости выработки соответствующих специальных правовых норм. Соответствующие разногласия государств нашли свое отражение и были конкретизированы в комментариях государств к предварительному проекту докладу РГОС.
Подавляющее большинство государств в своих комментариях подчеркивают значимость очередного подтверждения в предварительном проекте доклада РГОС позиции о применимости международного права к поведению государств в киберпространстве. При этом многие государства стремятся подчеркнуть консенсуальный характер данной позиции12, очевидно предпринимая попытку утвердить общую для всего международного сообщества точку зрения, позволяющую дискуссии развиваться в едином для ее участников направлении.
11 Комментарии государств к предварительному проекту доклада РГОС опубликованы на официальном сайте ООН (на странице Управления ООН по вопросам разоружения). URL: https:// www.un.org/disarmament/open-ended-working-group/ (дата обращения: 01.09.2020).
12 См., в частности: Initial "Pre-draft" of the report of the OEWG on developments in the field of information and telecommunications in the context of international security: Comments by Argentina. URL: https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/oewg-ict-comments-argentina-3.
90 pdf (дата обращения: 01.09.2020).
Вместе с тем изучение всего комплекса комментариев позволяет обратить внимание на два обстоятельства, которые осложняют понимание указанного тезиса как четкой и согласованной отправной точки.
Первым обстоятельством является то, что в действительности соответствующий консенсус stricto sensu отсутствует. Несмотря на широкую международную практику утверждения позиции о применимости международного права к общественным отношениям с участием государств в киберпространстве, отдельные государства в своих комментариях к рассматриваемому предварительному проекту доклада РГОС высказывают возражения на этот счет. Так, власти Венесуэлы отмечают невозможность прямого применения международного публичного права к таким отношениям13. Индонезия выступает против автоматического применения действующего права без изучения контекста и уникального характера деятельности в киберпространстве1^ Хотя соответствующая позиция Венесуэлы не сопровождается аргументацией и выглядит явно необоснованной (либо некорректно сформулированной), позиция Индонезии более понятна в контексте второго обстоятельства, на которое следует обратить внимание: вопрос о применимости (или неприменимости) международного права к поведению государств в киберпространстве не всеми государствами воспринимается одинаково.
Во-первых, вопрос применимости международного права к отношениям в данной сфере может восприниматься как вопрос принципа (т.е., по существу, как вопрос о наличии или отсутствии препятствий для применения к отношениям, связанным с использованием ИКТ, международно-правовых норм, изначально не рассчитанных на их регулирование). В комментариях Норвегии отмечено: хотя международное право уходит корнями в эпоху, предшествовавшую развитию киберпространства, нет ничего нового или уникального в применении норм международного права к новым областям после технологических достижений15. Эта позиция близка большинству, а вот Индонезия именно с ней, очевидно, не согласна.
Во-вторых, международно-правовое регулятивное воздействие на поведение государств в киберпространстве обсуждается в контексте вопроса о том, применим ли в данной сфере весь спектр норм и отраслей международного права. Мнения государств в этом отношении разнятся (и невозможность выработки согласованной позиции на этот счет стало одной причин несостоятельности попытки ГПЭ принять доклад в 2017 году [1, р. 3]), при этом большинство настаивает на положительном ответе на данный вопрос. Наглядной иллюстрацией к дискуссии в этом отношении является различие в видении государствами применимости всего комплекса положений Устава ООН 1945 г.16: многие участвующие в работе РГОС страны настаивают на его применимости «в полном
13 См.: Preliminary considerations of Venezuela to the initial Pre-Draft of the Report of the OEWG 1 on developments in the field of information and telecommunications in the context of international ) security. URL: https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/nv-00069-annex.pdf (дата 2 обращения: 01.09.2020). ¡3
14 См.: Indonesia's Response on the Pre-Draft Report of the UN OEWG on the developments in ° the field of ICT in the context of international security. URL: https://front.un-arm.org/wp-content/ uploads/2020/04/indonesia-respose-to-oewg-ict-initial-pre-draft.pdf (дата обращения: 01.09.2020).
15 См.: Comments by the Norwegian Delegation on the "Pre-draft" of the report of the OEWG on developments in the field of information and telecommunications in the context of international security. URL: https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/comments-by-norwegian-delegation-to-oewg-pre-draft-report.pdf (дата обращения: 01.09.2020).
16 См.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1956. Вып. XII. С. 14-47. 91
объеме» (Австрия, Лихтенштейн, США, Чили, Швейцария, Япония и др.), в то время как некоторые государства выступают категорически против признания применимости к киберотношениям его ст. 51, закрепляющей право государств на самооборону (Венесуэла, Зимбабве, Куба). В комментарии Кубы отмечается озабоченность констатацией в предварительном проекте признания автоматической применимости Устава ООН в целом и выражается уверенность, что хотя принципы и цели, закрепленные в нем, действительно применимы к измерению безопасности в сфере ИКТ, его ст. 51 не может автоматически применяться в случае инцидента в сфере кибербезопасности или использоваться для оправдания ответного нападения в традиционной форме17.
Дискуссию вызывает также вопрос о полной и автоматической применимости к отношениям в киберпространстве норм международного гуманитарного права (в пользу такой применимости выступают, в частности, Австрия, Ирландия, Колумбия, Франция, Швейцария, Швеция, Эстония, а против — Венесуэла, Куба, Иран, Россия), а также о применимости норм о присвоении поведения в качестве элемента международно-противоправного деяния18.
Если относительно применимости международного права к отношениям в рассматриваемой сфере в принципе в сообществе государств сложилась в значительной степени приближенная к консенсусу позиция, то значительные разногласия вызывает вопрос о достаточности действующего комплекса международно-правовых норм для противостояния совершаемым или санкционируемым государствами действиям в киберпространстве. Большинство государств не считают необходимым выработку каких-либо новых норм, специально рассчитанных на регулирование отношений, связанных с использованием ИКТ, и высказывают возражения против соответствующих инициатив. К числу таких государств относятся, в частности, Австралия, Австрия, Германия Дания, Канада, Чили, Италия Колумбия, Чехия, Ирландия, Нидерланды, Новая Зеландия, ФРГ, Швеция, Норвегия, Эстония, Япония. Комментируя предварительный проект доклада РГОС, эти страны призывают сосредоточиться на обсуждении того, как действующие нормы имплементируются, как они толкуются и применяются.
Как утверждает Австрия, именно быстро эволюционирующая природа угрозы, исходящей из использования ИКТ в злонамеренных целях, означает, что подлинно универсальная архитектура кибербезопасности может быть основана лишь на уже существующем международном праве1^ В позиции Австрии объясняются подлинные опасения государств, выступающих против обсуждения и выработки новых норм: признание необходимости адаптации существующих или разработки новых правовых инструментов может быть опасным, поскольку это открывает возможность для argumentum e contrario, ставящую под сомнение применимость и юридически обязательный характер международного обычного права, общих принципов права и договорных обязательств в отношении
S 17 См.: Considerations on the initial Pre-Draft of the Open-Ended Working Group (OEWG) on
developments in the field of information and telecommunications in the context of international security. URL: https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/considerations-on-the-initial-pre-draft-of-the-oewg-cybersecurity-cuba-15-april.pdf (дата обращения: 01.09.2020).
18 Категорически возражают против применимости права международной ответственности к поведению государств в киберпространстве выступают КНР и Иран, ставя под сомнение общепризнанность обычно-правовых норм об ответственности даже вне контекста отношений в киберпространстве.
19 См.: Pre-Draft Report of the OEWG - ICT: Comments by Austria. URL: https://front.un-arm.
92 org/wp-content/uploads/2020/04/comments-by-austria.pdf (дата обращения: 01.09.2020).
использования ИКТ, а кроме того для выработки новых норм потребовалось бы потратить много времени на многонациональных форумах, рискуя тем, что результаты соответствующих процессов принятия решения быстро устареют. Схожая позиция изложена в комментариях Италии20 и Новой Зеландии21. Некоторые специалисты оценивают такую позицию как основанную на стремлении государств, обладающих преимуществами в развитии сферы ИКТ, сохранить и укрепить их [6, p. 404].
Небольшая группа государств, включая Российскую Федерацию, высказывает диаметрально противоположную позицию по вопросу о необходимости и целесообразности разработки новых международно-правовых инструментов обязывающего характера в рассматриваемой сфере.
В российском комментарии подчеркивается, что в предварительном проекте доклада РГОС делается чрезмерный акцент на применимость действующих норм к сфере ИКТ и не уделяется внимание «модальностям» такой применимости: тому, кем, каким образом и в каких условиях они применимы22. Российские власти отмечают сложившуюся ситуацию де-факто «правового вакуума» в регулировании использования ИКТ и указывают на необходимость регулирования практических аспектов применимости действующих норм международного права «специальным универсальным международно-правовым инструментом». То есть речь идет не об отрицании применимости действующих норм или об их замене новыми нормами, а о принятии таких новых норм, которые обеспечивали бы согласованное и адаптированное применение существующих правил общего характера. Схожее мнение изложено в комментарии Никарагуа23! О «правовом вакууме» также заявляют Индонезия24 и Куба25.
КНР занимает позицию, согласно которой, построению международного порядка в киберпространстве будут способствовать подтверждение применения
20 См.: Comments from Italy on the initial 'Pre-Draft' Report of the Open-Ended Working Group § on developments in the field of information and telecommunication in the context of international Г security. URL: https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/2020-04-16-italy-comments- у on-the-oewg-pre-draft.pdf (дата обращения: 01.09.2020). р
21 См.: Initial "Pre-draft" of the report of the OEWG on developments in the field of information в and telecommunications in the context of international security. URL: https://front.un-arm.org/wp- | content/uploads/2020/04/oewg-pre-draft-new-zealand-comments.pdf (дата обращения: 01.09.2020). о
22 См.: Commentary of the Russian Federation on the initial "Pre-Draft" of the Final Report ю of the United Nations Open-Ended Working Group on developments in the field of information 1 and telecommunications in the context of international security. URL: https://front.un-arm.org/ 4 wp-content/uploads/2020/04/russian-commentary-on-oweg-zero-draft-report-eng.pdf (дата об- К ращения: 01.09.2020). I
23 См.: Nicaragua's considerations on the initial document of the Open-Ended Working Group on | progress in the field of information and telecommunications in the context of international security. е URL: https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/minic-mis-143-04-2020-permanent- | mission-of-switzerland.pdf (дата обращения: 01.09.2020). •
24 Власти Индонезии предостерегают от «автоматического» применения действующего права 6 без изучения контекста и уникального характера деятельности в киберпространстве, отмечая, 11 что необходимы практические корректировки норм и их новые интерпретации. См.: Indonesia's ) Response on the Pre-Draft Report of the UN OEWG on the developments in the field of ICT in the 2 context of international security URL: https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/ 33 indonesia-respose-to-oewg-ict-initial-pre-draft.pdf (дата обращения: 01.09.2020). °
25 Как следует из комментария Кубы, единственным возможным способом заполнить соответствующий «правовой вакуум» является инициирование всеобщего и демократического переговорного процесса, который приведет к принятию нового юридически обязательного документа, дополняющего существующее международное право. См.: Considerations on the initial Pre-Draft of the Open-Ended Working Group (OEWG) on developments in the field of information and telecommunications in the context of international security. URL: https://front.un-arm.org/ wp-content/uploads/2020/04/considerations-on-the-initial-pre-draft-of-the-oewg-cybersecurity-cuba-15-april.pdf (дата обращения: 01.09.2020). 93
соответствующих действующих международных норм и разработка новых международно-правовых инструментов с учетом характеристик и развития киберпространства26. В комментарии КНР отмечается: мнение о достаточности существующего международного права, дополненного добровольными, необязательными нормами, отражающими консенсус между государствами, очевидно, несовместимо со сложившейся ситуацией и существующим консенсусом; многие государства считают, что наилучшим средством поддержания мира в киберпространстве является разработка новых международно-правовых актов, соответствующих его характеристикам, вместо того, чтобы использовать право в качестве инструмента для возложения ответственности и назначения наказания в одностороннем порядке. Аналогичным образом в пользу выработки нового международно-правового инструмента выступают Египет, Иран, Пакистан, Венесуэла, Зимбабве.
В ответ на аргументы, лежащие в основе позиции ряда государств относительно необходимости принятия новых специальных норм, регулирующих их поведение в рассматриваемой сфере, некоторые государства обращают внимание на потенциал действующего международного права, позволяющий ему адаптироваться к меняющимся условиям: так, например, в комментарии Франции указывается на возможность эволютивного толкования норм международного права2! власти Австрии и Чехии ссылаются в этом контексте на подп. Ь п. 3 ст. 31 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.28Я позволяющий учитывать практику применения международного договора при толковании его положений29.
В целом государства — приверженцы различных взглядов на целесообразность выработки соответствующих новых международно-правовых норм сходятся во мнении о необходимости дальнейшего диалога о том, как именно действующее международное право применяется в киберпространстве. Нидерланды заявляют о существовании явного пробела в этом отношении и в качестве примера ссылаются на отсутствие ясности относительно международно-правовой квалификации киберопераций против сектора здравоохранения30. В позиции США наряду с критикой предложений о разработке юридически обязательного акта содержится и объяснение преждевременности таких предложений: в комментарии американских властей отмечается, что без четкого понимания взглядов государств на то, как действующее международное право применяется к сфере
>g 26 См.: China's Contribution to the Initial Pre-Draft of OEWG Report. URL: https://front.un-
S arm.org/wp-content/uploads/2020/04/china-contribution-to-oewg-pre-draft-report-final.pdf (дата ° обращения: 01.09.2020).
§ 27 См.: Rep onse de la France au projet de rapport de la Pres idence de l'OEWG. URL: https://
" front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/contribution-fr-oewg-fr-vf.pdf (дата обращения: 1 01.09.2020).
§ 28 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37, ст. 772.
29 См.: Pre-Draft Report of the OEWG - ICT: Comments by Austria. URL: https://front.un-arm. org/wp-content/uploads/2020/04/comments-by-austria.pdf (дата обращения: 01.09.2020); Comments submitted by the Czech Republic in reaction to the initial "pre-draft" report of the Open-Ended Working Group on developments in the field of information and telecommunications in the context of international security. URL: https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/ czech-republic-oewg-pre-draft-suggestions.pdf (дата обращения: 01.09.2020).
30 The Kingdom of the Netherlands' response to the pre-draft report of the OEWG. URL: https:// front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/kingdom-of-the-netherlands-response-pre-draft-
94 oewg.pdf (дата обращения: 01.09.2020).
ИКТ, преждевременно предполагать, что международное право нуждается в изменении или дальнейшем развитии31.
Такое объяснение видится более разумным, чем настойчивое воспроизведение многими государствами тезиса о «достаточности» международного права и «отсутствии пробелов» в нем. Лежащие в основе данного тезиса правовые аргументы ясны, как ясны политические и идеологические его предпосылки, однако безапелляционные утверждения о достаточности международного права, по существу, могут восприниматься как заявления о его совершенстве. Как отмечал Х. Лаутерпахт, если неверным является предположение о том, что существует пробел в том смысле, что правовой порядок вовсе не содержит какого-либо решения соответствующего вопроса, в равной степени неверным будет предположение о том, что не существует какого-либо пробела вообще [7, p. 94].
Учитывая, что против прояснения и обсуждения взглядов государств и иных участников международных отношений на то, каким образом международное право применяется в киберпространстве (в терминологии российского комментария — каковы «модальности» его применимости), не возражает ни одно государство (и, в том числе, на это направлены совместно разрабатываемые государствами меры по укреплению доверия и формы регулярного институционального диалога), вопрос о наличии или отсутствии пробелов в международном праве в рассматриваемой сфере не может быть разрешен окончательно. Более того, вряд ли какое-либо из государств взялось бы утверждать, что международное право не нуждается в усовершенствовании в принципе, и позиция о преждевременности инициирования процесса выработки новых правовых норм видится более взвешенной, чем абстрактное отрицание потребности в этом. В условиях сохранения принципиальных разногласий государств относительно того, каким образом международное право применяется к поведению государств в киберпро-странстве, позиции России и США оставляют больший потенциал для сближения в будущем, чем категоричные заявления других государств, усиливающие существующие разногласия.
References
1. Henriksen A. The End of the Road for the UN GGE Process: The future Regulation of Cyberspace // Journal of Cybersecurity. 2019. Vol. 5. No. 1. P. 1-9.
2. Egan B.J. International Law and Stability in Cyberspace // Berkeley Journal of International Law. 2017. Vol. 35. Issue 1. P. 169-180.
3. Moynihan H. The Application of International Law to State Cyberattacks: Sovereignty and Non-intervention, Royal Institute of International Affairs Chatham House, 2019. 60 p.
4. Schmitt M.N., Watts S. The Decline of International Humanitarian Law Opinio Juris and the Law of Cyber Warfare // Texas international law journal. 2015. Vol. 50. Symposium issue 2. P. 189-231.
5. Schmitt M.N., Watts S. State Opinio Juris and International Humanitarian Law Pluralism // International law studies. 2015. Vol. 91. P. 171-215.
6. Eilstrup-Sangiovanni M. Why the World Needs an International Cyberwar Convention // Philosophy & Technology. 2018. Vol. 31. P. 379-407.
7. Lauterpacht H. The Function of Law in the International Community. Oxford: Oxford University Press, 2011. 528 p.
31 См.: United States Comments on the Chair's Pre-draft of the Report of the UN Open Ended Working Group (OEWG). URL: https://front.un-arm.org/wp-content/uploads/2020/04/oewg-pre-draft-usg-comments-4-6-2020.pdf (дата обращения: 01.09.2020).
