Применение программно-целевого метода при планировании использования земельных ресурсов и объектов недвижимости Application of program-target method in planning the use of land resources and real estate
objects
fe Л московский
■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
УДК 332.37 DOI 10.24411/2413-046Х-2019-15027 Рассказова Анна Александровна,
кандидат экономических наук, доцент кафедры Землепользования и кадастров, ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064, Россия, г. Москва, ул. Казакова, д. 15), ORCID: http://orcid.org/, annar78@mail.ru
Синица Юлия Станиславовна, кандидат экономических наук, доцент кафедры землепользования и кадастров ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству» (105064, Москва, ул.Казакова, д.15) ORHID: http://orcid.org/0000-0002-0929-5154, sinitsay@mail.ru
Rasskazova Anna Aleksandrovna, candidate of economic Sciences, associate Professor, associate Professor of the Department of Land use and inventories of the "State University on land management" (105064, Russia, Moscow, streetKazakova, d. 15), ORCID: http://orcid.org/, annar78@mail.ru Ulia S. Sinitsa,
candidate of economic sciences, Senior Lecturer of department of land use and cadastres, Federal State Budgetary Education Institution of Higher Education «State University of Land Use Planning» (105064, Moscow, st. Kazakowa, 15) ORHID: 0000-0002-0929-5154, sinitsay@mail. ru
Аннотация. В статье рассмотрены особенности методов планирования и их роль при использовании земельных ресурсов и объектов недвижимости. Среди всех методов планирования авторы выделили в своем исследовании программно-целевой метод планирования использования земельных ресурсов и объектов недвижимости. В статье подробно изучено два близких термина «целевая комплексная программа» и
«государственная программа». Проведена классификация целевых программ. Особое внимание в исследовании уделено практическому применению программно-целевому методу планирования в России, а также рассмотрен опыт зарубежных стран. Summary. The article describes the features of planning methods and their role in the use of land resources and real estate. Among all the methods of planning, the authors identified the programtarget method of planning the use of land resources and real estate in their research. Two close terms "target complex program" and "state program" are considered in detail in the article. Classification of target programs is given as well. Particular attention is paid to the practical application of the program-target method of planning in Russia, as well as the experience of foreign countries.
Ключевые слова: планирование использования земельных ресурсов и объектов недвижимости, методы планирования, программно-целевой метод, целевая программа, целевой подход, государственная программа.
Keywords: planning of use the land resources and real estate objects, methods of planning, program-target method, target program, target approach, state program.
Процесс планирования использования земельных ресурсов и объектов недвижимости можно охарактеризовать общностью задач, результаты решения которых, объединены в информационные потоки. Технология же самого процесса планирования использование земельных ресурсов и объектов недвижимости включает в себя совокупность систематизированных операций, процедур и методов. Основная роль в технологии планирования использования земельных ресурсов и объектов недвижимости принадлежит методам планирования [2].
Существует множество различных методов планирования. Разнообразие методов планирования усложняет возможности их классификации. Как показывает практика, в каждом из методов планирования, есть свои плюсы и минусы, единого, универсального, метода нет. Как и методы прогнозирования методы планирования могут также основываться на эвристических и математических методах. Методы планирования использования земельных ресурсов и объектов недвижимости на практике индивидуальны для каждой задачи. Исторически формирование логики и технологии разработки планов осуществлялось с использованием балансового, программно-целевого, нормативного методов.
При решении любой задачи планирования формируется не одна, а несколько целей, а при разработке плана — система целей. Наиболее эффективным способом достижения важнейших целей социально-экономического развития территории является использование
целевых программ. В настоящее время целевые программы становятся важным инструментом и позволяют в рамках программно-целевого метода сконцентрировать усилия для комплексного и системного решения проблем в сфере земельно-имущественных отношений.
Существуют два близких термина «целевая комплексная программа» и «государственная программа». Они возникли как инструмент планирования долгосрочных стратегических программ и проектов государства в сфере социально-экономического развития и безопасности.
Целевая комплексная программа - это система увязанных между собой по содержанию, срокам, ресурсам мероприятий (действий) производственно-технического, научно-технического, социального, организационного характера, направленных на достижение единой цели, решение общественной проблемы [4].
Государственная программа - это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [1 ].
Государственные программы внедрялись в нашей стране постепенно. Правительство постепенно внедряло государственные программы постепенно, переходя от однолетнего бюджетного планирования к федеральным целевым программам (ФЦП), а затем к государственным программам.
Основная цель такого перехода - внедрение системного стратегического планирования бюджета на долгосрочный период. Такое планирование, за счет повышения социальной и экономической эффективности расходов, позволит повысить эффективность функционирования и конкурентоспособности экономики, повысить благосостояние и уровень жизни населения, решить ряд социальных проблем.
В 2010 году началось преобразование федерального бюджета из преимущественно непрограммного (более 90 % непрограммных расходов) в преимущественно программный вид. Направленность ФЦП на достижение конкретной цели делает их неудобным инструментом для перевода в программный вид большого объема расходов: требуется создать огромную иерархическую структуру из таких конкретных целей, большой аналитический аппарат. На 2011 год 55 ФЦП покрывали чуть больше 8% расходов бюджета, соответственно для 90-процентного покрытия потребовалось бы разработать около 600 ФЦП.
Целевая программа - это система взаимосвязанных по целям, ресурсам и срокам мероприятий, обеспечивающая реализацию приоритета социального, экономического, научно-технического или экологического развития в заданные сроки и с максимальным эффектом. Целевые программы по уровню их разработки и утверждения делятся на:
- федеральные;
- региональные;
- муниципальные.
По видам, согласно действующему бюджетному законодательству, целевые программы делятся на:
- долгосрочные;
- ведомственные;
- федеральная адресная инвестиционная программа.
Программно-целевой метод используется для разработки целевых программ в сфере земельно-имущественных отношений и базируется на выборе поставленной цели и разработке нескольких вариантов взаимоувязанных экономических и социальных программ развития. Программно-целевой метод планирования построен по логической схеме «цели - пути - способы - средства». Особенность данного метода планирования является составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Программно-целевой метод планирования позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов. Программно-целевой метод планирования состоит в отборе приоритетных целей, в разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.
Метод предполагает многообразие целей: научно-технических, организационно-экономических, экологических и др. Необходимо отметить, что в процессе планирования все цели находятся в определенных взаимосвязях, пересекаются, в итоге необходимо сопоставить подготовленные программы с учетом различных целей, т.е. провести «конкурс целей».
В разрабатываемых системах планирования должен закладываться принцип поэтапного моделирования, предполагающий использование результатов решений задач предыдущего этапа на следующих этапах. При этом возникают сложности с определением
первичности и вторичности этапа. Программно-целевой метод имеет два подхода: целевой и комплексный.
Целевой подход определяет разработку иерархически взаимосвязанных целей развития предприятия, выделение ведущих целей и подцелей, определение приоритета целей и их реализацию во времени. Комплексный подход предполагает увязку технических, технологических, организационных факторов процесса производства.
Программно-целевой метод чаще всего используется в условиях наличия проблемных ситуаций [3].
Особую актуальность данный метод получил в процессе проведения земельно-кадастровых реформ. Начиная с 1996 года было реализовано порядка пяти долгосрочных федеральных целевых программ направленных на развитие кадастровых систем, повышение уровня земельно-имущественных отношений, а также на повышение эффективности управления землепользованием (таблица 1).
Таблица 1 — Федеральные целевые программы по развитию кадастровых
систем и управлению землепользованием
Название Ф1ДП Срок реализации Бюджет Источники финансирования Степень выполнения
Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра 1996-2001 гг. 8718,4 млрд. руб. федеральный бюджет частично
Программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета, объектов недвижимости» 2002-2008 гг. 25847,3 млн. руб. федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ: местные бюджеты частично
Подпрограмма «Информационное обеспечение управления недвижимостью реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений» 2002-2007 гг. 21124,3 млн. руб. федеральный бюджет, бюджет субъект РФ, внебюджетные источники частично
Подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости» 2006-2012 гг. 41225,4 млн. руб. федеральный бюджет частично
Программа «Развитие государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости 2014-2020 гг. 18821 млн. руб. федеральный бюджет, консолидированный бюджет субъектов РФ к процессе выполнения
Как видно из таблицы 1 ни одна из федеральных целевых программ не была полностью реализована. Более того, Счетной палаты были выявлены случаи нецелевого расходования бюджетных средств, направленных на реализацию федеральных программ.
Проведенный анализ показал, что основной причиной неэффективного применения программно-целевого метода следует отнести отсутствие механизма и методологии оценивания целевых показателей программы на различных этапах ее реализации. Для совершенствования российской модели программно-целевого бюджетирования следует рассмотреть передовой опыт зарубежных стран.
Из проведенных исследований следует отметить модели применения программно-целевого бюджетирования во Франции и Соединенных Штатах Америки (таблица 2) [5].
Американская модель программно-целевого бюджетного планирования основывается на системе рейтинговой оценки показателей-факторов PART (Programm Assessment Rating) [6].
Формирование оценочных баллов осуществляется исходя из следующих принципов
[7]:
1 прозрачность целей, задач и мероприятий программ;
2 обоснованность необходимости реализации программ;
3 достижимость заявленных результатов программы;
4 высокая степень управляемости программы;
5 прозрачность программы для получателей и потребителей услуг и ресурсов. Таблица 2 — Модели метода программно-целевого бюджетного планирования
во Франции и США
Модель метола программно-целевого бюджетного планирования Мероприятия по обеспечении) исполнения целевых показателей Контролирующих орган
Американская модель 1 ежегодные отчеты по исполнению целевых показателей: 1 анализ и оценка исполнення программ через р ейтинговую систему: 3 разработка инструкций по исполнению бюджета н стратегическому планированию Адыинистр атпвно-оьоджетное управление при Пр езид енге
Французская модель 1 планирование ведения программ: 2 отчетность исполнения программ (1 раз в полгода): 3 оценка соцнально-экономнчес кой р езультатнЕностн целевых показателей отраслевое ^Министерств о
Полученные баллы являются основой для оценивания программы. По итогам составления рейтинга программе присваивается один из статусов «эффективные», «достаточно эффективные», «формально эффективные», «формально приемлемые», «неэффективные». В случае если программе присваивается один из двух последних статусов, то проводятся исследования выявляющие факторы, оказывающие негативное
влияние, и разрабатывается план по исполнению бюджета и стратегического планирования (рисунок 1).
Рисунок 1 Американская модель программного-целевого бюджетного
планирования
К достоинствам французской модели бюджетного планирования следует отнести полную подконтрольность со стороны органов законодательной власти, что делает процесс реализации государственных программ более прозрачными и информационными. В основе оценивания программ лежат показатели социальной и экономической результативности [5]. Определяющим фактором эффективности реализации программ являются мероприятия по выявлению факторов, оказывающих негативное влияние, а также разработка плана мероприятий по повышению эффективности отдельно взятых показателей. И только по результатам проведенных мероприятий принимается решение о дальнейшей целесообразности программы. Французская модель бюджетного планирования показана на рисунке 2.
С учетом вышеизложенного анализа опыта зарубежных стран применения различных моделей программно-целевого бюджетирования, считаем целесообразным для повышения
эффективности российской модели предложить интегрированную франко-американскую модель (рисунок 3).
Рисунок 3 - Интегрированная франко-американская модель программно-
целевого бюджетирования
Предложенная модель программно-целевого бюджетирования позволит усилить государственный контроль и обеспечить прозрачность реализуемых федеральных бюджетных программ в сфере планирования использования земельных ресурсов и объектов недвижимости. Включение оценочных шкал в оценку целевых показателей позволит на ранних этапах реализации программы скорректировать либо остановить ее действие, тем самым прекратив нецелесообразные финансовые траты.
В настоящее время в России сложился комплекс факторов, обусловивших актуальность программно-целевого метода при решении важнейших вопросов в области управления земельными ресурсами и недвижимого имущества. При устранении выявленных недостатков программно-целевой метод может стать максимально эффективным инструментом реализации государственной земельной политики.
Список литературы
1. Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации: [постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588] / Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»
2. Комаров С.И., Рассказова A.A. Учебник «Прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов и объектов недвижимости» [Текст]. - Москва, 2018.256 с.
3. Кузык, Б.Н. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование [Текст] : учебник // Б.Н. Кузык, В.И. Кушлин, Ю.В. Яковец. - М.: ЗАО Издательство «Экономика», 2009. - 292 с.
4. Кураков, Л. Экономика и право: словарь-справочник [Текст] : / Л. Кураков, В. Краков, А. Кураков. - М.: Вуз и школа, 2004. - 1072 с.
5. Синица Ю.С. Экономическая эффективность земельно-кадастровых систем Российской Федерации : дисс...канд. экон. наук: 08.00.05 / Синица Юлия Станиславовна. -М, 2016.- 251 с.
6. Using the Program Assessment Rating Tool as a Management Control Process // U.S. Environmental Protection Agency Office of Inspector General, September 12, 2007
7. Innovations in American Government Awards program / URL: https://www.innovations.harvard.edu/awards-programs