CC BY
37
Любовь Константиновна Горба - кандидат экономических наук, доцент кафедры логистики и управления цепями поставок Санкт-Петербургского государственного экономического университета
ПРИМЕНЕНИЕ ПРИНЦИПОВ ЛОГИСТИКИ В ОПТИМИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ЗАКУПОК ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Аннотация. Эффективность работы всех органов власти и качество жизни граждан определяются уровнем развития системы государственных закупок. В этой системе аккумулируются значительные финансовые средства. В 2019 году сумма закупок составила почти треть ВВП страны. В статье рассмотрены положительные стороны существующей контрактной системы, недостатки в ее функционировании и государственная программа дальнейшего развития, основанная на научных принципах логистики.
Ключевые слова. Государственные и муниципальные закупки, заказчик, участник закупки, ЕИС (Единая Информационная система), НМЦК (Начальная максимальная цена контракта), цифровизация.
Gorba L.K.
APPLICATION OF THE LOGISTICS PRINCIPLES IN THE PROCUREMENT SYSTEM OPTIMIZATION
Abstract. The effectiveness of government's works and the life of citizens are determined by quality of the public procurement system. In this system, significant financial resources are accumulated. In 2019, the amount of purchases amounted to almost a third of the country's GDP. The article considers the positive aspects of the existing contract system, the shortcomings in its functioning and the state program for further development, based on the scientific principles of logistics.
Keywords. State and municipal procurements, customer, procurement participant, UIS (Unified Information System), NMTSK (Initial maximum contract price), digitalization.
Введение
Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» были определены траек-
ГРНТИ 06.56.31 © Горба Л.К., 2020
Контактные данные для связи с автором: 191023, Санкт-Петербург, Садовая ул., д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 964 320 41 55. Е-mail: liubov.gorba@mail.ru. Статья поступила в редакцию 20.02.2020.
тории развития государства. Одна из задач этого развития заключается по вхождении Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечении темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности и достижение уровня инфляции не превышающего 4%. Общеизвестно, что система государственных и муниципальных закупок аккумулирует значительные ресурсы и играет важную роль в экономике Российской Федерации, влияя на развитие государства и общества в целом. На основании чего, вопросы повышения эффективности функционирования системы государственных закупок являются первостепенными для обеспечения высоких темпов экономического роста и достижения национальных целей.
Материалы и методы
При проведении данного исследования в качестве исходной информации были использованы материалы Росстата, опубликованные на его официальном сайте, отчеты Счетной палаты, рекомендации Парламентских слушаний по вопросам совершенствования законодательства в сфере системы государственных закупок, материалы Московского финансового форума.
Результаты и их обсуждение
По данным отчета Счетной Палаты РФ, наблюдается быстрая динамика увеличения расходов бюджетных средств в сфере государственных закупок. В 2019 году объем закупок вырос на 15% в сравнении с прошлым годом и достиг 9,6 трлн рублей [5]. Объем средств бюджетов всех уровней, которые обращаются в рамках контрактной системы в сфере закупок, с 2014 года вырос на 36,2% и составил в 2018 году почти 8 трлн рублей. В среднем ежегодный прирост объема закупок составил около 8% (в 2018 году - 11,3%).
Для эффективного обеспечения государственных нужд возникает необходимость применения технологии управления единым циклом планирования, размещения, исполнения государственных контрактов. В связи с чем, в 2014 году вступил в силу федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Данный закон регламентирует порядок осуществления закупок товаров, работ и услуг, заключение контрактов и их исполнение. Основной целью закона являлось повышение открытости и прозрачности системы госзаказа. И по мнению разработчиков законопроекта, должно было привести к достижению максимальной эффективности закупок в соотношении их цены и качества, повышению уровня конкуренции, развитию предприятий малого и среднего бизнеса.
К основным достижениям закона можно отнести: стабильный рост показателей цифровой трансформации, что было отмечено в рамках Московского финансового форума в 2019 году. В ряде регионов, в частности в Москве, доля закупок у единственного поставщика снизилась, что способствует развитию конкуренции. В соответствии со п. 4 ст. 93 ФЗ-44, государственные закупки у единственного поставщика возможны исключительно в малых объемах, на сумму, не превышающую трехсот тысяч рублей. Также, годовой объем закупок не должен превышать два миллиона рублей или пяти процентов совокупного годового объема заказчика. В случае большого бюджета заказчика, объем контрактов, заключенных с единственным поставщиком не может превышать пятидесяти миллионов рублей. Данные требования закона нацелены на поддержку развития малого и среднего бизнеса [1].
Основной инструмент цифровизации - это применение типовой документации при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. На сегодняшний день, практически все направления закупок имеют стандартизированные формы в части критериев оценки, технических заданий и форм контрактов. Формирование документации закупочных процедур осуществляется автоматически и находится в введении ЕИС (Единой Информационной системы). Это ведет к сокращению времени прохождения информационного потока. С 2019 года заказчики имеют возможность опубликовать извещение о закупке в течение одного рабочего дня после изменения плана-графика. В последние годы произошло снижение обоснованных жалоб в ФАС, абсолютная экономия госзаказчиков выросла до 361 млрд рублей в 2019 году с 348 млрд рублей в 2018 году [5].
Вопрос совершенствования законодательства РФ о контрактной системе выступил темой заседания Совета Федераций в октябре 2019 года. На основании изучения специализированной литературы в сфере законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, мы выделили недостатки, устранение которых должно привести к оптимизации системы госзаказа [4, 6]:
1. В первую очередь, опасение участников закупок вызывает принцип открытости, заключающийся в свободном доступе к реестру недобросовестных поставщиков, и простота внесения информации в реестр заказчиком о конкретном поставщике. Однако, для поставщика необходимо собрать достаточное количество фактов, удостоверяющих форс-мажор и непреднамеренность при неподписании контракта. Для заказчиков негативный момент - это избыточная система контроля и отсутствие должного уровня ответственности проверяющих лиц. В настоящее время нет определенного государственного органа по разъяснению законодательства о контрактной системе, Министерство экономического развития РФ не обладает такими полномочиями. Наблюдается низкий уровень координации и ограниченность подходов при проведении централизованных закупок в соответствии со ст. 26 ФЗ-44. Передача полномочий специализированным органам может привести к недостаточному учету требований заказчиков к качеству продукции и штрафным санкциям для заказчика. Важно отметить, что по опыту судебной практики четко прослеживается несоразмерность системы поощрений и наказаний. Четкой законодательной базы поощрения нет, штрафные санкции достаточно высокие при низкой оплате труда контрактных управляющих. То есть наблюдается ситуация «презумпции виновности» как заказчика, так и исполнителя, целью которой является борьба с коррупцией, но в результате снижается эффективность работы системы госзакупок.
2. При формировании контрактной системы ее главной целью выступало обеспечение прозрачности. Результаты проведенного анализа субъектов РФ по уровню прозрачности закупок выглядят следующим образом: гарантированный уровень прозрачности присвоен девяти регионам, высокий -18 регионам, средний - 25 регионам, базовый - 20 регионам, низкий - 13 регионам. Также для системы госконтракта характерен низкий уровень конкуренции, в среднем на один лот подается три заявки от участников, и преобладающая доля закупок осуществляется неконкурентными способами. Более 50% закупок в суммовом выражении приходится на закупки у единственного поставщика (14,2%) и несостоявшиеся закупки (39,6%). При этом, около 49,4% закупок в суммарном выражении признаны несостоявшимися в результате подачи на участие в аукционе только одной заявки. Причиной этой ситуации являются избыточные требования заказчиков в конкурсной документации [4].
3. Низкий уровень конкуренции в системе госзакупок ведет к сложностям обоснования НМЦК (начальной максимальной цены контракта). В ФЗ-44 не прописан единый порядок методов формирования НМЦК. В настоящее время он носит рекомендательный характер, в связи с чем возможно завышение первоначальных цен.
4. С точки зрения эффективности, наблюдается перманентное снижение относительной экономии до 5,3 %. Относительная экономия -это отношение общего снижения НМЦК (начальных максимальных цен контракта) к общему объему НМЦК закупок [4].
5. Серьезная проблема - это сложность и нестабильность контрактного законодательства. С 2014 года в ФЗ-44 были внесены изменения 60 раз и дополнительно действуют более 130 подза-коннных актов с учетом специфики отраслей и регионов. Существующий механизм реализации системы, заключающийся в сложных и длительных закупочных процедурах, это - ключевая причина медленного освоения бюджетных средств. В условиях динамичной экономики действующая линейка механизмов утрачивает свою привлекательность из-за большого числа способов определения поставщика и необходимости их долгого обоснования. На практике, заказчики избегают использования сложных и громоздких механизмов контрактной системы, например, двухэтапного конкурса и запроса предложений.
6. Проблемой является единство требований для заказчиков всех уровней (федерального, субъекта РФ и муниципалитета), что некорректно из-за неравнозначности бюджетов заказчиков. В связи с чем, возникает вероятность заключения контракта крупными поставщиками и передача его к исполнению региональным подрядчикам.
7. Не менее значимым препятствием развития контрактной системы является сложность регистрации участников закупок в ЕИС, технические сбои системы и возможность отражения в ней недостоверной информации. В настоящее время высокий уровень цифровизации характерен только для стадии определения поставщика и подписания контракта.
8. Проблема оптимизации прохождения информационных и финансовых потоков «участник закупки - банк - ЕИС», присутствует на этапе подачи, рассмотрения заявок, подписания контракта.
Банк не всегда четко выполняет операции по блокированию средств на счетах участника, подтверждающих обеспечение заявки или контракта. Помимо этого, существует сложность с банковской комиссией и правовой ответственностью банка перед участниками и заказчиками.
9. К следующей проблеме относится непроработанность способов определения поставщика при закупках для объектов социальной сферы. В частности, закупка продуктов питания для детских образовательных учреждений, расходных медицинских материалов и т.п. производится в форме аукциона, где отбор осуществляется по ценовому критерию.
10. На основании ФЗ-44, обязательное условие для контрактного управляющего или члена закупочной комиссии - это предоставление документа о прохождении переквалификации. В настоящее время, единой системы подготовки кадров для работы в контрактной системе не существует. Подготовкой специалистов для этой отрасли занимаются множество организаций, предлагающих дистанционное обучение по низким ценам, что ведет к утрате принципа профессионализма как основополагающего начала.
При разработке механизмов оптимизации современной системы госзаказа целесообразным будет обращение к правилам и принципам логистики. Цель логистики заключается в создании эффективной системы менеджмента материальных, финансовых, сервисных и информационных потоков, обеспечивающих высокое качество товаров, услуг при минимизации затрат. Именно эти задачи были поставлены государством в рамках совершенствования контрактной системы. В связи с чем, 1 июля 2019 года вступил в силу ФЗ-71 «О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"». Федеральным законом № 71-ФЗ были внесены поправки в частях ускорения, упрощения планирования и документации при оформлении закупки.
Соотношение принципов логистики и мероприятий по развитию системы закупок можно проиллюстрировать при помощи таблицы «Оптимизация контрактной системы на принципах логистики». Таблица построена автором по результатам анализа и обобщения специализированной литературы [3, 6].
Таблица
Оптимизация контрактной системы в сфере закупок на принципах логистики
Механизмы оптимизации системы государственных закупок Принцип логистики Характеристика принципа
1. Автоматизация бизнес-процессов закупочных процедур и сокращение сроков принятия решений Системность Связь временных затрат с общей эффективностью системы
2. Упрощение избыточной регламентации правового регулирования закупок Конкретность Сокращение временных и финансовых затрат
3. Формирование рейтинга добросовестных поставщиков, что позволит снизить требования в части обеспечительных мер Комплексность Укрепление связей контрагентов в цепи поставок
4. Унификация стандартных закупочных процедур на базе цифровых технологий Эффективность Способность контрактной системы достичь максимальных показателей эффективности при существующей рыночной ситуации
5. Регламентация банковских операций при обслуживании специальных счетов участников закупок в части обеспечения заявок Системность Расширение и достижение высокого уровня связанности между субъектами контрактной системы при прохождении финансового потока
6. Формирование базовой информации в ЕИС в структурированной форме, позволяющей в автоматическом режиме проводить ее обработку с целью анализа и контроля деятельности участников при заключении типовых контрактов Надежность Повышение качества и скорости поступления информации, улучшения технологии ее обработки
Окончание табл.
Механизмы оптимизации системы государственных закупок Принцип логистики Характеристика принципа
7. Внедрение алгоритмов, не допускающих нарушение законов и размещение недостоверной информации в ЕИС. Также, сокращение числа способов осуществления закупок и объемов ограничение закупок у единственного поставщика Превентивность Предупреждение возникновения отклонений и диспропорций и их отрицательных воздействий на
8. Совершенствование стандартов внешнего аудита сферы закупок, в частности контроля, осуществляемого ФАС РФ и Федеральным казначейством Конструктивность Осуществление непрерывной диспетчеризации потоков и при необходимости их оперативной корректировки
9. Создание единой системы аттестации кадров Научность Разработка образовательных программ подготовки специалистов
Внедрение второй части законопроекта по оптимизации контрактной системы государственных закупок планируется завершить в течение 2020 года. Целеполагающими вопросами будут выступать обеспечение высокого качества социального питания, расширение срока планирования закупок, осуществляемых у субъектов малого и среднего бизнеса. В рекомендациях по развитию, предложенных Министерством финансов РФ, также прослеживаются принципы логистики, применяемые для повышения эффективности функционирования системы госзаказа в целом и координации информационных, финансовых, материальных потоков. Заключение
На основании изучения официальных источников, можно утверждать, что система государственных закупок аккумулирует значительную часть финансовых ресурсов и оказывает существенное влияние на развитие государства и общества в целом. Проведенное исследование показало наличие резервов для повышения эффективности системы государственных и корпоративных закупок, что должно обеспечить высокие темпы экономического роста и достижение национальных целей.
ЛИТЕРАТУРА
1. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ.
2. Кнутов А.В. Управление государственными и муниципальными закупками и контрактами. М.: Юрайт, 2020. 316 с.
3. Логистика и управление цепями поставок / под ред. В.В. Щербакова. М.: Юрайт, 2019. 582 с.
4. Рекомендации парламентских слушаний «Вопросы совершенствования законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://council.gov.ru/activity/activities/parli-ашеи1агу/109254 (дата обращения 18.02.2020).
5. Объем госзакупок в РФ в 2019 году вырос на 15%. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.interfax.ru/business/689965 (дата обращения 18.02.2020).
6. Отчет Счетной палаты РФ о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2018 год» (утвержден Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 2 апреля 2019 года). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://council.gov.ru/шedia/files/6gzlhhIi1lublA5PG8AhNFWsM9pY6zXk.pdf (дата обращения 20.02.2020).
7. Статистика осуществления закупок. Федеральная служба государственной статистики. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://gks.ru/folder/12979 (дата обращения 20.02.2020).
