CC BY
72
_______________________________Экспертиза____________________________________
Константин ГЛУХОВ
ПРИМЕНЕНИЕ МЕТОДА АНАЛИЗА ИЕРАРХИЙ В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ
(на примере стратегии развития города Кемерово)
В статье рассмотрена возможность применения метода анализа иерархий (МАИ) в процессе политического и стратегического планирования в России на примере развития Кемеровской обл., показана особая значимость учета политических факторов при планировании.
In the article a possibility of application of analytical hierarchy process (AHP) to issues of political and strategic planning in Russia is observed. Special importance of political factors for planning is also shown.
Ключевые слова:
МАИ, политическое планирование, стратегическое планирование, политический фактор; analytical hierarchy process, political planning, strategic planning, political factor.
Возрастающий в последние годы интерес к планированию (и к политическому планированию в том числе) со стороны как государственных, так и частных структур неизменно наталкивается на вопрос практического использования существующих методик по оценке и прогнозированию ситуаций для осуществления процесса планирования. Серьезных методов и методик существует не слишком много, и далеко не все из них являются научными методиками по оценке и прогнозированию ситуаций.
Само по себе политическое планирование (ПП) является естественной формой понятия «стратегическое планирование», поскольку речь идет о том, чтобы учитывать множество политических факторов, влияющих на конечный результат, что не может быть рассмотрено только в рамках одной концепции и предполагает наличие междисциплинарного подхода (в том числе и применение элементов политического планирования и политического анализа в рамках математических моделей). Подобное планирование носит политический характер, прежде всего, потому, что оно приводит к изменениям, присущим только такого рода вмешательству1.
Целью данной статьи является краткое описание одной из наиболее «мощных», но недостаточно известных методик под названием «метод анализа иерархий»2 (МАИ) с последующим обзором областей ее применения.
Метод анализа иерархий (МАИ) — это структурированная технология, помогающая людям принимать сложные решения. Вместо того чтобы предписывать «правильное» решение, МАИ помогает людям определить его. Метод, основанный на математике и психологии, был разработан Т. Саати в 70-х гг. XX в. и с тех пор был широко изучен и усовершенствован3. МАИ предоставляет комплексную и рациональную основу для структурирования проблемы, для обозначения и количественного измерения ее элементов, для отнесения этих элементов к общим целям и оценки альтернативных решений. Суть метода состоит в следующем: пользователи МАИ сначала
1 Бенвенисте Г. Овладевание политикой планирования: Создание реально выполнимых пл. и политики, которая ведет к переменам / пер. с англ. К.П. Михневич, под общ. ред. М.Р. Калантаровой. — М. : Прогресс; Фирма Универс, 1994, с. 17.
2 В английском варианте — Analytic Hierarchy Process (AHP).
3 Саати Т., Кернс К. Аналитическое планирование. Организация систем. — М. : Радио и связь, 1991, с. 9.
ГЛУХОВ
Константин
Вячеславович —
магистр
политологии,
аспирант
Государственного
университета —
Высшей школы
экономики
konstаntinglukhov@
gmail.com
разделяют проблему на иерархию из более простых для осмысления подпроблем, каждая из которых может быть проанализирована отдельно. Элементы иерархии могут относиться к любому аспекту решаемой проблемы — материальному или неосязаемому, точно измеряемому или приблизительно рассчитываемому, хорошо или плохо понимаемому — любому аспекту, который может помочь в решении проблемы.
Как только иерархия построена, лица, принимающие решения (ЛПР), систематически оценивают ее различные элементы, сравнивая их друг с другом попарно. Делая сравнения, ЛПР могут использовать конкретные данные об элементах или они могут использовать свои суждения об относительном значении или важности элементов. Суть метода МАИ состоит в том, что суждения эксперта, а не только основополагающая информация, могут использоваться в формировании оценок.
МАИ трансформирует эти оценки в числовые значения, которые могут быть переработаны и сравнены. Числовое значение или приоритет выводятся для каждого элемента иерархии, что позволяет сравнивать различные и часто несопоставимые элементы рациональным и логичным способом. Эта возможность отличает МАИ от других технологий принятия решений.
Рассмотрим применение метода анализа иерархий на схеме прямого планирования. В качестве примера возьмем выбор наиболее вероятной стратегии развития города Кемерово до 2021 г. из приведенных ниже сценариев1 (составленных на основе Концепции развития г. Кемерово до 2021 г.2).
Сценарий А предполагает реструктуризацию предприятий ВПК, что приведет к частичной или полной конверсии производства и изъятию «незадействованных» земель с целью покрытия накопившихся долгов предприятий. Соответственно, эта земля будет продана строительным организациям или крупным торговым сетям, что, в свою очередь, приведет к увеличению предложения жилой и офисной недвижимости, то есть будет способство-
1 Под сценарием будем подразумевать технологию создания эскиза событий, которые будут выстраиваться в последовательный событийный ряд, начиная с момента реализации сценария.
2 http://www.kemgorsovet.ru/1162.htm. Приложение к постановлению Кемеровского городского Совета народных депутатов четвертого созыва от 27.04.2007 № 137 (шестнадцатое заседание).
вать развитию малого и среднего бизнеса (МСБ). С другой стороны, этот сценарий приведет к некоторому ухудшению экологической обстановки в городе, поскольку бюджетные средства будут направляться на конверсию ВПК.
Сценарий В предполагает значительное улучшение экологической ситуации за счет реструктуризации как предприятий ВПК, так и предприятий тяжелой промышленности. Таким образом, будут «отвлекаться» значительные денежные ресурсы на экологические программы и модернизацию производства. Реализация этого сценария развития будет полезна не только «прямым выгодополучателям», то есть горожанам, но и предприятиям МСБ, поскольку модернизация производства и запуск многочисленных экологических программ будут производиться путем переведения части функций на аутсорсинг и субконтрактинг малым и средним предприятиям.
Сценарий С предполагает значительные инвестиции в развитие предприятий тяжелой промышленности и ВПК без привязки к последовательной реализации экологических программ.
Первым этапом является выбор фокуса. Фокус представляет собой размытую генеральную цель, то есть тот вопрос, на который мы хотим получить ответ или который хотим рассмотреть. В нашем случае вопрос уже был озвучен — развитие города Кемерово до 2021 г.
Второй этап — выбор факторов, которые влияют на выбранный фокус. В нашем случае это три группы факторов, отобранные путем специально организованного опроса экспертов, — политические, экономические и социальные.
Следующий этап — определение «акторов» (или в нашем случае — лоббистских групп), которые могут влиять на факторы, а также их целей. Было выделено 8 таких групп.
1. Тяжелая промышленность (в городе работает несколько химических и металлообрабатывающих заводов, которые находятся на грани банкротства и нуждаются в модернизации и финансовой помощи).
2. ВПК (значительную территорию города занимают объекты ВПК, которые нуждаются в технологической модернизации и частичной конверсии, а также почти полностью зависят от госзаказа. Однако все эти предприятия владеют дорогой землей в центре города).
3. Банки (многие из функционирующих банков были созданы для того, чтобы «обслуживать» отдельные организации, в
Таблица 1
Муниципальное развитие Факторы Вектор приоритетов
экономический политический социальный
Экономический 1 2 3 0.406
Политический 1/2 1 2 0.24
Социальный 1/3 1/2 1 0.353
Атах = 4,79; ИС (индекс согласованности) = 0,0203 3
основном предприятия тяжелой промышленности, которые сейчас на грани банкротства, поэтому банки вынуждены искать пути для диверсификации своих активов).
4. Строительные организации (крупные компании, занимающиеся строительством, появились в городе сравнительно недавно, в основном это крупные межрегиональные игроки, которые намерены максимизировать свою прибыль на формирующемся и достаточно быстро развивающемся рынке жилой и офисной недвижимости).
5. Торговые сети (несколько лет назад в Кемерово появились федеральные торговые сети, которые заинтересованы в получении хороших участков земли для строительства новых магазинов).
6. Малый и средний бизнес (МСБ) — на предприятиях МСБ работает значительное количество горожан, поэтому интересы этой группы должны быть услышаны при принятии решения о развитии города, кроме того, МСБ стабильно выплачивает налоги и является монополистом на рынке многих услуг.
7. Население.
8. Администрация города (городская власть).
Далее необходимо определить, какой из вышеописанных факторов имеет наибольшее влияние на фокус. Для этого построим матрицу1, в которой экспертным путем определим влияние каждого из факторов по отношению друг к другу (т.е. парное сравнение). В данном примере получим, что экономический фактор в 2 раза важнее политического и в 3 раза важнее социального, а политический — в 2 раза важнее социального. Исходя из полученных данных, построим вектор приоритетов для каждого из факторов (см. табл. 1).
Далее, согласно логике МАИ, также с помощью построения матрицы оценим степень влияния каждого актора на каждый из факторов.
На следующем этапе необходимо оце-
1 См. Саати Т., Кернс К. Указ. соч., с. 53—54.
нить цели каждого из акторов. В результате получается собственный вектор (то есть, вектор приоритетов), который отражает «иерархию» целей каждого из акторов.
Следующий этап — нахождение степени «важности»2 (то есть, степени влияния) различных акторов относительно первичных факторов. Эта оценка получается путем умножения матрицы собственных векторов (то есть, приоритетов) акторов по каждому из факторов на вектор приоритетов, полученный из матрицы оценки степени воздействия различных первичных факторов на муниципальное развитие.
Полученный результат позволяет сделать вывод о том, что самые влиятельные акторы — это промышленность (0,235) и городская власть (0,191). Теперь нужно найти наиболее важные цели этих двух акторов, для этого умножаем векторы приоритетов целей на соответствующий «вес» актора. Получаем, что для промышленности наиболее важными целями являются получение бюджетных дотаций (0,11) и снижение налогового бремени (0,065), а для городской власти — социально-экономическая устойчивость в городе (0,097) и рост благосостояния граждан (0,062).
Следующий этап — оценка «достижения» каждой из указанных целей (дотации и уменьшение налогов + социально-экономическая устойчивость и рост благосостояния) при реализации каждого из трех сценариев развития, сформулированных в самом начале этой работы. Получаем следующие вопросы.
1. Реализация какого из сценариев может в большей степени повлиять на увеличение дотаций? Вычисляем вектор приоритетов для каждого из сценариев:
2 Речь пока идет об общем влиянии, в дальнейшем возможно будет рассмотреть 4 показателя: риски, возможности, затраты и эффективность.
3 Атах в данном случае является максимальным собственным значением матрицы; индекс согласованности (ИС) показывает, насколько хорошо главный собственный вектор матрицы суждений представляет приоритеты.
А - 0,32; В - 0,122, С - 0,558. Атах = 3,018; ИС = 0,009. Ответ — сценарий С.
2. Реализация какого из сценариев может в большей степени повлиять на снижение налогов? Вычисляем вектор приоритетов для каждого из сценариев: А - 0,57; В - 0,097; С - 0,333. Хтах = 3,025; ИС = 0,0125. Ответ - сценарий А.
3. Реализация какого из сценариев может в большей степени повлиять на социально-экономическую устойчивость? Вычисляем вектор приоритетов для каждого из сценариев: А - 0,238; В - 0,136; С - 0,625. Ответ - сценарий С.
4. Реализация, какого из сценариев может в большей степени повлиять на благосостояние граждан? Вычисляем вектор приоритетов для каждого из сценариев: А - 0,2; В - 0,117; С - 0,683. Ответ - сценарий С.
Теперь умножим вектора приоритетов каждого из сценариев (столбцы матрицы) на вектор весов наиболее важных сценариев. В результате вычислений получаем, что сценарий С имеет наибольший вес (0,557). Поэтому данный сценарий наиболее предпочтителен.
Краткая интерпретация полученных результатов: к 2020 г. облик города поменяется мало, что означает, что предприятия тяжелой промышленности будут доминировать в экономической структуре города, что, конечно же, не исключает модернизацию производства вышеупомянутых предприятий и осуществление ряда экологических программ по снижению вредного воздействия на окружающую среду, однако, скорее всего, эти программы будут реализованы со значительным опозданием и незначительным финансированием.
Таким образом, мы видим, что данный метод имеет перспективы достаточно широкого применения, позволяя производить специальные попарные сравнения для многокритериальных объектов с учетом индивидуальных предпочтений и влияния на конечный результат более широкого круга факторов. Дальнейшая «свертка» (в данном случае - линейные преобразования) позволяет четко «определить» исследуемую проблему, выявить наиболее значимые подсистемы и элементы, влияющие на фокус исследования, и, что самое важное, провести многогранную комплексную оценку с использованием экспертных знаний и подходов из различных областей.
МАИ представляет очевидные возмож-
ности применения в следующих системах планирования и прогнозирования:
- общее планирование развития территорий, начиная от предварительного составления градостроительных схем и заканчивая схемой размещения производительных сил с учетом влияния как можно большего количества факторов;
- прогнозирование развития транспортной структуры (в первую очередь в крупных городах, таких как Москва, Санкт-Петербург и города с населением более одного миллиона человек) и выявление наиболее вероятных «узких» мест и вариантов решения возникающих проблем, как-то оптимальные пути прокладки автострад, выбор приоритетного вида общественного транспорта и т.п.;
- разработка сложных систем управления (например, оценка эффективности внедряемого 1Т-решения в крупную производственную структуру или предлагаемая к использованию организационная структура компании);
- принятие решений по многим комплексным вопросам, предполагающим учет влияния одновременно множества факторов на рассматриваемый объект;
- предпроектная оценка стратегий, что находит отражение, например, в оценке стратегий развития отраслей российской промышленности со стороны федеральных органов власти.
В отечественной практике МАИ применяется при проведении экспертных оценок для задач стратегического планирования в федеральных органах исполнительной власти1 и на региональном уровне2. Так, с помощью рассматриваемого метода была рассчитана наиболее предпочтительная форма для управления муниципальным имуществом города Тольятти3. В частной практике хорошим примером служит проведение маркетинговых исследований при помощи МАИ на отечественном авторынке для определения конкурентоспособности новых российских автомобилей.
1 Шмерлинг Д.С., Кузнецова Т.Ю., Чеботарев П.Ю., Чуркин Э.П. Применение экспертных оценок для задач стратегического планирования / препринт. - М. : МШЭ МГУ ЦСП, 2008, с. 36.
2 Глухов К.В. Внедрение программно-целевых методов в России на федеральном и региональном уровнях (на примере города Москвы) // Вопросы государственного и муниципального управления, 2008, № 3, с. 188-196.
3 Федоров Ю.В. Выбор предпочтительных вариантов управления муниципальной собственностью // Менеджмент в России и за рубежом, 2004, № 3.
