Применение мер юридической ответственности по отношению к объектам контроля со стороны органов Федерального казначейства рф Текст научной статьи по специальности «Право»

ПРИМЕНЕНИЕ МЕР ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ПО ОТНОШЕНИЮ К ОБЪЕКТАМ КОНТРОЛЯ СО СТОРОНЫ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО КАЗНАЧЕЙСТВА РФ

APPLICATION OF LEGAL LIABILITY MEASURES IN RELATION TO OBJECTS OF CONTROL BY THE FEDERAL TREASURY BODIES OF THE

RUSSIAN FEDERATION

УДК-33

Казимиров Алексей Дмитриевич

магистрант 2 курса

Департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» Alexey Kazimirov alexthehedgehog@mail .ru

Аннотация

В целях предотвращения нарушений в сфере финансовых и бюджетных правоотношений, а также применения санкционных мер к организациям и лицам, уже совершившим такого рода деяния, Федеральное Казначейство РФ, как орган государственного финансового контроля и надзора, уполномочено возлагать юридическую ответственность в отношении подконтрольных объектов. Актуальность рассматриваемой проблемы обосновывается тем, что в настоящее время, при сложной структуре межбюджетных правоотношений в РФ, а также наличии несовершенства в качестве мероприятий контрольно -надзорной деятельности, проводимых, в том числе, со стороны органов Федерального Казначейства, существует необходимость в совершенствовании способов обеспечения соблюдения финансового и бюджетного законодательства РФ, а также принципа своевременного возврата бюджетных средств в бюджет соответствующего уровня и предотвращения их нецелевого использования, предоставления сведений об их использовании со стороны объектов контроля.

Annotation

In order to prevent violations in the sphere of financial and budgetary legal relations, as well as the application of sanctions to organizations and individuals who have already committed such acts, the Federal Treasury of the Russian Federation, as a body of state financial control and supervision, is authorized to impose legal liability

in respect of controlled objects. The relevance of the problem is justified by the fact that at present, with the complex structure of inter-budgetary legal relations in the Russian Federation, as well as the presence of imperfections in the quality of control and Supervisory activities carried out, including by Federal Treasury bodies, there is a need to improve ways to ensure compliance with the financial and budgetary legislation of the Russian Federation, as well as the principle of timely return of budget funds to the budget of the appropriate level and prevent their misuse, providing information about their use by the objects of control. Keywords: legal responsibility, budget legislation, financial budget sphere, responsibility for illegal act, legal regulation.

Ключевые слова: юридическая ответственность, бюджетное законодательство, финансовая бюджетная сфера, ответственность за противоправное деяние, правовое регулирование.

Органы Федерального казначейства в сфере применения мер юридической ответственности наделены рядом определенных полномочий. Правом применения таких мер принуждения, в первую очередь, наделены руководители органов Федерального казначейства и их заместители (в соответствии с делегированными им полномочиями).

Руководители органов, осуществляющих исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, имеют право:

• списывать суммы средств бюджета, используемых не по целевому назначению;

• списывать суммы средств бюджета, подлежащих обязательному возврату в бюджет, срок возвращения которых истек;

• списывать плату за пользование средствами бюджета, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых уже наступил;

• взыскивать пени за несвоевременный возврат средств бюджета, предоставленных на возвратной основе, а также взимать стоимость просрочки уплаты процентов за пользование бюджетными средствами;

• выносить предупреждение и предписание руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств - о нарушениях исполнения бюджетного процесса.

• Наиболее частое бюджетное правонарушение - использование бюджетных средств не по целевому назначению.1

1 "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 15.04.2019) // Глава 30. ВИДЫ БЮДЖЕТНЫХ НАРУШЕНИЙ И БЮДЖЕТНЫЕ МЕРЫ ПРИНУЖДЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ ЗА ИХ СОВЕРШЕНИЕ // Дата обращения: 18.05.2019

При рассмотрении области внешнего независимого контроля в сфере аудита -в отношении аудиторской организации, нарушившей правила аудиторской деятельности со стороны органов Федерального Казначейства могут быть применены следующие меры юридической ответственности:

• вынесение предписания об обязанности аудиторской организации устранить выявленные в ходе анализа результатов проверок качества ее работы нарушения, регламентирующего сроки устранения таких нарушений;

• вынесение предупреждения в адрес аудиторской - о недопустимости нарушения правил аудиторской деятельности;

• вынесение обязательного предписания о приостановлении членства в составе саморегулируемой организации аудиторов на срок - до устранения всех выявленных нарушений, но не позднее 180 календарных дней со дня, следующего за днем вынесения решения о приостановлении членства, а также предписания об исключении всех сведений об аудиторской организации из аудиторского реестра;2

• вынесение для исполнения саморегулируемой организацией аудиторов, членом которой является аудиторская организация, нарушившая требования, установленные ч. 6 ст. 1, ч. 1 ст. 8, п. 2.1 и 3 ч. 2, а также ч. 3 ст.13 Федерального закона «Об аудиторской деятельности», предписания об удалении сведений об аудиторской организации из общего реестра аудиторов и аудиторских организаций.

Основаниями для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ являются:

• неисполнение закона о бюджете;

• нецелевое использование бюджетных средств;

• неперечисление, несвоевременное или неполное перечисление бюджетных средств получателям;

• несвоевременное зачисление бюджетных средств на счета получателей;

• несвоевременное представление отчетных документов, напрямую связанных с исполнением статей бюджета;

• несвоевременное или неполное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях, а также о соответствующих лимитах бюджетных обязательств;

• несоответствие бюджетной росписи закону о бюджете;

2 http://отрасли-права.рф/article/12400;

• несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, которые подлежат зачислению на счета соответствующих бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

• отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, или несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, а также несвоевременное проведение платежей по уже подтвержденным бюджетным обязательствам;

• финансирование расходов, которые не были включены в бюджетную роспись, а также в размерах, превышающих пределы, установленные в бюджетной росписи, и утвержденные лимиты бюджетных обязательств;

• несоблюдение общих нормативов финансовых затрат по оказанию государственных или муниципальных услуг, а также предельных установленных размеров дефицитов бюджетов государственного или муниципального долга и расходов на их обслуживание.

За нарушение бюджетного законодательства предусмотрена ответственность в БК РФ, КоАП РФ и УК РФ.

В литературе Гусевым А. В. отмечалось, что органы Федерального казначейства РФ наиболее часто осуществляют привлечение к административной ответственности за: «нецелевое использование бюджетных средств», «невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита». В большинстве случаев спорные ситуации возникают при попытке разрешения вопроса о сроках привлечения получателей бюджетных средств к ответственности за нецелевое использование финансовых ресурсов. В процессе этого возникает ряд противоречий со стороны действий законодателя, которые порождают несовершенства бюджетной системы РФ. Основываясь на мнении С.И. Жукова о том, что проблема долгого времени привлечения юридических и физических лиц является весьма актуальной в бюджетной сфере на сегодняшний день, мы с позиции автора данной работы можем сделать краткий вывод о том, что необходимо совершенствование самого механизма привлечения - в качестве возможных изменений могут быть предложены либо ввод отдельной статьи (содержание которой, например, отразит весь процесс привлечения правонарушителя к ответственности в виде поэтапной процедуры, включающей в себя подробное описание каждой стадии изучения материалов дела, сокращенные сроки производства по таким делам, а также указание на возможность обжалования в случае несогласия отвечающей стороны с решением судебных органов), посвященной более структурированной и чёткой регламентации сроков процесса привлечения,

либо отмена некоторых текущих норм, обеспечивающих чрезмерное замедление данного процесса, что ведёт к снижению эффективности применяемых мер юридической ответственности. Так, согласно статье 4.5 КоАП РФ, привлечение к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства осуществляется в течении 2 лет с момента проведения соответствующей платёжной операции. По этой причине образовалось противоречие двух норм части 1 и 3 статьи 4.5 КоАП РФ касательно вопроса применения мер «за нецелевое использование бюджетных средств», привлечение к административной ответственности по которым осуществляется «в виде штрафа или дисквалификации». Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ, срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства составляет 2 года, однако, вместе с этим, в случае обнаружения административных правонарушений, приводящих к использованию в качестве административного наказания дисквалификации, лицо может быть привлечено к ответственности не позднее 1 года со дня совершения административного правонарушения. На основании КоАП РФ -ст. 15.14; ч. 1,2 ст. 15.15.2; ст. 15.15.3, ч. 1 ст. 15.15.4, ч. 1 ст. 15.15.5, ст. 15.15.12, 15.15.13 предполагают административное наказание в виде наложения административного штрафа или дисквалификации. Проблемы, возникшие в связи со вступлением в силу ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ, выражены наличием некоторого количества обстоятельств, не позволявших в течение года раскрывать факт совершения правонарушения. Законодатель учёл последующий характер проверок, а также особенности производства категории дел об административных правонарушениях, уровень их общественной опасности и сложность их выявления. В итоге - основные организационные, временные и иные расходы, связанные с необходимостью обеспечить соблюдение принципа неотвратимости административного наказания, а также защиту государственных интересов в финансовой бюджетной сфере, приводили к тому, что срок давности «привлечения к ответственности» за административные правонарушения, предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, был слишком мал для обеспечения обнаружения и наказания правонарушителя. Выявленные и идентифицированные факты финансовых правонарушений практически не обладали судебной перспективой взыскания административного штрафа по причине превышения срока давности «привлечения к административной ответственности», что зачастую позволяло нарушителям избегать мер

последующей юридической ответственности, в том числе и за «нецелевое расходование бюджетных средств».3

Таким образом, применение срока давности привлечения к административной ответственности, определенного ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ , за правонарушения в финансово-бюджетной сфере, выявляющие возможность применения меры административной ответственности в виде дисквалификации, является безосновательным, так как наблюдается несоответствие воле законодателя, сформулированной в Федеральном законе № 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"4. С юридической точки зрения, применение бюджетной ответственности не находится в прямой зависимости от того, произойдёт ли установление административного правонарушения или нет. За одно и то же нарушение, например, нецелевое использование средств бюджета, возможно применение как административной ответственности (ст.15.14 КоАП РФ), так и уголовной (ст. 285.1; 285.2 УК РФ), а также бюджетной (ст. 306.4 БК РФ). Но неизвестно, насколько законным будет отказ от бюджетной ответственности, и возникнет ли при этом нарушение принципа «неотвратимости ответственности». Одной из главных проблем регулирования полномочий Федерального Казначейства РФ по привлечению к административной ответственности является отсутствие чёткости в определении органов, наделённых правом и полномочиями «наказывать», что может привести к негативным последствиям в сферах правоприменения и правосознания субъектов бюджетной ответственности.

Данная проблема возникает в связи с тем, что полномочия по привлечению к административной ответственности в бюджетной сфере были даны не только руководителям органов Федерального казначейства, но также определённые права были делегированы и руководству Счётной палаты РФ КоАП РФ. Так, инспектор Счётной палаты обладает правом привлечения к административной ответственности, путём составления протокола по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП РФ Помимо этого, дела об административных правонарушениях рассматриваются органом, осуществляющим схожие

3 1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.04.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.04.2020) // "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.

4 Федеральный закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ (ред. от 18.07.2017) "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 05.08.2013, N 31, ст. 4191,

функции по контролю и надзору в финансовой бюджетной сфере -Росфинмониторинг.

Одним из возможных способов преодоления данной проблемы может стать изменение на законодательном уровне, проводимое в несколько этапов - во-первых, создание более точной и структурной классификации административных правонарушений в финансовой сфере - с последующим закреплением полномочий применения юридической ответственности за конкретными органами, осуществляющими финансовый контроль и надзор (исключение повторов между содержанием статей главы 15 КоАП РФ (ст 15.13 - 15.15.16), главы 22 УК РФ (1т. 196-199.4) и главы 30 БК РФ); во-вторых -если это возможно - произведение декриминализации некоторых статей УК РФ, касающихся правонарушений в бюджетной сфере (ст 198 УК РФ -необходимо ввести поправку на наличие обстоятельств, по которым у физического лица не было возможности уплатить тот или иной вид налога), либо же наоборот - более яркое выражение криминогенного характера тех из них, которые несут наиболее общественно опасный характер (ст. 197,199, 199.1-199.4 УК РФ), а также создание более чёткой формулировки, касающейся условий применения тех или иных мер принуждения и отношения каждого отдельного правонарушения к определённым видам ответственности (исходя из степени тяжести); в-третьих - необходимо перераспределение полномочий среди органов, наделённых правами и обязанностями по осуществлению финансового контроля и надзора (в том числе и Федерального Казначейства РФ) - с возможным упразднением повторяющихся выполняемых задач в одной области - между разными органами (например, в случае со ст. 15.15.11 КоАП РФ, возбуждать дела по указанному правонарушению могут как Счётная палата РФ, так и Федеральное Казначейство РФ, из чего следует, что лучше всего было бы закрепить задачи в области проведения аудита эффективности - за Счетной палатой РФ, а контроль в сфере бюджетных правонарушений - отнести к полномочиям Федерального Казначейства РФ, так как в информационных системах данного органа, где открыты лицевые счета главных распорядителей и получателей бюджетных средств, проще отслеживать возникновение нарушений такого вида, а значит и возможность более быстрого привлечения правонарушителя к ответственности и предотвращения повторного свершения противоправного деяния. Кроме того - в данном направлении перераспределения полномочий стоит уделить внимание и территориальным органам данных учреждений -закрепить сферу аудита эффективности по субъектам - за контрольно-счетными органами, а контроль в бюджетной сфере - за управлениями

Федерального Казначейства). Однако, стоит также отметить, что в случае с последним этапом - может возникнуть необходимость в переформировании всей системы контрольно-надзорных органов, с последующим созданием новых отдельных уполномоченных учреждений.

Таким образом, рассмотрев правовое регулирование полномочий Федерального казначейства РФ по привлечению к юридической ответственности, можно сделать вывод о том, что бюджетное законодательство в сфере осуществления бюджетных отношений требует дальнейшего совершенствования. Улучшение положений в области юридической ответственности за нарушения в бюджетной сфере будет способствовать более эффективному обеспечению соблюдения норм бюджетного законодательства в правоприменительной практике, в следствие чего деятельность Федерального казначейства РФ приобретёт более масштабный характер в отношении объектов контроля, своевременно выявляя возникшую угрозу внутри бюджетной системы, способную повлиять не только на функционирование механизма по регулированию бюджетных правоотношений, но и на осуществление самого бюджетного процесса, как такового.

Литература

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 07.04.2020) )// "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3823;

2. "Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 07.04.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.04.2020)// "Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. 2954;

3. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.04.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.04.2020)// "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.;

4. Федеральный закон от 23.07.2013 N 252-ФЗ (ред. от 18.07.2017) "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 05.08.2013, N 31, ст. 4191;

5. Пайкович П.Р. Роль федерального бюджета в перераспределении финансовых ресурсов страны // Вестник РГТЭУ. № 6 (66). 2012;

6. Васильева Е.Г. Бюджетно-правовая ответственность в РФ: проблемы правового регулирования и реализации // Финансовое право. - 2015. - № 9. - С. 14-18;

7. Комягин Д. Л. Защита бюджетного процесса: ответственность за нарушения бюджетного законодательства и бюджетные нарушения // Финансовое право. - 2016. - №7. - С.1-13;

8. Крохина Ю.А. Финансовое право России : Учебник / ЭБС ZNANIUM .— 5, перераб. и доп. — Москва ; Москва : Юридическое издательство Норма : ООО "Научно-издательский центр ИНФРА-М", 2015 .— 624 с. .— ISBN 978-5-91768-530-4;

9. Михайлова О.В. О деятельности государственных(муниципальных) учреждений из первых уст - [Электронный ресурс] - Режим доступа: https: //www.ipbr.org/accounting/budj eting/inevitability/160401 -mihailova (дата обращения: 18.05.2019);

10. Мырка Л.С. Актуальные проблемы правового регулирования полномочий Федерального казначейства по привлечению к административной ответственности // Студенческий форум: электрон. научн. журн. 2017. № 7(7). URL:https://nauchforum.ru/joumal/stud/7/22091 (дата обращения: 18.05.2019);

11. Обухова Т. Меры принуждения, применяемые органами Федерального казначейства // Дата размещения статьи на сайте Ьйр://отрасли-права.рф/article/12400: 01.10.2015 // Дата обращения: 18.05.2019;

12. Бобков Н. В. «Проблемы правового регулирования казначейского исполнения бюджета» // Образование и наука в России и за рубежом; Издательство: Московский двор Московский финансово-юридический университет, 21.10.2019;

13. Гусев А.В. «Об изменениях в порядке осуществления проверок Федеральным казначейством», "Ревизии и проверки государственных (муниципальных) учреждений" № 8/2019// бухвести.рф/133119;

14. Домрачева Л.П. к.э.н. доцент, Бахтина Н.Н. «методы проведения контрольных мероприятий органами Федерального казначейства//http://www.vectoreconomy.ru/images/publications/2017/1/fi nanceandcredit/Domracheva_Bakhtina.pdf;

15. Жуков С.И. «Совершенствование инструментов повышения эффективности государственного финансового контроля» 2013г - С. 1-//http://www.dslib.net/finansy/sovershenstvovanie-instrumentov-povyshenij a-j effektivnosti-go sudarstvennogo. html; 12. http: //отрасли-права.рф/article/12400;

Literature

1. "Budget code of the Russian Federation" from 31.07.1998 N 145-FZ (ed. from 07.04.2020)) / / "Collection of legislation of the Russian Federation", 03.08.1998, N 31, article 3823;

2. "the criminal code of the Russian Federation" from 13.06.1996 N 63-FZ (ed. from 07.04.2020) (with changes. and add., Intro. effective from 12.04.2020)/ / "Collection of legislation of the Russian Federation", 17.06.1996, N 25, article 2954;

3. "Code of the Russian Federation on administrative offenses" from 30.12.2001 N 195-FZ (ed. from 01.04.2020) (with amendments). and add., Intro. in force from 12.04.2020)/ / "Collection of legislation of the Russian Federation", 07.01.2002, N 1 (part 1), article 1.;

4. Federal law of 23.07.2013 N 252-FZ (ed. from 18.07.2017) "on amendments to the Budget code of the Russian Federation and certain legislative acts of the Russian Federation"/ / "Collection of legislation of the Russian Federation", 05.08.2013, N 31, article 4191;

5. Paikovich P. R. the Role of the Federal budget in the redistribution of financial resources of the country / / Vestnik rgteu. № 6 (66). 2012;

6. Vasileva E. G. Budget and legal responsibility in the Russian Federation: problems of legal regulation and implementation / / Financial law. - 2015. -№ 9. - P. 14-18;

7. Komyagin D. L. Protection of the budget process: responsibility for violations of budget legislation and budget violations / / Financial law. - 2016. - №7. -P. 1-13;

8. Krokhina Yu. a. Financial law of Russia: Textbook / EBS ZNANIUM. - 5, reprint. and add. - Moscow; Moscow: legal publishing house Norma: LLC "Scientific publishing center INFRA-M", 2015. - 624 p. — ISBN 978-591768-530-4;

9. Mikhailova O. V. About the activities of state (municipal) institutions from the first hand - [Electronic resource] - access Mode: https: //www.ipbr.org/accounting/budj eting/inevitability/160401 -mihailova (accessed: 18.05.2019);

10.Myrka L. S. Actual problems of legal regulation of the powers of the Federal Treasury to bring to administrative responsibility // Student forum: the electron. scientific. journal 2017. no. 7(7). URL:https://nauchforum.ru/journal/stud/7/22091 (date accessed: 18.05.2019);

ll.Obukhova T. the coercive Measures applied by bodies of the Federal Treasury // Date the article was published on the site http://oTpacnn-npaBa.p^/article/12400: 01.10.2015 // Date of application: 18.05.2019;

12.Bobkov N. V. "Problems of legal regulation of Treasury budget execution" / / Education and science in Russia and abroad; publishing House: Moscow court Moscow University of Finance and law, 21.10.2019;

13.Gusev A.V. "on changes in the procedure for performing inspections by the Federal Treasury", "Audits and inspections of state (municipal) institutions" No. 8/2019 / / bukhvest.RF/133119;

14.Domracheva L. P. Ph. D. associate Professor, Bakhtina N. N. " methods of conducting control measures by Federal Treasury bodies/ / http: / / www.vectoreconomy.ru/images/publications/2017/1/financeandcredit/Domr acheva_Bakhtina.pdf;

15.Zhukov S. I. "Improvement of tools for improving the effectiveness of state financial control" 2013-P. 1-//http: //www.dslib.net/finansy/sovershenstvovanie - instrumentov-povyshenij a-j effektivnosti-gosudarstvennogo. html ;12. http: //oTpacnn-npaBa.p^/article/12400;