CC BY
65
ПРИМЕНЕНИЕ МЕХАНИЗМА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ЗДРАВООХРАНЕНИИ
УДК 330
Даниил Игоревич Лабуз
Соискатель Московского государственного университета экономики, статистики и информатики
Тел.: +7 (4852)457221, +7 9036382115 Эл. почта: daniil.labuz@gmail.com
Настоящая статья посвящена проблеме разработки и использования государством в своей деятельности особой институциональной системы по привлечению частного сектора к строительству и эксплуатации объектов здравоохранения. Особое внимание уделяется анализу состояния развития механизма государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения в России и, в частности, в Ярославской области.
Кпючевые слова: государственно-частное партнерство, здравоохранение, система управления, частный капитал, концессия, аутсорсинг.
Daniil I. Labuz
Doctoral candidate
Moscow State University of Economics, Statistics and Informatics (MESI) Tel.: +7 (4852) 457221 E-mail: daniil.labuz@gmail.com
APPLICATION OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN HEALTHCARE SERVICE
This article is devoted to the problem of developing and utilizing state involvement to create a special institutional framework that would allow private sector involvement in the construction and operation of healthcare facilities. Particular attention is given to analyzing the state of development of public-private partnership in healthcare in Russia, especially the Yaroslavl region.
Keywords: public-private partnership, healthcare service, system of administration, private capital, concession, outsourcing.
1. Введение
Увеличивающийся спрос и рост затрат на услуги здравоохранения затрудняют предоставление медицинских услуг государством в необходимом для общества объеме и приводят к увеличению нагрузки на государственный бюджет. Такая тенденция характерна как для России, так и для всего мира. Правительства всех стран пытаются найти решение, которое позволило бы увеличить доступность, улучшить качество и эффективность предоставляемых государством медицинских услуг, и в то же время не привело бы к дальнейшему отягощению государственного бюджета.
Основная часть объектов здравоохранения в РФ продолжает оставаться в собственности государства и муниципалитетов. Передача их в собственность частных компаний признается нецелесообразной по социально-политическим причинам и ввиду высоких рисков дискриминации наиболее ущемленных и бедных слоев населения. Однако, недостаток средств в государственных и муниципальных бюджетах, увеличивающиеся социальные обязательства органов власти перед населением, серьезные проблемы несоответствия уровня развития здравоохранения современным потребностям общества обусловливают необходимость привлечения частных источников финансирования для обеспечения воспроизводственных процессов в отрасли.
Одним из путей решения этих проблем стала разработка и использование правительствами в своей деятельности особой институциональной системы по привлечению частного сектора к строительству и эксплуатации объектов здравоохранения, которая на Западе получила название Public-Private Partnership (РРР) или Государственно-частное партнерство (ГЧП).
2. Теоретические предпосылки государственно-частного партнерства
В 80-е годы двадцатого века во всем мире стали поддерживать идею о приватизации государственных активов и передаче с ними обязанности предоставления услуг. В связи с существованием провалов рынка, в секторе здравоохранения от такой идеи решили отказаться. Вместо этого, для сферы здравоохранения были предложены и разработаны идеи о квази-рынке, в частности было предложено разделение покупателей и потребителей медицинских услуг в рамках государственного сектора экономики. Следующим шагом для развития сферы здравоохранения стала попытка установления партнерства между государством и бизнесом с целью реализации совместных проектов и повышения эффективности системы здравоохранения.
Появление модели государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) связано с такими процессами, как изменение представлений о деятельности рынка и роли государства в нем, а также с необходимостью реализации государством социально-значимых инвестиционных проектов.
Международный опыт предоставил нам базовые признаки государственно-частного партнерства, которые служат ориентиром для России:
- сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес;
- взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе;
- государственно-частное партнерство имеет четко выраженную публичную, общественную направленность;
- в процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон;
- финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определенных пропорциях;
- как правило, ГЧП предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов.
В настоящее время на всех уровнях Правительства РФ, администраций субъектов РФ особое внимание уделяется развитию схем ГЧП и формированию инвестиционной привлекательности данной формы для реализации различных крупно-
Экономика, Статистика и Информатика
№1, 2012
35
масштабных проектов. Это связано, прежде всего, с ограниченностью государственного бюджета, что ведет к невозможности государства самостоятельно удовлетворять растущие потребности населения в услугах здравоохранения, в то же время, повышая качество предоставляемых услуг, и создавать новые медицинские центры.
ГЧП - это механизм, который позволяет государству получить необходимую ему инфраструктуру (например, больницу) сегодня с ее оплатой в будущем. При этом государственный сектор формирует частному инвестору техническое задание таким образом, чтобы предоставить ему возможность применить передовые технологии и улучшенные, как технические, так и управленческие решения, и на основе которого он будет принимать работу по реализованному проекту. Таким образом, государство точно не устанавливает, как услуга должна быть предоставлена населению или как сооружение должно быть сконструировано и построено; вместо этого государство определяет услуги, которые необходимо предоставить и желаемые результаты. Частный сектор использует новаторские идеи для достижения поставленных государством задач. Длительность контракта ГЧП зависит от выбранной формы ГЧП.
Участие частного сектора в проектах ГЧП объясняется тем, что данные проекты, во-первых, расширяют возможности бизнеса, во-вторых, позволяют ему получить определенную в контракте плату за осуществление проекта на длительном временном промежутке. Таким образом, частный партнер гарантирует себе получение прибыли на долгосрочной перспективе.
С другой стороны, государство посредством вовлечения в реализацию проекта частного партнера получает возможность осуществить социально-значимые и финансово-емкие проекты, которые ранее были неосуществимы в силу ограниченности финансовых средств.
Оптимальный план затрат на протяжении жизненного цикла проекта обеспечивается аутсорсингом работ по проектированию, строительству, поддержанию и эксплуатации частным партнером или консорциумом частных партнеров.
В результате, компания или консорциум компаний находится в выгодной позиции для оптимизации проекта с
целью экономии на стадии строительства, эксплуатации и поддержания объекта. Лучшее использование активов вследствие объединения активов двух секторов. Оптимальное разделение обязанностей между государственным и частным секторами.
3. Предпосылки развития ГЧП в здравоохранении
Здравоохранение должно всегда находиться в числе первых интересов государства, так как недостатки именно этих отраслей в первую очередь ощущает на себе каждый гражданин - потенциальный избиратель. С другой стороны, широкий охват услугами этих сфер потенциально интересен и для бизнеса как сфера сбыта услуг, имеющая устойчивый, хотя и не всегда высокий платежеспособный спрос. Эти два положения и можно назвать предпосылками развития государственно-частного партнерства в здравоохранении и образовании, сохраняющих совё значение и в условиях финансового кризиса. Практика показывает, что в числе приоритетных направлений участия частного бизнеса в государственно-частном партнерстве медицина занимает, к сожалению, далеко не первое место [7].
Такой разброс характерен для развивающихся стран, страны же развитые (Европа, Америка, Канада и др.) предпочтение отдают именно социальный сферам, так как только их стабильное положение гарантирует высокий уровень жизни населения и отсутствие недовольства со стороны жителей.
Повышение эффективности и доступности институтов здравоохранения и услуг - одна из ключевых задач современного российского общества и один
из механизмов сглаживания социального неравенства.
Государство тратит сегодня на развитие сектора здравоохранения около
1 трлн 400 млрд рублей в год. Но многие проблемы российского здравоохранения, сложившиеся за прошедшие двадцать лет, не решены до сих пор и, скорее всего, не будут решены в ближайшем будущем. Среди них обращают на себя особое внимание:
- отсутствие единой системы здравоохранения - она разделена на три автономные системы и различные типы учреждений;
- несбалансированность государственных гарантий и финансовых ресурсов, обеспечивающих их исполнение, как следствие - рост объемов платных услуг;
- недостаточное применение современных принципов финансирования: сейчас, как и ранее, преимущественное финансирование получает стационарная помощь;
- отсутствие налогового стимулирования инвестиций и платежей в здравоохранении для физических и юридических лиц, что не позволяет легализовать платежи;
- низкая мотивация руководителей и работников по улучшению качества медицинской помощи, а страхового сектора - к обеспечению, прежде всего интересов граждан;
- значимые различия в доступности и качестве медицинских услуг между субъектами РФ, муниципальными образованиями, в городе и на селе, для богатых и малообеспеченных (или откровенно бедных) граждан страны;
- отсутствие единого информационного пространства (включая, реестр
Рис. 1. Процентный приоритет направлений участия в ГЧП
№1, 2012
36
Рис. 2. Законы, влияющие на ГЧП в РФ
мощностей, больных, застрахованных граждан, лекарств, телемедицины и др.);
- низкая информированность населения и неразвитость институтов общественного контроля за теми изменениями, которые происходят в системе здравоохранения;
- минимальное личное участие граждан в сохранении собственного здоровья, не сложившаяся эффективная система пропаганды и стимулирования здорового образа жизни;
- неразвитость государственно-частного партнерства;
- отсутствие публичных отчетов и ответственности властей разного уровня за состояние здоровья населения [10].
В то же время нельзя не сказать и о специфических или дополнительных проблемах России. К ним относится отсутствие в стране целостной государственной политики реформирования отрасли. Концепция развития здравоохранения, столь активно обсуждаемая в 2008-2009 годы, так и не получила своего завершенного воплощения и не принята.
Все это говорит о недооценке потенциала использования механизмов ГЧП в этой области, о слаборазвитой законодательной базе сферы здравоохранения.
4. Законодательные основы развития механизма ГЧП
Каждая страна при создании ГЧП, проходит стадию развития организационно-правовой базы.
В Российском федеральном законодательстве отсутствует понятие «государственно-частное партнерство», хотя, ГЧП так или иначе регулируется рядом законов российского законодательства.
В Конституции (статьи 7 и 41) Российская Федерация определена как социальное государство, в котором гарантируется равный доступ всем гражданам страны к бесплатной медицинской помощи. В ряде статей Конституции определяются равенство всех форм собственности, а также принципы государственного регулирования взаимоотношений этих форм собственности.
В кодексах РФ - Гражданском, Налоговом, Бюджетном, Земельном, Градостроительном, Пенсионном и Трудовом законодательствах - фактически тоже должны отражаться вопросы государственно-частного партнерства. Но, к сожалению, прямых ссылок на это в этих документах нет.
Законы, влияющие на государственно-частное партнерство в здравоохра-
нении: «Об основах охраны здоровья граждан», «О распределении полномочий и монетизации льгот» (122 ФЗ), «Об организации страхового дела» и «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», «Об автономных учреждениях» (один из законов, который сейчас пока для медицины не используется), «О концессиях», «Об инвестициях», «О социальном страховании, страховании социальной ответственности».
В дальнейшем меры правового характера должны способствовать разработке логичной и стройной системы законодательства, соответствующей общей концепции развития страны, которая позволила бы устранить существующие применительно к ГЧП противоречия в законодательстве, разграничить в законодательстве все юридические понятия, исходя и из того, что различные формы партнерства должны иметь различный правовой режим, определяющий статус любого вида партнерства, учитывающий специфику такой отрасли как здравоохранение.
5. Деятельность Правительства Ярославской области в реализации ГЧП
Для внедрения и успешного функционирования модели государственно-частного партнерства, наиболее умес-
тны региональные инициативы.
В «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу» говорится: «Для развития инфраструктуры большое значение имеет использование механизмов концессионных соглашений, в том числе обеспечение необходимой методической и консультационной поддержки подготовки и реализации концессионных соглашений на региональном уровне».
Регионы должны самостоятельно разрабатывать необходимые нормативные акты в соответствие с имеющимся законодательством.
Как показывает практика, такой опыт уже имеется.
В Ярославской области сформировалась потребность применения механизмов ГЧП. Такая потребность возникает в первую очередь в социально-значимых отраслях в отношении объектов, которые не могут быть переданы в частную собственность из-за рисков прекращения оказания социально-значимых услуг (объекты здравоохранения , культуры, спорта и др.).
Принят Закон Ярославской области от 1 декабря 2010 г. № 50-з «Об участии Ярославской области в проектах государственно-частного партнерства », постановление Правительства
Экономика, Статистика и Информатика^^ 37 №1, 2012
Г-
области от 02.03.2011 № 124-п «О Порядке подготовки и реализации проектов государственно-частного партнерства Ярославской области », создан Координационный совет Ярославской области по государственно-частному партнерству.
Информация о планируемых и реализуемый проектах ГЧП будет отражена в Программе проектов ГЧП Ярославской области , размещаемой на официальном сайте Правительства области в сети Интернет.
В настоящий момент включен в программу государственно-частного партнерства межмуниципальный проект в сфере водоснабжения и водоотве-дения.
Ярославская область включена в общенациональную стратегию «Фар-ма-2020» как приоритетная территория для развития современной высокотехнологичной фармацевтической промышленности. В деле формирования и развития кластера фармацевтической промышленности и инновационной медицины Правительство Ярославской области ведет синхронную работу по локализации производств современных лекарственных препаратов мировых стандартов, импортозамещению, стимулированию выпуска фармацевтических субстанций, профессиональной подготовке кадров для фарминдустрии, исследованиям, разработке и выпуску инновационных, конкурентоспособных на мировых рынках лекарственных средств. Успешно начато строительство завода Кусоше^ в перспективе производство нановакцин компании «НТ Фарма» в Переславле-Залесском, проекты компаний «Р-Фарм» и «Вита-Фарм».
Инвесторам гарантируют максимум приоритетов в сфере государственно-частного партнерства.
7 сентября губернатор Ярославской области и руководитель российского подразделения «Новартис Фарма» подписали Меморандум о взаимопонимании между Правительством Ярославской области и компанией «Новартис Фарма» по сотрудничеству в области здравоохранения и медицинской науки.
Меморандум определил 2 ключевых направления планируемого сотрудничества:
- Повышение квалификации профессиональных кадров в сфере здравоохранения.
- Исследования инновационных препаратов, в частности увеличение
числа клинических исследований и подготовки кадров для их проведения.
6. Заключение
Подобное партнерство имеет стратегическое значение для региона. Привлечение интеллектуальных инвестиций, в частности опыта и экспертизы одного из лидеров мировой индустрии здравоохранения, для повышения качества и доступности медицинского обслуживания населения, оказания высокотехнологичной медицинской помощи, формирование для отрасли кадров нового уровня - является одним из ключевых направлений развития фармацевтического сектора экономики Ярославской области.
Практически непосредственно медицина в части обслуживания населения проектами не охвачена.
Региональная программа модернизации системы здравоохранения Ярославской области на 2011-2012 г.г. рассчитана только на привлечение бюджетных средств и не предполагает частного инвестирования [3].
В отчетах о работе Департамента здравоохранения и фармации Ярославской области за последние два года частная медицина не учшывается [8, 9].
Ключевым механизмом государственно-частного партнерства в здравоохранении является активизация инвестиционного процесса, в распределении рисков, а также совмещение компетенций, активов и ресурсов. А значит, такие сферы, как управление уже созданными объектами здравоохранения, оказание медицинских услуг, производство расходных материалов, информационные технологии, улучшении качества инфраструктуры, медицинское образование, сертификация и лицензирование - являются именно тем полем, где в ближайшее время могут реально появиться первые «ростки» ГЧП в сфере здравоохранения в регионах.
Часть функций госучреждения может быть передана в аутсорсинг управляющей компании, а медицина по-прежнему управляться государством.
Другим важным фактором успеха внедрения механизма ГЧП является организация конкурса и создание конкуренции на нем. Стимулирование тендера между частными компаниями содействует выбору наиболее эффективного предложения для развития рынка и распределения рисков проекта ГЧП.
Нужно только правильно понимать различие мотиваций у сторон к подобному партнерству. Именно это и позво-
лит обойти все подводные камни. Функции государства и бизнеса различны, но совместно полученные результаты могут удовлетворить в итоге обе стороны.
Литература
1. Закон Ярославской области от 1 декабря 2010 г. № 50-з «Об участии Ярославской области в проектах государственно-частного партнерства ». http://www.yarregion.ru
2. Постановление Правительства области от 02.03.2011 № 124-п «О Порядке подготовки и реализации проектов государственно-частного партнерства Ярославской области ». http:// www.yarregion.ru
3. Региональная программа модернизации системы здравоохранения Ярославской области на 2011-2012 г.г. http://www.yarregion.ru
4. Протокол заседания Координационного совета Ярославской области по государственно-частному партнерству от 13.04.2011. http://www.yarregion.ru
5. Алексеева Н. Платные услуги надо запретить// Газета «Взгляд» от 04.08.11.
6. Громыко И. Государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения и образования в условиях финансового кризиса//Журнал «Корпоративный юрист» - 2009 - № 5.
7. Итоги Первого Всероссийского форума медицинских работников// Российская газета от 14.04.2011.
8. Итоги работы Департамента здравоохранения и фармации Ярославской области за 2010 год http:// www.yarregion.ru/depts/zdrav/ docsActivities
9. Итоги работы Департамента здравоохранения и фармации Ярославской области за 2009 год http:// www.yarregion.ru/depts/zdrav/ docsActivities
10. Колесников С.И. Правовое обеспечение государственно-частного партнерства в здравоохранении // «Управление здравоохранением» научный журнал - 2010 - №1.
11. Концепция развития здравоохранения до 2020 года. Экспертная площадка открытого обсуждения Концепции развития здравоохранения до 2020 года http://www.zdravo2020.ru
12. Отчет о ходе реализации областной целевой программы «Развитие материально-технической базы учреждений здравоохранения Ярославской области» на 2009-2015 годы за 2010 г.
№1, 2012
38
13. Резниченко Н.В. Проблемы становления государственно-частного партнерства в здравоохранении в России // Журнал «Менеджер здравоохранения» - 2008 - № 6 - С. 19-28.
14. minzdravsoc.ru Официальный сайт Минздравсоцразвития
15. oblstat.yar.ru Официальный сайт Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Ярославской области
References
1. The Law of the Yaroslavl region, December 1st, 2010, No. 50 "On participation of the Yaroslavl region in projects of public-private partnership." http:// www.yarregion.ru
2. Government Resolution of the region, March 2nd, 2011, No. 124 "On the procedure and implementation of public-private partnership of the Yaroslavl Region" http://www.yarregion.ru
3. Regional program of modernization
of the health care system of the Yaroslavl region, 2011-2012. http:// www.yarregion.ru
4. Minutes of the meeting of the Coordinating Council of the Yaroslavl region on public-private partnership, April, 13th, 2011. http://www.yarregion.ru
5. Alekseev N. - Paid services should be prohibited, Newspaper "Views," August 4th, 2011.
6. Gromyko I. - Public-private partnership in healthcare and education during the financial crisis, Magazine "The Corporate Lawyer," No. 5, 2009.
7. Results of the First All-Russian forum of health workers, Rossiyskaya Gazeta, April 14th, 2011.
8. Results of the Department ofHealth-care and Pharmacy of the Yaroslavl region, 2010. http://www.yarregion.ru/ depts/zdrav/docsActivities
9. Results of the Department ofHealth-care and Pharmacy of the Yaroslavl region, 2009. http://www.yarregion.ru/
depts/zdrav/docsActivities
10. Kolesnikov S.I.- Legal security of public-private partnership in health care-Scientific Journal "Healthcare Management," No. 1, 2010.
11. The concept of healthcare development until 2020. Area experts' open discussion of the concept of healthcare development until 2020. http:// www.zdravo2020.ru
12. Progress Report on the regional target program "Development of the material-technical base of healthcare in the Yaroslavl region from 2009-2015," 2010.
13. Reznichenko N.V - Problems of establishing public-private partnership in Russian healthcare. Journal "Healthcare Management"
14. Official website of the Health Ministry minzdravsoc.ru
15. Official website of the Territorial Department of the Federal State Statistics Service in the Yaroslavl Region. oblstat.yar.ru
Экономика, Статистика и Информатика
39
№1, 2012
