Применение концепции фискального пространства в мировой практике и ее адаптация в регионах России Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ПРИМЕНЕНИЕ КОНЦЕПЦИИ ФИСКАЛЬНОГО ПРОСТРАНСТВА В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ И ЕЕ АДАПТАЦИЯ В РЕГИОНАХ РОССИИ1

Е.Б. Дьякова

доктор экономических наук, заведующий кафедрой теории финансов, кредита и налогообложения, Волгоградский государственный университет

Л.В. Перекрестова,

доктор экономических наук, профессор кафедры теории финансов, кредита и налогообложения, Волгоградский государственный университет,

[email protected]

E. B. Dyakova

Cand. Econ. Sci., managing chair «the Theory of the finance, the credit and the

taxation», Volgograd State University

L.V. Perekrestova,

Doctor of economic sciences, professor «the Theory of finance, credit and

taxation», Volgograd State University

Аннотация

В статье рассмотрены возможности применения концепции фискального пространства на внутристрановом уровне, обоснована необходимость формирования бюджетной емкости, предложены основные направления ее увеличения, разработаны экономико-математическая и формализованная модели бюджетной емкости.

Abstract

In the clause possibilities of application of the concept of fiscal space in the country are considered, necessity of forming of a budgetary reservoir is proved, the basic directions of its increase are offered, the economic-mathematical and formalized models of a budgetary reservoir are developed.

Ключевые слова: фискальное пространство, бюджетная емкость, бюджетное регулирование, Международный валютный фонд, Мировой банк.

Keywords: fiscal space, a budgetary reservoir, budgetary adjustment, International Monetary Fund, World Bank.

1 исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда и Администрации Волгоградской области в рамках научноисследовательского проекта «Разработка концепции регионального фискального пространства» № 11-12-34012а/В

Многие современные проблемы развития территорий связаны не только с их уровневой дифференциацией, определяемой бюджетным потенциалом, но и с эффективностью и результативностью расходов бюджета. Поэтому возрастает роль бюджетного регулирования территориального развития, направленного на укрепление финансоворесурсного базиса развития территории, определяемого как факторами роста бюджетных доходов, так и факторами рационализации бюджетных расходов. Тем не менее в российской финансовой теории и практике до сих пор отсутствует категория, отражающая одновременно доходные и расходные возможности укрепления финансово-ресурсного базиса территориального развития. В иностранной же экономической литературе существует понятие «фискального пространства» (fiscal space), определяемое как бюджетный резерв, который может быть использован в определенных целях без ущерба для финансовых позиций или стабильности экономики [10, С. 32]. Основная идея фискального пространства заключается в том, что его необходимо иметь или создать для выделения дополнительных ресурсов на обоснованные государственные расходы.

Исследования концепции фискального пространства проводились Международным валютным фондом и Мировым банком, так как современной проблемой большинства экспорто-ориентированных стран является не столько недостаточный объем фискального пространства, сколько его эффективное использование, так как определенная часть бюджетных расходов, как правило, неэффективна, что связано с нечеткостью и многочисленностью расходных приоритетов государств.

Как правило, понятие фискального пространства рассматривается в контексте и во взаимосвязи с бюджетными доходами. Но очевидно, что существует взаимосвязь фискального пространства и способности бюджетного сектора осуществлять дополнительные расходы. Концепция фискального пространства предусматривает:

1) возможность государства финансировать достижение желаемых целей при условии бюджетной устойчивости в средне- и долгосрочной перспективе;

2) определение разницы между текущим уровнем расходов и максимально возможным уровнем расходов, не приводящей к снижению кредитоспособности государственного сектора[9].

Основные направления зарубежных исследований представлены следующими целевыми установками:

1. Устойчивость. Автор концепции Peter Heller (Международный валютный фонд, 2005 год). Согласно его пониманию, фискальное пространство - это резерв бюджета, который позволяет обеспечивать ресурсами достижение поставленной цели без ущерба для его финансовой устойчивости.

2. Развитие. Автор концепции Rathin Roy и другие (Программа развития ООН, 2007 год). В соответствии с этой установкой, фискальное пространство -это объем финансирования, который доступен в результате конкретных действий по мобилизации ресурсов и реформ, необходимых для эффективного расходования этих возникших средств и достижения определенных целей развития.

3. Составление бюджета. Автор концепции Allen Schick (Мировой банк, 2008 год). В его трактовке, фискальное пространство - это денежные средства, доступные в пределах годового или среднесрочного бюджета [1].

В мировой практике концепция фискального пространства применялась на макроуровне, а исследования на внутристрановом уровне не проводились. В российской науке вообще отсутствуют системные исследования фискального пространства как во взаимосвязи с доходами бюджета, так и во взаимосвязи с его расходами.

На наш взгляд, в бюджетном регулировании территориального развития также следует учитывать возможности регионов по росту доходов и дополнительной экономии государственных средств путем рационализации расходов. В связи с этим необходима адаптация концепции фискального

3

пространства на региональный уровень в российских условиях и расширение научного аппарата за счет термина, который отражает как доходные, так и расходные возможности бюджета.

Существующее в иностранной экономической литературе понятие фискального пространства (fiscal space) в русскоязычной трактовке должно быть представлено терминологически более точно как «бюджетная емкость». В русском языке слово «фискальный» приобрело смысл, связанный с каким-либо изъятием, поэтому не применимо к расходам. Точнее выражает смысл слово «бюджетный». Слово же «пространство» имеет в русском языке следующие значения:

1. Одна из форм (наряду со временем) существования бесконечно развивающейся материи, характеризующаяся протяженностью и объемом.

2. Протяженность, место, не ограниченное видимыми пределами.

3. Промежуток между чем-нибудь, место, где что-нибудь вмещается [7].

Все эти толкования пространства не ассоциируются с резервом,

изменяющим величину за счет расширения или сжатия. Поэтому, на наш взгляд, терминологически верно будет использовать понятие «емкость». В русском языке ёмкость - внутренний объем, способность вместить определенное количество содержимого, способность вместить, разместить в себе [8].

В российской экономической литературе отсутствует определение

бюджетной ёмкости или ёмкости бюджета. Оно существует лишь в

родственной ему трактовке долговой емкости бюджета, определяемой как

превышение доходов бюджета субъекта Российской Федерации

(муниципального образования) над его текущими расходами без учета

расходов на обслуживание существующих долговых обязательств в каждом

периоде выбранного интервала времени [3]. Однако данное определение

имеет четкую целевую характеристику и не применимо для характеристики

емкости бюджета в целом. В контексте нашего исследования существующее

в экономической литературе определение емкости рынка намного ближе по

4

смыслу. Емкость рынка - это потенциально возможный объем продаж определенного товара на рынке в течение заданного периода, зависящий от спроса на товар, уровня цен, общей конъюнктуры рынка, доходов населения, деловой активности [6]. Или емкость рынка - возможный объём реализации товаров и услуг, определяемый размерами и структурой фактически предъявляемого или будущего спроса [2].

По аналогии с концепцией фискального пространства на макроуровне можно выделить следующие основные направления увеличения бюджетной емкости территорий:

- дополнительная экономия государственных средств путем рационализации расходов;

- увеличение бюджетных доходов при наличии соответствующих резервов;

- мобилизации дополнительных ресурсов в виде займов и трансфертов.

На основе вышесказанного сформулируем следующее определение.

Бюджетная емкость (емкость бюджета) представляет собой возможный объём расходов бюджета, определяемый, с одной стороны, размерами бюджетного потенциала, трансфертов и займов, а, с другой стороны, эффективностью и результативностью расходов бюджета. Бюджетная емкость в отличие от бюджетного потенциала определяет возможности осуществления дополнительных расходов при неизменном уровне бюджетных доходов.

Рассмотрим субординацию понятий «налоговый потенциал», «бюджетный потенциал», «финансовый потенциал» и «бюджетная емкость». Очевидно, что понятия, характеризующие различные виды потенциалов должны существенным образом отличаться от понятия «бюджетная емкость».

Оценка бюджетного потенциала, на наш взгляд, связана с

возможностью территории в увеличении доходной части бюджета, под

которым мы понимаем совокупность денежных средств, которые могут быть

5

мобилизованы на данной территории. Уровень этой мобилизации будет зависеть напрямую от результата финансово-хозяйственной деятельности территориальных образований, то есть именно собственных возможностей.

Доходы бюджетов, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, образуются за счёт налоговых и неналоговых доходов, а также за счёт безвозмездных и безвозвратных перечислений. Собственными доходами бюджета считаются: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в

соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций.

Под бюджетным потенциалом мы предлагаем понимать совокупность средств, которую возможно в соответствии с действующим законодательством мобилизовать в бюджет за счет действительно собственных источников (налоговых и неналоговых), а не трансфертов, предоставляемых извне. Бюджетный и налоговый потенциалы отличаются на величину неналоговых поступлений в бюджет. Понятие финансового потенциала следует рассматривать как совокупность бюджетного потенциала, потенциала финансовых ресурсов населения и реального и финансового секторов экономики.

Формализуем взаимосвязь понятий «налоговый потенциал», «бюджетный потенциал», «финансовый потенциал» и «бюджетная емкость» в виде совокупности формул, в целом представляющих собой экономикоматематическую модель бюджетной емкости.

Налоговый потенциал, исходя из его аддитивности, может быть представлен как сумма потенциалов отдельных налогов:

НП = £? НБ • НС, (1)

где НП - налоговый потенциал, п - число налогов, НБ - потенциальная

налоговая база налога ^ НС — ставка налога i в долях.

6

Данное представление является несколько упрощенным, но информативным. В данной формуле отражена корреляция налогового потенциала и налоговой базы, которая может быть выражена более сложной формулой. Аналогичный показатель используется Минфином России для расчета налогового потенциала при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. В качестве налоговой базы могут выступать объем прибыли крупных и средних организаций, фонд начисленной заработной платы и т.п. [5]. В частности, в результате оценки влияния различных факторов на финансово-бюджетный потенциал Волгограда, была выявлена следующая зависимость:

у = 0,048 * х1 + 1,772 * х2 + 10261,738, (2)

где у - объем доходов, получаемых на территории Волгограда, млн. руб., х1 - объемы производства промышленной продукции, млн. руб., х2 -прибыль прибыльных предприятий, млн. руб. [4, С. 174].

Изменение налогового потенциала можно представить следующим образом:

ДНП = £?Д НБ • ДНС = ЕГСНБ! - НБ0) • |НСХ - НС0| (3)

где Д НБ - изменение потенциальной налоговой базы налога ^ Д НС -

изменение ставки налога ^ НБХ, НБ0 - измененное и первоначальное

значение потенциальной налоговой базы, НСХ, НС0 - измененное и

первоначальное значение налоговой ставки.

Причем, изменение величины налоговой ставки является модулем, так

как доказано, что быстро возникающий при повышении ставок налога

эффект в виде увеличения поступлений в дальнейшем уменьшается.

Экономически это объясняется тем, что с повышением налогового

бремени снижаются стимулы производства, в результате чего величина ВВП

(для региона - ВРП), являющегося материальной основой налогов,

сокращается и может доходить до самого низшего уровня. Чтобы найти

оптимальную ставку налога, обеспечивающую максимум налоговых

поступлений при стабильном и эффективном функционировании экономики

7

страны, необходим глубокий и всесторонний научно обоснованный анализ налогообложения, в том числе анализ взаимосвязи ставки налога, налогооблагаемой базы и объема налоговых поступлений.

Как мы уже отмечали, бюджетный потенциал превышает налоговый потенциал на сумму потенциальных неналоговых доходов. Неналоговые доходы в чем-то схожи с налогами, поскольку размер платы устанавливается органом власти, и эта плата обязательна для всех пользователей. Вместе с тем неналоговые доходы имеют много общего с ценами, так как источником этих доходов являются платежи потребителей определенных публичных услуг. Следовательно, формула бюджетного потенциала, выглядит следующим образом:

БП = НП + НнП = £? НБ • НС + НнБ • И, (4)

где БП - бюджетный потенциал, НнП - потенциал неналоговых доходов, к - число видов неналоговых доходов, НнБ - стоимостная потенциальная база неналогового дохода j, И - величина изъятия базы j в долях.

По аналогии с формулой изменения налогового потенциала представим формулу изменения бюджетного потенциала:

ДБП = ДНп + ДНнП = £? Д НБ • ДНС + £? ДНнБ • ДИ =

= £"№ - НБ0) • |НС! - НС0| + Е?(НнБ! - НнБ0) • |Иг - И0| (5)

где ДНп - изменение налогового потенциала, ДНнП - изменение потенциала неналоговых доходов, ДНнБ - изменение стоимостной потенциальной базы неналогового дохода, ДИ - изменение величины изъятия базы неналогового дохода j, НнБх,НнБ0 - измененное и первоначальное значение стоимостной потенциальной базы неналогового дохода, Их, И0 -измененное и первоначальное значение величины изъятия базы неналогового дохода j.

Причем, изменение величины изъятия базы потенциальных неналоговых доходов также является модулем. Эластичность величины

неналоговых доходов бюджетов к изменению величины изъятий (например, повышение арендной платы, стоимости платных услуг и т.п.) будет выше, чем эластичность изменения налоговых доходов от налоговых ставок, поскольку обязанность осуществления неналоговых платежей часто является добровольной, а не императивной (как в случае с налогами) и существует зависимость размера платы за услуги от объема и качества предоставляемых услуг.

В свою очередь, финансовый потенциал включает совокупность всех финансовых ресурсов той или иной территории. Исходя из методологии построения баланса финансовых ресурсов территории, финансовый потенциал формализуется следующим образом:

ФП = БП + П + А + Т + З, (6)

где П - прибыль прибыльных организаций, А - амортизационные отчисления, Т - трансферты, З - займы.

Из предложенного определения бюджетной емкости следует, что это понятие охватывает только те ресурсы, которые возможны к изъятию в бюджет, поэтому будем считать, что финансовый потенциал находится вне бюджетной емкости. Бюджетная емкость (БЕ) можно представить следующим образом:

БЕ = БП + Т + З. (7)

Принципиальным отличием бюджетной емкости от налогового и бюджетного потенциалов является ее возможность не только абсолютного, но и относительного роста. Абсолютный рост бюджетной емкости обеспечивается увеличением налоговых и неналоговых доходов, трансфертов и займов:

ДБЕа = ДБП + ДТ + ДЗ = ДНП + ДНнП + ДТ + ДЗ, (8)

где ДБЕа - абсолютный рост бюджетной емкости, ДТ - изменение величины трансфертов, ДЗ - изменение величины займов.

Относительный рост бюджетной емкости обеспечивается двумя составляющими: эффективным и результативным расходованием бюджетных

средств. Повышение эффективности является экстенсивным способом

9

относительного роста бюджетной емкости, так как ведет к достижению заданных результатов с использованием наименьшего объема бюджетных средств (количественное изменение). В отличие от эффективности, повышение результативности является интенсивным способом относительного роста бюджетной емкости, так как ведет к достижению наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (качественное изменение). В обобщенном виде относительный рост бюджетной емкости может быть представлен:

ДБЕо = 2 ДЦ • ДК, (9)

где ДБЕо - относительный рост бюджетной емкости, Ц - условная цена товаров, работ, услуг, закупаемых для нужд государства, ДЦ - изменение цены, К - количество товаров, работ, услуг, закупаемых для нужд государства, ДК - изменение количества.

Основным способом интенсивного расширения бюджетной емкости является формирование государственных (муниципальных) заданий. Для повышения эффективности и социальной ориентации расходов бюджетов на основе государственных (муниципальных) заданий необходимы: дифференциация нормативов оказания услуг, учитывающая особенности развития территории; расширение перечня показателей стандартов качества оказания государственных (муниципальных) услуг, их содержательная группировка и отражение в отчете о выполнении и т.п.

Основным способом экстенсивного роста являются государственные закупки. Для развития и дальнейшего совершенствования данного инструмента бюджетных расходов необходимо формирования контрактной системы.

Следовательно, экстенсивный способ относительного роста бюджетной емкости может быть представлен:

ДБЕО = 2 ДЦ • К = 2(Цо - ДО • К, (10)

где ЦО, Ц - первоначальное и измененное значение условной цены

товаров, работ, услуг, закупаемых для нужд государства,

10

где Кх, КО - измененное и первоначальное значение количества товаров, работ, услуг, закупаемых для нужд государства, сочетание экстенсивного и интенсивного способов:

Формула, отражающая относительный рост бюджетной емкости, выглядит следующим образом:

В целом возможности увеличения бюджетной емкости описываются следующей экономико-математической моделью:

ДБЕ = ДНП + ДНнП + ДТ + ДЗ + 2 ДЦ • ДК + 2 ДЦ • К + 2 Ц • ДК. (14)

Практические возможности увеличения бюджетной емкости хорошо иллюстрирует детализированная экономико-математическая модель бюджетной емкости:

ДБЕ = 2?(НБ± - НБ0) • |НСі - НС0| + 2;(НнБ1 - НнБ0) • |И - И0| + дт + дз + 2(Ц0-Ці)-(Кі-ко) + 2(Цо-Ці)-к + 2Ц-(К1-К0). (15)

На рисунке 1 приведена графическая модель, отражающая взаимосвязь налогового, бюджетного потенциалов и бюджетной емкости, а также обозначены возможности абсолютного и относительного роста бюджетной емкости. В состав финансового потенциала могут входить финансовые ресурсы, которые либо вообще не являются объектом бюджетного изъятия в рамках принятой в государстве бюджетной системы, поэтому финансовый потенциал находится вне бюджетной емкости и не изображен на рисунке 1.

дбец, = 2ДЦ- ДК = 2(Ц0 - Ці) • (К - Ко).

(12)

ДБЕ0 = 2 ДЦ • ДК + 2 ДЦ • К + 2 Ц • ДК = 2(Ц0 - Ці) • (Кі - Ко) +

2(Цо - Ці) • к + 2Ц • (кх - Ко).

(13)

налоговый потенциал

бюджетный потенциал

бюджетная емкость

абсолютный рост бюджетной емкости

относительный рост бюджетной емкости

горизонтальная

несбалансированность

вертикальная

несбалансированность

расходы

Рисунок 1 - Бюджетная емкость и возможности ее роста

На рисунке 1 также отражена взаимосвязь вертикальной и горизонтальной несбалансированности с бюджетной емкостью. Вертикальное выравнивание нацелено на устранение разрыва между расходами региональных и местных бюджетов и доходами, которые они получают из собственных источников для их финансирования. Горизонтальное выравнивание связано с неравномерностью экономического развития территорий и дифференциацией их доходных потенциалов, которые возникают в силу причин, независящих от самих территорий, таких, как отсутствие природных ресурсов, неблагоприятная демографическая структура населения и т.д.

Таким образом, концепция бюджетной емкости является универсальной концепцией, применимой как к уровню субъектов Российской Федерации, так и к местным бюджетам. Субординация понятий «налоговый потенциал», «бюджетный потенциал», «финансовый потенциал» и «бюджетная емкость» позволила построить графическую и формализованную экономикоматематическую модели увеличения бюджетной емкости, которые описывают возможности ее абсолютного увеличения за счет роста налогового потенциала, неналоговых доходов, трансфертов и займов и возможности относительного увеличения в результате эффективного и результативного расходования бюджетных средств.

Проведенное исследование развивает теоретико-методологических положения бюджетного регулирования территориального развития за счет уточнения действующих механизмов и создания новых инструментов обеспечения эффективного функционирования бюджетной системы территории на основе концепции бюджетной емкости. В отличие от существующих концепций бюджетного регулирования, которые имеют фрагментарный характер, где в качестве объекта исследования выступают отдельные элементы механизма бюджетного регулирования (доходы или расходы или межбюджетные трансферты) концепция бюджетной емкости является целостной концепцией, позволяющей интегрировать в единой цели -увеличение бюджетной емкости территории - все регулирующие возможности бюджета и согласовать между собой действие всех элементов механизма бюджетного регулирования территориального развития.

Использованная литература

1. Allen Schick Budgeting For Fiscal Space. Asian OECD Senior Budget Officials Meeting. Bangkok, Thailand. January 2008

2. Большая советская энциклопедия / Гл. ред. Введенский Б. А. - 3-ое

изд. в 30 томах. - М.: Гос. науч. изд-во «Большая советская энциклопедия». -1969-1978. О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации : Постановление

Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 // СПС Консультант Плюс

3. Временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [Электронный ресурс] : Минфин России. URL: http://www.budgetrf.ru/Publications/2004/Methodology/Regional/ fedminfin04122003debt/fedminfin04122003debt040.htm#HL_19

4. Направления развития финансово-бюджетного потенциала Волгограда / Е. Б. Дьякова, Л. В. Перекрестова // Вестник Волгоградского государственного университета : научно-теоретический журнал. Серия 3. Экономика. Экология. 2008. № 2 (13). С. 174.

5. О распределении дотаций на выравнивание бюджетной

обеспеченности субъектов Российской Федерации : Постановление

Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 // СПС Консультант Плюс

6. Райзберг, Б. А., Современный экономический словарь [Текст] / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2007. - 495 с.

7. Толковый словарь русского языка / Ожегов С. Шведова Н. URL: http://www.slovopedia.eom/4/207/667809.html

8. Толковый словарь Ушакова. 1935-1940 [Электронный ресурс]. URL: http://slovari.yandex.m/емкость/Толковый%20словарь%20Ушакова/ёмкость/

9. Фискальная емкость: анализ, оценка и выбор приоритетов бюджетных

расходов, 2-3 декабря 2007 г., Бруней [Электронный ресурс] : материалы международного семинара. URL:

http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/int_exp/part/ates_dec07/

10. Хеллер, П. Фискальное пространство - что это такое и как его получить? / П. Хеллер // Финансы и развитие. - 2009. - июнь. - С. 32.

References

1. Allen Schick Budgeting For Fiscal Space. Asian OECD Senior Budget Officials Meeting. Bangkok, Thailand. January 2008

2. The big Soviet encyclopedia / Ed. Vvedensky B. A - 3rd изд. In 30 volumes. - М: Publishing house «Big Soviet encyclopedia». - 1969-1978.

3. Time methodical recommendations about management state and a

municipal debt for subjects of the Russian Federation and municipal unions [the Electronic resource]: the Ministry of Finance of Russia. URL:

http://www.budgetrf.ru/Publications/2004/Methodology/Regional/fedminfin041220 03debt/fedminfin04122003debt040.htm#HL_19

4. Directions of development of financially-budgetary potential of Volgograd / E. B. Dyakova, L. V. Perekrestova // the Bulletin of the Volgograd state university: scientific-theoretical magazine. A series 3. Economy. Ecology. 2008. № 2 (13). P. 174.

5. About distribution of grants to equalization of budgetary security of subjects of the Russian Federation: the Governmental order of the Russian Federation from November, 22nd, 2004 № 670.

6. Rajzberg, B. А, the Modern economic dictionary [Text] / B.A.Rajzberg, L.SH.Lozovsky, E.B.Starodubtsev. - 5 изд., the reslave. And доп. - М: INFRA M, 2007. - 495 p.

7. Russian explanatory dictionary / Ozhegov S. Shvedova Н. URL: http://www.slovopedia.com/4/207/667809.html

8. Ushakov's explanatory dictionary. 1935-1940. URL: http://slovari.yandex.ru/емкость/Толковый%20словарь%20Ушакова/ёмкость/

9. Fiscal space: the analysis, an estimation and a choice of priorities of budgeted expenses, on December, 2-3nd, 2007, Brunei: materials of the international seminar. URL: http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/int_exp/part/ates_dec07/

10. Heller, Р. Fiscal space - that this such and how it to receive? / P. Heller // the Finance and development. - 2009. - June. - p. 32.