CC BY
79
ВЕСТНИК V20!!
ПРИМЕНЕНИЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗОНИРОВАНИЯ ПРИ ОСВОЕНИИ ПОДЗЕМНОГО ПРОСТРАНСТВА ГОРОДА
МОСКВЫ
APPLICATION OF URBAN ZONING IN UNDERGROUND SPACE OF THE CITY OF MOSCOW
В.Л. Беляев
V.l. Belyaev
ГОУ ВПО МГСУ
Впервые исследуется применение градостроительного зонирования при строительстве подземных зданий и сооружений различных типов. Даются предложения по совершенствованию методики зонирования и правовых актов
The first examines the application of urban zoning in the construction of underground buildings and structures of various types. Provides suggestions for improving the methodology of zoning and legal acts
Мировой опыт подтверждает актуальность и эффективность развития подземной урбанистики как способа обеспечения устойчивого пространственного и социально-экономического развития. Несмотря на отдельные достижения, Москва отстает от крупнейших городов мира, как по масштабам, так и по комплексности «подземного градостроительства», имея, при этом все предпосылки для ликвидации отставания. При жестком дефиците пригодных для строительства земель столица, по сути, обречена на подземный вектор территориального развития.
Речь идет именно о комплексном развитии территории с более эффективным использованием ее подземной части путем создания подземных зданий и сооружений (далее - ПЗС), которые относятся к объектам капитального строительства. Такие отношения согласно Градостроительному кодексу РФ (ГрК РФ) являются градостроительными и регулируются, прежде всего, законодательством о граддеятель-ности. Поэтому данное законодательство и весь инструментарий градостроительства (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории и др.), тесно связанные сегодня с земельными отношениями, должны быть приспособлены в направлении учета специфики подземного строительства.
Рассмотрим возможное решение данной задачи в городе Москве применительно к градостроительному (правовому) зонированию (далее также «зонирование») -принципиально новому, радикальному, рыночному инструменту градрегулирова-ния. Его концепция основана на нормах «соседского права», которое в РФ недостаточно развито и ориентировано на регулирование использования земельных участков и наземных, а не подземных объектов недвижимости. Это позволяет предположить, что зональное регулирование подземной застройки пока является менее эффективным
1/2П11 ВЕСТНИК
_угогт_мгсу
механизмом, чем например, планировка территории и должно применяться выборочно.
Основной документ градзонирования - правила землепользования и застройки города (ПЗЗ) подготавливаются с учетом положений документов территориального планирования (в городе Москве - Генплана города), требований технических регламентов о безопасности, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Согласно Градостроительному кодексу города Москвы (ГрК М) при составлении ПЗЗ столицы должны также учитываться план реализации Генплана города, региональные нормативы градостроительного проектирования города Москвы (РНГП), территориальные и отраслевые схемы, документация о планировке территорий. Очевидно, при этом следует исходить из решений о планируемом размещении ПЗС и их параметров. На публичные слушания должны пригашаться владельцы ПЗС и владельцы лицензий на право «строительного недропользования», представители органов, уполномоченных на регулирование использования недр. Эти лица могут направлять в городскую или окружную комиссию по зонированию свои предложения, иметь право оспорить решение об утверждении ПЗЗ в суде. Соответствующие нормы предлагается включить как в ГрК М, так и в общую (процедурную) часть ПЗЗ города, состав которой согласно п. 6. ч.2 ст. 30 ГрК РФ открыт. Данную особенность ПЗЗ следует использовать максимально.
Две другие (основные) части ПЗЗ связаны с установлением градостроительных регламентов непосредственно (тексты и карта регламентов) и отражают суть зонирования. Согласно ГрК РФ формированию градрегламентов предшествует этап установления территориальных зон, однако представляется, что речь идет о единой процедуре некого типологического районирования с выделением таких ареалов (зон и подзон), в которых содержание градрегламентов одинаково. Данная процедура требует своего технологического и правового совершенствования, тем более для такого сложного случая как регулирование создания ПЗС.
Ключевым является само определение градостроительного регламента, позволяющее распространить правовой режим земельного участка на глубину его строительного использования (статьи 1, 36 ГрК РФ). Для того чтобы эта прогрессивная трактовка заработала, необходимо устранить правовую коллизию путем упразднения в ст. 19 Закона РСФСР «О недрах» указания на 5-ти метровую глубину, при превышении которой необходимо в чисто административном и довольно запутанном порядке формировать горный отвод и получать лицензию на использование недр. Заметим, что Закон, принят в 1998 году, ориентирован на разведку и добычу полезных ископаемых и безнадежно устарел именно в части регулирования «строительного» недропользования, не учитывая современных требований ГрК РФ.
На переходный период (до внесения поправок в Закон) разграничим две ситуации, когда: 1) для формирования ПЗС необходимо устанавливать градрегламенты; 2) требования регламентов на такое формирование не распространяются. С этим соотносится построение целевой классификации (типологии) ПЗС с дополнением трех общеизвестных типов ПЗС: А - частично заглубленные (наземно-подземные), Б - заглубленные (кровля совпадает с поверхностью земли), В - «абсолютно заглубленные подтипами А1, Б1, В1 с подошвой ПЗС, заглубленной выше отметки 5 ми подтипами А2, Б2, В2 при заглублении ПЗС ниже 5 м. Объекты подтипа В2 обычно строятся закрытым (горным) способом, формирование земельного участка не является в правовом отношении определяющим и необходимо лишь для проникновения в недра.
По технологии ГрК РФ зонирование начинается с установления границ территориальных зон по принципу «не навреди соседу», т.е. с учетом возможности сочетания видов существующего и планируемого использования земельных участков, а также предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках. При этом целесообразно учитывать требования документов технического регулирования и стандартизации (безопасность), РНГП (комфортность), отраженных в Генплане города зон с особыми условиями использования территорий (ограничения).
Можно считать, что в универсальном порядке подобный анализ выполняется для земельных участков ПЗС А типа. Для подтипов Б1, Б2 и В1 он менее актуален, т.к. земельные участки, предоставляются на период их строительства и потом могут передаваться для использования в иных целях (спортплощадки, зеленое строительство и т.п.). Распространение норм соседского права и зонирования в целом на условия «чистого» недропользования (подтип В2) проблематично.
Установление градостроительных регламентов также, прежде всего, основано на анализе антагонистичности видов использования, но уже не только земельных участков, а и объектов капстроительства, включая соответствующие ПЗС. Необходим учет вида функциональных зон и параметра планируемого развития их подземной части, определенных Генпланом города, а в идеале - учет существующего недропользования (наличие крупных ПЗС и др.).
Технологически правильно начинать с учета установленных ограничений (ст. 56 ЗК РФ и др.), влияющих на выбор основных составляющих градрегламента - разрешенного использования и предельных параметров (именно они определяют правовой режим земельных участков и объектов капстроительства).
Ограничения действуют применительно к объектам недвижимости при их расположении в границах, отображенных на карте градостроительного зонирования достопримечательных мест и зон с особыми условиями использования территорий. Они крайне многочисленны, имеют различный правовой характер, форму и механизм формирования. Изучение ограничений применительно к ПЗС является специальной научной задачей, однако особенностью является то, что их объем значительно меньший, чем объем ограничений, действующих на поверхности земли. В определенной степени для ПЗС актуальны ограничения, связанные с памятниками археологии, техническими (охранными) зонами отдельных объектов, режимом некоторых ООПТ. В то же время малозначительны ограничения санитарно-защитных зон, зон охраны других памятников истории и культуры и др. Данная особенность является безусловным преимуществом подземного строительства. Она дает больше разнообразия возможных сочетаний размещения объектов под землей. Например, взаимоисключающими является строительство жилых объектов и объектов производственного назначения, требующих установления санзон. Однако степень конфликтности при размещении отдельных производственных объектов под землей существенно смягчается.
На следующем этапе зонирования для подземного строительства актуален вопрос установления видов разрешенного использования именно объектов капитального строительства, а не земельных участков, которые часто как уже сказано предоставляются только на период строительства (тип Б, подтип В1).
Данный вопрос важен главным образом для ПЗС наиболее массового типа А. Для них разрешенное использование обычно указывается обобщенно, в целом, как для наземной, так и для подземных частей объектов. В ряде случаев оно может быть установлено по провозглашенному в ГК РФ принципу «главная вещь - принадлежность».
1/2011 ВЕСТНИК
_1/го12_мгсу
Главной вещью может служить наземная часть здания (сооружения) с установлением для нее основных видов разрешенного использования, а принадлежностью выступать подземная часть с установлением для нее вспомогательных видов разрешенного использования (технологически и иначе связанных с основными видами).
Согласно ГрК РФ вспомогательными видами разрешенного использования, являются те, которые допускаются только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и могут осуществляться совместно с ними. В общем случае основные и вспомогательные виды разрешенного использования объектов капитального строительства их правообладателями выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. Проект ПЗЗ города Москвы, например, устанавливает значительное число вспомогательных видов использования, которые могут располагаться под землей (стоянки, технические устройства, склады, отдельные объекты производственного и «двойного» назначения и др.).
Весьма перспективно установление условно разрешенных видов использования, т.е. тех, которые могут оказать определенное негативное воздействие на условия жизнедеятельности, права и законные интересы правообладателей объектов недвижимости и поэтому разрешаются под определенными условиями по результатам публичных слушаний. С учетом указанных выше особенностей ПЗС можно предположить, что спектр условно разрешенных видов их использования будет значительно более широкий, чем у наземных объектов. В частности, проект ПЗЗ города Москвы предусматривает обширный перечень условно разрешенных видов использования объектов капитального строительства, причем подавляющее большинство таких объектов (их частей) также может быть размещено под землей.
Актуальным является изменение одного вида разрешенного использования на другой (чаще всего - подземных частей частично заглубленных объектов). Оно согласно ГрК РФ осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. В проекте ПЗЗ города Москвы предлагается дополнительно внести требование об обеспечении такого соответствия также нормативам градостроительного проектирования и документации по планировке территории, что требует обоснования с учетом концепции ГрК РФ.
Установление предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства в различной степени актуально для ПЗС типа А. Основные руководящие принципы данного этапа зонирования схожи с теми, которые изложены выше применительно к установлению границ территориальных зон.
Нормы регламентации земельных участков в универсальном порядке относятся к ПЗС подтипа А1. Формально согласно ГрК РФ их применение распространено и на случай ПЗС подтипов Б1, В1, но эффективность этого не велика, т.к. речь идет об образовании участков, на период строительства таких ПЗС (см. выше). Пока на этот счет целесообразно ограничиться включением в общую часть ПЗЗ необходимых указаний процедурного характера и параллельным внесением дополнений в нормы специальных законов города Москвы (о землепользовании и др.). В последующем на основе анализа практики в состав градрегламентов в этой части могут вноситься соответствующие изменения и дополнения.
Аналогичным образом рекомендуется поступить и применительно к ПЗС подтипов А2 и Б2. Формулировка специальных нормативных указаний в этом случае должна учитывать технологию, установленную нормами законодательства о недрах (разведка
недр, образование участка недр, получение лицензии и т.д.). Указания в общую часть ПЗЗ также могут содержать рекомендации общего плана по образованию «обслуживающих» земельных участков для создания и использования ПЗС подтипа В2 и по формированию участков для более сложных случаев несовпадения в плане наземной и подземной частей. Перспективным для этого выглядит совершенствование модели «разрешений на отклонение», предусмотренной в ГрК РФ.
В проекте ПЗЗ города Москвы предложено предельные площади земельных участков определять в соответствии с РНГП, что в какой-то степени является попыткой учета жесткой концептуальной нормы части 4 статьи 43 ГрК РФ, требующей учета при размежевании нормативов прошлых лет (корректность таких предложений необходимо исследовать дополнительно). Проработка данного вопроса важна для условий освоения подземного пространства на застроенных территориях, к которым относится большинство территорий столицы. Можно предположить, что при прочих равных условиях (инженерно-геологических, наличия ограничений, обеспеченности услугами и др.) необходимость формирования ПЗС возникает тогда, когда сумма требуемых по расчету (на основе части 4 статьи 43 ГрК РФ) площадей земельных участков существующих зданий и сооружений превышает площадь планировочной единицы (квартала, микрорайона), в пределах которой они расположены. Аналогичным образом может быть поставлена задача применительно к земельному участку, требуемому освоения подземного пространства при недостаточности площади участка для размещения нормируемых элементов благоустройства и озеленения.
Установление минимальных отступов от границ земельных участков осуществляется в универсальном порядке для ПЗС подтипа А1. Для иных ПЗС их установление на современном этапе зонирования с учетом их скрытости не актуально. В то же время при регламентации предельного количества этажей (проекте ПЗЗ города Москвы параметр не учитывается) или предельной высоты зданий, строений, сооружений следует стремиться, совокупно учитывать и подземную составляющую для ПЗС подтипов А1 и Б1, а в перспективе и для подтипов А2 и Б2, исходя из указанного выше параметра потенциала застройки, предусмотренного Генпланом города. До момента внесения таких поправок целесообразно включить соответствующие указания в общую часть ПЗЗ.
На текущем этапе как альтернативный вариант можно рассматривать установление максимального процента застройки в границах земельного участка, с учетом создания ПЗС. Целесообразно, чтобы показатель максимальной плотность застройки земельного участка, предусмотренный проектом ПЗЗ города Москвы учитывал также возможное создание всех видов частично заглубленных ПЗС, допускаемых в границах территориальной зоны. Желательно при этом изучить практику установления аналогичного параметра во Франции (коэффициент использования земельного участка как отношение площади полов всех этажей к площади земельного участка). В дальнейшем также целесообразно дополнительно ввести специальные показатели (соотношения площадей наземной и подземной части объекта капстроительства и др.).
Что касается нормы ГрК РФ об отклонении от предельных параметров разрешенного строительства, то она актуальна для ПЗС, сооружаемых отрытым способом и в целом должна пока применяться в универсальном порядке. Нормы института «несоот-
1/2011 ВЕСТНИК _У201!_МГСУ
ветствующего использования» применяются к тем ПЗС и земельным участкам, на которые установлен тот или иной градостроительный регламент.1
Особую проблему на практике представляет формирование для целей строительства ПЗС тех земельных участков, действие градостроительного регламента на которые не распространяется. Нормы специальных федеральных законов, наличие которых предполагает ч.7 ст.36 ГрК РФ отсутствуют. До ликвидации правового пробела необходимо принятие законов города Москвы об улично-дорожной сети, о строительстве в охранных зонах памятников и др. Специфика статуса ПЗЗ города Москвы (это закон субъекта РФ) позволяет использовать для этого расширение общей части ПЗЗ.
Резюмируя можно отметить, что российский институт зонального регулирования находится на начальном этапе становления. Он, безусловно, будет совершенствоваться в т.ч. в направлении учета специфики создания и возможного изменения ПЗС. Комплексное обоснование технологии такого зонирования, разработки ПЗЗ представляется новой и сложной задачей, требующей серьезных научных и правовых исследований. Одновременно должно гармонично развиваться градостроительное и иное смежное законодательство, в т.ч. с учетом изложенных в настоящей статье предложений.
Ключевые слова: освоение подземного пространства правила землепользования и застройки, градостроительный регламент, разрешенное использование, предельные параметры разрешенного строительства, ограничения.
Keywords: development of underground space rules of land use and construction, town-planning rules, limits, permissible use authorized building, restrictions.
E-mail автора: malina1952@mail.ru
Рецензент: М.Г. Крестмейн кандидат технических наук, ГУП НИИПИ Генплана города Москвы
1 Следует напомнить, что реконструкция ПЗС обладает значительной трудоемкостью, что повышает ответственность принятия решений по установлению для них градостроительных регламентов.
