CC BY
168
УДК 528.44
ПРИМЕНЕНИЕ ДВУХСТАДИЙНОГО ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ ПРИ ОПИСАНИИ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ
Виктор Анатольевич Калюжин
Сибирский государственный университет геосистем и технологий, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат технических наук, доцент, заведующий кафедрой гео-матики и инфраструктуры недвижимости, тел. (952)907-19-83, е-mail: [email protected]
Фёдор Васильевич Каравайцев
Сибирский государственный университет геосистем и технологий, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, аспирант кафедры геоматики и инфраструктуры недвижимости, тел. (913)734-70-70, е-mail: [email protected]
Наталья Валерьевна Одинцова
Сибирский государственный университет геосистем и технологий, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, ассистент кафедры геоматики и инфраструктуры недвижимости, тел. (952)909-86-16, е-mail: [email protected]
Рассмотрен опыт применения двухстадийного землеустроительного проектирования при описании границ муниципальных образований в Новосибирской области и предложена методика моделирования границ муниципальных образований с учетом градостроительной, землеустроительной, кадастровой информации и фактического землепользования в гетерогенном информационно-координатном пространстве.
Ключевые слова: муниципальное образование, картографическое описание, территория, граница, моделирование, исходные границы, эскиз, окончательные границы, методика.
TWO-STAGE LAND MANAGEMENT DESIGN FOR DESCRIBING BOUNDARIES OF NOVOSIBIRSK REGION MUNICIPALITIES
Victor A. Kalyuzhin
Siberian State University of Geosystems and Technologies, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph. D., Assoc. Prof., head of the Department of Geomatics and Property Infrastructure, tel. (952)907-19-83, е-mail: [email protected]
Fedor V. Karavaitsev
Siberian State University of Geosystems and Technologies, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Post-graduate student, Department of Geomatics and Property & Infrastructure, tel. (913)734-70-70, е-mail: [email protected]
Nataliya V. Odintsova
Siberian State University of Geosystems and Technologies, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Assistant lecturer, Department of Geomatics and Property & Infrastructure, tel. (913)734-70-70, е-mail: [email protected]
Experience of two-stage land-management design used for describing Novosibirsk region municipalities boundaries is considered. The authors offer the technique for municipalities bounda-
ries modeling (taking into account information on urban development, land management, cadaster and actual land use) in heterogeneous information-coordination space.
Key words: municipality, cartographic description, territory, boundary, modeling, initial boundaries, sketch, final boundaries, techniques
Переход на двухуровневую модель территориальной организации местного самоуправления в России потребовал в первую очередь решить задачу по установлению границ муниципальных образований (МО), так как это взаимосвязано с организационными, финансовыми и компетенционными основами местного самоуправления.
Масштабы проводимой реформы и ограниченные сроки ее реализации обусловили поэтапное решение этой задачи: в начале, выполнить картографическое описание границ МО, а затем осуществить описание и утверждение границ МО в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства [4].
Картографическое описание границ МО Новосибирской области, в том числе статус МО, утверждены законами: от 27.12.2002 г. № 90-ОЗ «Об утверждении границ муниципальных образований Новосибирской области» и от 02.06.2004 г. № 200-ОЗ «О статусе и границах муниципальных образований Новосибирской области» (Законы), где описание местоположения границ МО выполнено на картах (схемах) масштаба 1:100 000.
С 2008 года на территории Новосибирской области (НСО) проводятся землеустроительные работы по реализации второго этапа [5, 8, 9]. К полномасштабным работам по реализации этого этапа приступили только с октября 2012 года, после заключения государственного контракта (контракт) между Министерством строительства НСО с Сибирским государственным университетом геосистем и технологий (Университет).
В рамках контракта необходимо было в сжатые сроки (до конца 2013 г.) выполнить описание границ и внести сведения в государственный кадастр недвижимости (ГКН) о 488 -ми границах муниципальных образований, с последующей подготовкой проекта Закона об утверждении этих границ.
Для выполнения данной работы в Университете создали две производственные группы: западная и восточная части территории Новосибирской области. Граница между частями проходила с севера на юг по Колыванскому, Коче-невскому и Ордынскому районам Новосибирской области.
Общее количество муниципальных образований в восточной части составило 192, в том числе 11 муниципальных районов и 5 городских округов.
На восточную часть территории НСО кроме картографического описания границ МО использовались следующие материалы и сведения:
- цифровые (векторные и растровые) топографические и сельскохозяйственные карты масштабов: 1:100 000, 1:25 000 и 1:10 000;
- ортофотопланы масштаба 1:2 000 и топографические планы масштабов 1:2 000 и 1:500 (на территории населенных пунктов);
- проекты землеустройства по перераспределению земель сельскохозяйственных предприятий;
- схемы территориального планирования районов;
- сведения из государственного кадастра недвижимости.
Анализ вышеперечисленных материалов показал, что точность карт (схем), в том числе точность картографического описания границ МО находится в интервале тк = (105 — 210)м.
Дата издания топографических (сельскохозяйственных) карт и планов находится в пределах 2000 - 2010 гг. В отдельных случаях дата корректуры (переиздания) крупномасштабных топографических планов соответствует настоящему времени. Эти материалы и сведения из ГКН были представлены в формате в MapInfo, но в разных местных системах координат районов (МСКР), при этом использовалась условная проекция (План-схема).
Так как в MapInfo перевод из одной системы в другую осуществляется интерактивно, если используются реальная система координат. Поэтому приведение в единое координатное пространство исходных материалов осуществляется путем описания параметров МСКР в prj-файле и замены проекции «План-схема» на соответствующую реальную систему координат в обменном файле (mif) цифровых материалов.
В результате приведения в единое координатное пространство сведений из ГКН обнаружены следующие дефекты:
- многоконтурные земельные участки (единые землепользования), занятые объектами автомобильного, железнодорожного, трубопроводного транспорта; сельскохозяйственные земли, земельных участков лесного фонда, водного фонда преимущественно сформированы и образованы без учета картографического описания границ МО;
- в приграничных зонах кадастровых районов встречаются пересечения уточненных границ земельных участков (кадастровые ошибки).
Очевидно, что эти дефекты в ГКН, не позволят в ряде случаев осуществить моделирование границ МО, исключив пересечение границ земельных участков.
В приказе Минэкономразвития России [15] определено, что границы муниципальных образований не должны пересекать границы земельных участков, установленные в соответствии с Федеральными законами. Однако, ни в Законе «О государственном кадастре недвижимости», ни в Положении об информационном взаимодействии при ведении ГКН (утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18.08.2008 № 618), ни в Порядке ведения ГКН (утвержденного приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 04.02.2010 № 42), нет норм, позволяющих принять решение об отказе во внесении в ГКН сведений о границах муниципальных образований при пересечении границ учтенных земельных участков.
Точность определения координат характерных точек границы МО может быть разнородной, т.е. значение средней квадратической ошибки положения
характерных точек Mt границы МО может находиться в интервале от 0.10 м до 5.0 м [14].
Форма и порядок проведения согласования землеустроительной документации не предусматривает массовые работы в регионе, в том числе создание согласительных комиссий [2, 6, 9, 10, 12 и 13].
В восточной части НСО наблюдается высокой уровень перманентных изменений в ГКН, так как данная территория почти вся входит в зону опережающего развития агломерации НСО.
Все это приводит к затруднениям, а в некоторых случаях и к невозможности описания границ МО.
Для разрешения этой проблемы, реализован следующий подход:
а) определен состав основной и дополнительной картографической (топографической) основы;
б) создана система учета землеустроительных, градостроительных и кадастровых работ;
в) разработан подход моделирования границ МО в гетерогенном информационно-координатном пространстве;
г) усовершенствована организационная схема проведения согласования карты (плана) границ объекта землеустройства.
Рассмотрим более подробно решение вышеуказанных задач.
Так как, средняя квадратическая ошибка определения характерных точек границ МО Mt разнородна и принимая во внимание, что на территории района работ преобладают земли лесного фонда и земли сельскохозяйственного назначения, поэтому в качестве картографической основы для описания границ сельсоветов и районов НСО следует принимать сельскохозяйственные планы масштаба 1:10 000, а для городских округов - имеющиеся крупномасштабные топографические планы масштаба 1:2 000 (1:500). Здесь необходимо отметить, что данные предложения согласуются с теоретико-методическими основами землеустроительного проектирования границ административно-территориальных образований [1].
В состав вспомогательной картографической основы включены цифровые векторные карты масштаба 1:25 000, проекты землеустройства по перераспределению земель сельскохозяйственных предприятий и космические снимки среднего и высокого разрешения. Для применения космических снимков, представляемых такими сервисами, как Google Earth, Google Maps, Bing Maps, «Космоснимки» и др. использованы SAS.Планета.
Система учета землеустроительных и градостроительных и кадастровых работ опиралась на периодические (один раз в 3-4 месяца) запросы в государственный фонд данных и в администрации муниципальных образований.
Актуализация кадастровой информации осуществлялась через систему электронного взаимодействия органов исполнительной власти с Росреестром по НСО.
Из состава работ по подготовке карт (планов) границ объектов землеустройства [13 и 15] следует, что землеустроительные работы по описанию
границ МО по существу являются землеустроительным проектом по установлению границ на местности административно-территориальных образований [1].
Как известно в [1 и 11] проекты по землеустройству разрабатываются в три или в две стадии. На практике наиболее широкое распространение получило двухстадийное проектирование:
1) составление предварительного или эскизного варианта;
2) составление технического или окончательного проекта.
Применим двухстадийное проектирование с учетом разработанных принципов, требования, критериев и формализацию описания границ [3-5, 7-9] при моделировании границ МО в гетерогенном информационно-координатном пространстве.
Алгоритм моделирования границ МО предлагается разделить на два этапа и в зависимости от состояния границ территории МО и стадий проектирования введем следующие типы контуров: - картографическое описание границ МО на картах (схемах); - начальные (исходные) границы территории МО; - эскиз границ МО; Со - окончательные границы МО.
На первом этапе, в начале, отображали контур Ск на сельскохозяйственных планах масштаба 1:10 000, при этом учитывались следующие требования:
1) семантическое описание начальных границ с учетом принципов картографической генерализации должно быть тождественно картографическому описанию Кзет, т.е. Сзет = Кзет;
2) топологические отношения проектных границ должны быть тождественны картографическому описанию Тк , т.е. Тс = Тк;
3) удаление вершин р^ контура Сн от соответствующих вершин контура Ск не должно превышать пределы зоны проектирования В, т.е. предельно допустимой ошибки карты (схемы), , где - средняя квадрати-ческая ошибка карт (схем);
4) населенные пункты, включенные в территорию поселения должны располагаться внутри соответствующих границ контура Сн, даже, если это приводит к нарушению 3 - го ограничения.
Затем, на основании копии Сн, формировали эскиз границ МО Сэ путем совмещения частей границ этого контура с утвержденными и установленными соответствии с земельным законодательством границами земельных участков и объектов землеустройства. Кроме границ зон с особыми условиями использования территорий, многоконтурных земельных участков и земельных участков, по границам которых выявлены кадастровые ошибки (КО).
Кроме этого эскиз границ МО Сэ совмещали с уточняемыми смежными границами МО, естественными и искусственными рубежами. Если это не противоречило и , при этом учитывали следующее:
1) [М^¿] = тт, где 0 , 1 0 м < Ми < 5 , 0 0 м; Мг^ - средняя квадратическая ошибка положения характерной точки границы МО (вершины контура границы территории МО);
2) разность площади начального контура границ территории МО и эскизного по модулю не должна превышает 10 % от предельно допустимого значения, т. е. 1Р0 — Рэ | < 0 , 1-АР ; где АР = 0,03 5 -тк- ; Р0 - площадь территории МО в начальном состоянии контура границы вн, га; Рэ- площадь территории МО в пределах эскизных границ £э, га.
Для моделирования частей границ МО в местах пересечения границ смежных земельных участков, в начале, сопоставляли расстояния между соответствующими характерными точкам границ земельных участков с трехкратной ошибкой Мс:
где ! 5 = V(х1.1 — х2,1)2 + (Уг,I — У2,д2; Х1. 1>х2 , ь Уг,ьУ2, ; - координаты характерной i - ой точки в смежных границах соответственно первого и второго земельного участка.
Если выполнялось первое неравенство (1) и точность определения положения характерных точек ЗУ была равна, тогда контур Сэ совмещали с частью границы ЗУ, где значение площади меньше, в противном случае - с частью границы ЗУ, где характерные точки определены с более высокой точностью [10].
Если между смежными земельными участками выполнялось второе условие (2), тогда придерживались следующих правил:
- если уклонение фактических границ ЗУ от сведений в ГКН
и форма и площадь земельного участка Рз в ГКН соответствовала распорядительному документу Ррд, т.е. |Ррд— Рз| < пред.доп.АР , тогда эскиз границ МО Сэ совмещался с частью границы этого земельного участка;
- если уклонение фактических границ ЗУ от сведений в ГКН А ЯI < 3 • М и V А ЯI > 3 • М и, но форма и/или площадь земельного участка Рз в ГКН не соответствовали распорядительному документу Ррд, т. е.
| Ррд — Рз I > пред .доп .А Р , эскиз границ МО вэ совмещался с частью границы другого смежного земельного участка;
- если уклонение фактических границ ЗУ от сведений в ГКН
и форма и площадь земельного участка з в ГКН соответствовали распорядительному документу Ррд, тогда эскиз границ МО Сэ совмещался с частью границы другого смежного земельного участка.
Для определения и применялся картометрический метод или метод спутниковых геодезических измерений (в режиме ЯТК).
Из 11 муниципальных районов в трех (Новосибирском, Ордынском и Ко-ченевском) применялся первый метод, а в остальных - картометрический.
Методом спутниковых геодезических измерений определены границы земельных участков общей протяженностью более 100 км.
1) ; 2) /5> V »3^Ми
(1) (2)
При применении картометрического метода высокую эффективность показали использование проектов землеустройства по перераспределению земель сельскохозяйственных предприятий в сочетании с крупномасштабными планами и космическими снимками высокого разрешения.
На втором этапе выполнены уточнения эскизных границ МО по вершинам V, совмещенные с естественными и искусственными рубежами, в том числе по
вершинам, которые не имели привязки к местным объектам по формулам,
~ — ~ _ ~ .
х I,}+1 = х I,}
V
(3)
- __ i(yН - hj)
У i, j + 1 _ yi,О у '
где хн, уН - координаты вершин контура GH; хi,j, у ij - координаты i-ой вершины контура окончательных границ МО G О в j-ой итерации.
Значения окончательных координат i - ой вершины в j+1 итерации xi j+1, у j+1 не должны приводить к выходу этих вершин за пределы зоны проектирования B. Если данное условие выполняется, тогда переходили к следующей вершине по порядку. В противном случае, значения координат этой вершины не изменялись. И в дальнейшем данная вершина исключалась из процесса уточнения, т.е. V=V-1.
После вычисления окончательных координат для всех из V вершин по формуле (3), переходили к проверке точности моделирования окончательного контура границы МО ,
|Рн- Pol < е, (4)
где РО - площадь территории муниципального образования в пределах текущего контура G О; е - точность уточнения, для сельсоветов составляет 0,01 га, а для городских округов - ( 1 + 1 0 ) кв.м.
Если ошибка моделирования контура границ МО превышала , тогда повторялись вышеописанные действия до выполнения неравенства (4).
По завершении моделирования окончательных границ МО подготавливали планы границ МО по районам для проведения предварительного согласования. Если в процессе этого согласования поступали предложения, которые соответствовали проектной зоне B, то они представлялись в виде частей контур G3 , как совмещенные с границами земельных участков.
В дальнейшем повторялась процедура моделирования окончательного контура границ МО .
Далее, на уровне района проводилось общее совещание глав муниципальных образований, где сообщалось о результатах предварительного согласования, в том числе о предложениях, которые приводят к выходу частей границ МО из
проектной зоны В. Если на совещании не удавалась разрешить эти вопросы, то создавалась согласительная комиссия, на которой рассматривались альтернативные варианты прохождения границ МО. По завершении работы согласительной комиссии подготавливался окончательный вариант соответствующих уточненных границ МО, которые направлялись главам администраций района.
Результат согласования границ МО представлялся в форме совместного письма, где согласовались как границы района, сельсоветов, так и смежные границы МО. Форма совместного письма была разработана Ветошкиным Д.Н. (директором института кадастра и природопользования Университета) и Зайцевой Н.В. (начальником отдела Росреестра по Новосибирской области).
Разработанная схема организации проведения согласования границ МО и внедрения согласительных комиссий позволили нам в кратчайшие сроки провести все процедуры и своевременно подготовить землеустроительные дела.
Из-за перманентных изменений в ГКН при проверке материалов Кадастровой палатой выявлено пересечение границ муниципального образования г. Новосибирска с границами земельных участков, что привело к изменению площади территории МО на 2,5 % от предельно допустимого значения.
В связи с этим, были дополнительно проведены землеустроительные работы по изменению границ г.Новосибирска с сохранением баланса земель и девяти смежных МО Новосибирского района. Площадь последних изменилась в пределах 0,4 % от предельно допустимого значения.
Итак, в результате описания границ МО в восточной части НСО точность определения характерных точек границ в среднем составило: для районов и сельсоветов - 2,5 м, а для городских округов - 1,0 м.
Таким образом, проецирование двухстадийного землеустроительного проектирования на процесс моделирования границ МО в гетерогенном информационно-координатном пространстве позволило не только привести их в соответствие с градостроительным и земельным законодательством, но и повысить точность описания местоположения границ МО в Новосибирской области на два порядка по отношению с картографическим описанием на картах (схемах).
Для повышения оперативности и эффективности управления земельными ресурсами территорий муниципальных образований в Новосибирской области необходимо осуществить поиск оптимальных подходов для исправления дефектов в кадастровых сведениях.
Кроме того, необходимо разработать теоретико-методологическую основу землеустроительного проектирования при изменении и уточнении границ муниципальных образований и населенных пунктов в гетерогенном информационно-координатном пространстве.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Волков, С.Н. Землеустроительное проектирование [Текст] / С.Н. Волков, В.П. Троицкий, Н.Г. Конокотин и др.; Под реж. С.Н.Волкова. - М.: Колос, 1997. -608 с.
2. Голякова Ю. Е. Становление и развитие системы кадастрового учета и охраны объектов историко-культурного наследия в России // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 4 (20). - С. 69-79.
3. Калюжин, В.А. Дубровский А.В., Каравайцев Ф.В. Формализация уточнения границ муниципальных образований [Текст] / А.В. Дубровский, Ф.В. Каравайцев // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. - 2013. - № 4/С. - С. 179-181.
4. Калюжин, В.А., Каравайцев Ф.В. О подходе уточнения границ муниципальных образований и населенных пунктов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gisa.ru/81104.html/.
5. Калюжин, В.А. Новоселов Ю.А., Каравайцев Ф.В. Опыт уточнения границ [Текст] / Ю.А. Новоселов, Ф.В. Каравайцев // Изв. вузов. Геодезия и аэрофотосъемка. - 2013. - № 4/С. -С.181-184.
6. Об опыте внесения в государственный кадастр недвижимости территорий зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Новосибирска / В. А. Калюжин, Н. В. Одинцова, А. Р. Бессильных, Ю. В. Альвинский // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 4. - С. 168-173.
7. Калюжин В. А., Одинцова Н. В., Каравайцев Ф. В. Подход формализации уточнения границ муниципальных образований // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 4. - С. 141-144.
8. Калюжин В. А., Одинцова Н. В. Опыт внесения в государственный кадастр недвижимости зон с особыми условиями использования территории // Вестник СГГА. - 2013. -Вып. 3 (23). - С. 82-87.
9. Калюжин В. А. , Одинцова Н. В., Рожкова Г. Э. Об опыте уточнения границ города Новосибирска // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 4. - С. 156-161.
10. Карпик А. П., Ветошкин Д. Н., Архипенко О. П. Совершенствование модели ведения государственного кадастра недвижимости в России // Вестник СГГА. - 2013. -Вып. 3 (23). - С. 53-59.
11. Маслов, А.В., Юнусов, А.Г., Горохов, Г.И. Геодезические работы при землеустройстве [Текст]. Учеб. пособие для вузов.-2-е изд., перераб. и доп. - М.: Недра, 1990.-215 с.
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 11.07.2002 г. № 514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства» [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.rosreestr.ru/
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2009 г. № 621 «Об утверждении формы карты(плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению» [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.rosreestr.ru/.
14. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 17 августа 2012 г. N 518 г. Москва "О требованиях к точности и методам определения координат характерных точек границ земельного участка, а также контура здания, сооружения или объекта незавершенного строительства на земельном участке" [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rosreestr.ru/.
15. Приказ Минэкономразвития России от 3 июня 2011 г. N 267 г. Москва "Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства" [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.rosreestr.ru/.
© В. А. Калюжин, Ф. В. Каравайцев, Н. В. Одинцова, 2015 159
