CC BY
15
Бюджетная реформа в России все более принимает перманентный характер. Мероприятия и технологии бюджетной реформы, во многом будучи заимствованными из зарубежного опыта, внедряются «сверху» в бюджетную практику, не имея зачастую адекватных организационных условий. Тем самым искажается смысл бюджетных нововведений, создается социальная напряженность в обществе, возрастают недоверие и политическая аморфность граждан. Реальная
альтернатива существующей ситуации — усиление роли общественного участия в бюджетном процессе, т. е. возможности широкого доступа различных общественных институтов, граждан к бюджетному процессу на всех его стадиях. Особое значение автор придает вопросам научной проработки и экспертизы мероприятий бюджетной реформы, тем более что кадровый потенциал российской науки продолжает оставаться невостребованным ресурсом бюджетной реформы.
ПРИКЛАДНЫЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА ПРИМЕРЕ СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ
А.Н. ДЕРЮГИН,
руководитель направления «Межбюджетные отношения»
Центра фискальной политики
Одним из положений Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г является совершенствование системы распределения финансовой помощи муниципальным образованиям внутри субъектов РФ, которая должна быть направлена на выравнивание финансовых возможностей органов местного самоуправления по обеспечению доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям при одновременном создании стимулов для проведения на местном уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики, развития и эффективного использования налогового потенциала муниципального образования, повышения эффективности бюджетных расходов.
Реформа системы организации местного самоуправления и межбюджетных отношений, основные направления которой сформулированы в указанной программе, нашла свое продолжение в Федеральных законах от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»». Их ключевые положения состоят в следующем:
1. Устанавливается обязательное формирование муниципальных образований на двух территориальных уровнях — в поселениях и муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий.
2. За всеми уровнями государственной власти и каждым территориальным уровнем муниципальных образований закрепляются конкретные полномочия.
3. Система межбюджетных отношений между субъектом РФ и муниципальными образованиями строится на принципах, создающих стабильные долговременные условия для повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии доходной базы и эффективном использовании бюджетных средств.
Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений», служащий целям обеспечения финансовой составляющей реформы, предусматривает внесение в действующую редакцию Бюджетного кодекса РФ поправок по следующим основным направлениям:
1) уточнение бюджетного устройства бюджетной системы РФ и разграничение бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;
2) разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ;
3) регулирование предоставления межбюджетных трансфертов.
В рамках проекта по совершенствованию бюджетного законодательства в Ставропольском крае Центр фискальной политики разработал проект закона «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае». Данный законопроект, удовлетворяющий всем требованиям нового бюджетного законодательства, призван стать единым документом (кодексом), регулирующим все элементы межбюджетных отношений в Ставропольском крае, что, в свою очередь, способствовало бы повышению эффективности бюджетной системы и межбюджетных отношений на региональном уровне.
Порядок применения одних инструментов межбюджетного регулирования детально определен в рамках законопроекта, так как в отношении их не предполагается частого внесения корректировок. К ним относятся:
• установление нормативов отчислений от налогов в местные бюджеты;
• порядок образования и распределения краевого фонда финансовой поддержки поселений;
• порядок образования и распределения краевого фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
• порядок образования и распределения районных фондов финансовой поддержки поселений;
• порядок расчета и перечисления субвенций из бюджетов муниципальных образований в краевой бюджет.
Что касается других инструментов межбюджетного регулирования, то в законопроекте содержатся лишь общие положения, а конкретная их реализация будет осуществляться в рамках нормативных правовых актов, имеющих ограничение по сроку действия. К таким инструментам относятся:
• порядок образования и распределения краевого фонда сбалансированности местных бюджетов;
• порядок образования и распределения краевого фонда муниципального развития;
• порядок образования и распределения краевого фонда софинансирования социальных расходов;
• порядок образования и распределения краевого фонда реформирования муниципальных финансов;
• порядок предоставления бюджетных кредитов из краевого бюджета местным;
• порядок образования и распределения краевого фонда компенсаций.
Объем выравнивающих фондов определялся исходя из требования обеспечения вертикальной сбалансированности регионального и местных бюджетов, что означает соответствие итогового распределения доходов расходным обязательствам.
Чтобы добиться такого соответствия, требуется оценить расходные обязательства и доходные возможности бюджетов всех уровней и рассчитать объем финансовой помощи, который уравнял бы структуру доходов и структуру расходных обязательств субъектов межбюджетных отношений.
В связи с этим была произведена инвентаризация исполняемых расходных обязательств бюджетов Ставропольского края и муниципальных образований каждого типа, для чего использовалась информация о бюджетных назначениях на 2004 г. Каждый вид расходов при этом был идентифицирован и соотнесен с перечнем вопросов, относящихся к ведению органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Таким образом, была получена гипотетическая структура расходов, при которой финансирование тех или иных расходов предполагалось бы на прежнем уровне, но их финансовое обеспечение предусматривалось за счет бюджетов тех органов публичной власти, к ведению которых относится решение соответствующих вопросов.
Анализ изменений в налоговом и бюджетном законодательстве позволил определить структуру закрепленных доходов бюджетов различных уровней. Вертикальная сбалансированность регионального и местных бюджетов подразумевает соответствие структур располагаемых доходов и расходных обязательств. Поэтому размер финансовой помощи определяется из их исходного соотношения. Применение доли средств, которые должны быть переданы на местный уровень,
1. Региональный ФФПП
Дотации
(Отрицательный трансферт)
Поселения
2. Региональный ФФПМР/ГО
(Отрицательный трансферт)
МР
Дотации
.О
Общая схема выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в Ставропольском крае
к прогнозу доходов консолидированного бюджета субъекта определило номинальную оценку размера финансовой помощи местным бюджетам.
Определенный таким образом объем финансовой помощи далее делился между фондами финансовой поддержки муниципальных образований. Законопроект предусматривает такую регулировку межбюджетных отношений в Ставропольском крае, при которой не возникает необходимости в создании районных фондов финансовой поддержки поселений (ФФПП). Таким образом, районы будут иметь право создавать такие фонды и распределять средства в соответствии с методикой, предусмотренной в этом законопроекте, но острой необходимости в этом не возникнет, так как общий объем финансовой помощи, передаваемый поселениям и муниципальным районам, предполагает покрытие в среднем всех их расходных обязательств.
Общий порядок выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в Ставропольском крае представлен на рисунке.
1. Из бюджетов наиболее высокообеспеченных поселений (к числу которых относятся городские округа) в бюджет Ставропольского края предусматривается перечисление субвенций (эта норма начнет действовать с 2006 г.), которые дополнительно поступают на формирование регионального фонда финансовой поддержки поселений.
2. Из регионального фонда финансовой поддержки поселений все поселения получают дотацию, размер которой устанавливается исходя из численности жителей поселения в расчете на одного жителя. По расчетам, соответствующая дотация покрывает примерно 40% средних расходных обязательств поселений.
3. Из бюджетов наиболее высокообеспеченных муниципальных районов (городских округов) в бюджет Ставропольского края предусматривается перечисление субвенций (эта норма начнет действовать с 2006 г.), которые дополнительно поступают на формирование регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) - ФФПМР(ГО).
4. Из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) все муниципальные районы и городские округа получают дотацию, состоящую из трех компонентов:
• пропорциональное подтягивание уровня бюджетной обеспеченности. Ее размер пропорционален отклонению их подушевых расчетных доходов от среднего уровня их расходных обязательств;
• дотация в расчете на одного жителя. По аналогии с региональным фондом финансовой поддержки поселений, ее размер устанавливается исходя из численности жителей муниципальных районов (городских округов) в расчете на одного жителя. Далее эта дотация передается соответствующим муниципальным районам (городским округам) в виде дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц. Объем данной части фонда эквивалентен 10 % доходов от налога на доходы физических лиц, поступающего в консолидированный бюджет Ставропольского края;
• дотация на компенсацию потерь муниципальным районам (городским округам), уровень бюджетной обеспеченности которых при применении данной методики падает по сравнению с последним отчетным годом. Данная часть дотации распределяется только в 2005-2008 гг., постепенно уменьшаясь с 20 до 0 % от общего размера фонда.
5. В бюджете Ставропольского края на 2005 г. предусматривается создание краевого фонда сбалансированности местных бюджетов, средства из которого будут распределяться между теми муниципальными образованиями, у которых возникнут объективные трудности с исполнением бюджета в новых условиях. Размер этого фонда не превысит 10 % от общего объема финансовой помощи местным бюджетам.
В качестве одного из вариантов рассматривается также возможность дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных районов (городских округов) 8 % налога на прибыль, что должно стимулировать соответствующие органы местного самоуправления создавать условия для развития налоговой базы. При этом в целях сохранения возможностей для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных
районов (городских округов) предусматривается уменьшение составляющей краевого фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), распределяемой в расчете на одного жителя. При этом удовлетворение требования передачи на местный уровень в среднем не менее 10 % НДФЛ будет достигнуто путем замещения подушевых дотаций из краевого фонда финансовой поддержки поселений.
ОДНА ИЗ ПРОБЛЕМ ФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
А. И. ЖУКОВ,
старший научный сотрудник центра «Мировой океан» в ГНИУ «Совет по изучению производительных сил» при РАН и Минэкономразвития России, участник Конституционного совещания по группе представителей местного самоуправления
Конституция РФ 1993 г. обозначила направления качественных изменений во внутреннем устройстве нашего государства. Важно отметить, что она не фиксировала уже сложившееся на тот момент административно-территориальное устройство, а определяла основные параметры, контуры будущего устройства государства, связанные с новым пониманием принципов федерализма и принципов организации местного самоуправления. По этой причине для реализации таких перспективных установок требовался переходный период. Это объясняет то положение, что развитие страны после вступления в действие новой конституции продолжалось по траектории, которая была задана законодательством, сформированным за достаточно короткий период (с середины 1991 г. до мая 1993 г.) Верховным Советом Российской Федерации.
В самом общем виде подход к устройству власти тогда определялся представлениями о повышении самостоятельности уровней власти. Это совпадало с представлениями о структуре и основах формирования собственности. Важно, что муниципальная собственность в тот момент появилась в результате переименования видов объектов, а муниципальные органы власти — как нижняя часть пирамиды власти, разделенная на три уровня. Подобная структура власти используется во Франции.
Необходимо также отметить, что тогда в России проводилась социальная политика, основанная на принципах социальной защиты населения, которая базировалась на предоставлении льгот.
Конституция РФ в данном вопросе сделала громадный шаг вперед, так как она в соответствии с принципами Европейской хартии местного самоуправления признала муниципальную власть как не входящую в систему органов государственной власти (ст. 12) и выделила ее в специальную форму собственности (ст. 8). При таких основах изменяется вся структура власти, так как требуется осуществить переход от уровней власти к новому состоянию, при котором на той же территории государства одновременно действуют три вида власти, каждый из которых имеет свою структуру.
В таких условиях административно-территориальное деление требуется каждому виду власти. Федеральная власть, «региональная» (субъектов Федерации) государственная и местная (муниципальная) власть должны были создать свою структуру. Если рассматривать устройство ветвей власти, то прежде всего это касается органов исполнительной ветви власти, так как органы законодательной и представительной ветви не имеют своей структуры, а структура судебной ветви власти строится с учетом административно-территориального деления.
