CC BY
102
ЭКОНОМИКА РОССИИ: ОКНО В МИР
Л.В.Вардомский* Приграничный пояс России: проблемы и тенденции развития Общие положения
С середины 80-х годов наблюдается устойчивый рост научного интереса к проблематике государственных границ и приграничных районов. Это обусловлено глобализацией экономики, развитием регионального сотрудничества, кардинальными изменениями на политической карте мира, тенденциями к углублению демократии в общественном развитии.
Государственные границы влияют на развитие приграничных районов и страны в целом через свои фундаментальные свойства — барьерность и контактность1. Обособляясь от внешнего мира посредством границ, государство защищает интересы национальных производителей и потребителей и тем самым реализует свою протекционистскую функцию.
Контактность выражается в проводимости национальных границ для перемещения через них товаров, людей, финансов, информации. Она обусловлена: 1) степенью либерализации внешних гуманитарных и экономических связей, регулируемых нормативно -правовыми актами; 2) развитостью институтов, обеспечивающих
двусторонние и многосторонние международные связи (торговые палаты и представительства, двусторонние комиссии, советы, фонды, ассоциации и т.д. по содействию международным экономическим и гуманитарным контактам; консалтинговые и посреднические компании и др.); 3) уровнем развития пограничной инфраструктуры (транспортной, таможенной, туристической и др.); 4) уровнем экономического развития приграничных территорий и характером их участия в международных связях.
Преследуя определенные экономические, политические и гуманитарные цели, государства создают довольно сложный механизм общения с внешним миром, в котором сочетаются элементы либеральной и протекционистской политики.
Общемировой тенденцией последних десятилетий является постепенная либерализация внешнеторговых связей с понижением тарифных ставок и сокращением нетарифных ограничений.
Резкий либерализационный скачок произошел на переломе 80-х — 90-х годов в результате широкого внедрения информационных технологий. Это ускорило формирование мирового финансового рынка и глобальных сетей в промышленном производстве, торговле, сфере услуг. Начавшаяся с 1992 г. бурная интернетизация торговли и финансовой сферы придала новый импульс процессам глобализации.
Изменение соотношения между контактностью и барьерно-стью государственных границ происходит неравномерно у стран разного уровня развития и разной степени вовлеченности в процессы глобализации. Например, развитые страны стремятся устранить барьеры на пути движения капиталов, информации, услуг, но одновременно поставить мощный заслон на пути перемещения рабочей силы и регламентировать поступление товаров из бедных стран с низкой стоимостью рабочей силы посредством введения квот, контингентов, жестких требований к качеству, ограничений по объемам поставок тех или иных товаров в рамках межгосударственных соглашений и т.д.
Бедные страны, в свою очередь, хотят расширить свое присутствие на товарных рынках развитых стран, иметь гарантированную возможность экспорта рабочей силы и получать стабильную финансовую подпитку от развитых стран. Согласование разнообразных и противоречивых либерализационных интересов отдельных стран в
*
Вардомский Леонид Борисович — доктор экономических наук, руководитель Центра экономического развития и сотрудничества ИМЭПИ РАН.
1 Вардомский Л.Б., Голицина И.И., Самбурова Е.Н. Государственные границы и региональное развитие: политгеографический аспект // Политическая география: современное состояние и пути развития. М., 1989. — С.35-46.
рамках ВТО, как показала ноябрьская сессия (1999) этой организации в Сиэттле, представляет весьма сложную, а подчас и неразрешимую задачу.
В целом общей закономерностью является прямая зависимость контактности границ от: 1) уровня развития стран-партнеров, 2) сходства уровней развития, 3) однотипности экономических и правовых систем, 4) взаимной близости и соседства. При неисполнении этих условий соответственно возрастает значение барьерных функций государственных границ.
Проблематика приграничья содержит в себе многие противоречия, характерные для современного этапа развития. Среди них следует выделить противоречия между: 1)
глобализацией экономики, опирающейся на широкую либерализацию межгосударственных экономических отношений, и протекционистской сущностью государств; 2) культурной унификацией в рамках глобализма и национальной (региональной) культурной идентичностью; 3) богатыми (центральными) и бедными (периферийными) странами и районами стран; 4) международной региональной интеграцией (сотрудничеством) стран и их суверенитетом; 5) политическими центрами, стремящимися укрепить или сохранить властную вертикаль, и подчиненными им территориями, желающими расширения своих прав и полномочий и, в частности, в том, что касается международной деятельности.
По сути эти противоречия можно свести к проблеме соотношения однородности и различий, континуума и дискретности в динамике мирового пространства, в которой ключевую роль играют государственные границы и приграничные территории.
Особое значение проблематика приграничных районов имеет для России с ее громадным пограничным периметром, который составляют весьма различные по природным, демографическим, экономическим и т.д. характеристикам территории.
Социально-экономические и геополитические особенности приграничных субъектов Российской Федерации
Общая протяженность государственных границ России равняется 60 933 км, в том числе 38 807 км морских границ. Среди 89 субъектов РФ у 48 одна из границ совпадает с межгосударственной, проходящей по морю, суше или рекам. По этому формальному признаку мы и определяем приграничные субъекты РФ. Причем у 21 субъекта межгосударственные границы являются старыми, унаследованными от советского периода. У стольких же они являются новыми, возникшими в связи с распадом СССР. У Астраханской, Калининградской и Ленинградской областей, Краснодарского, Алтайского краев, республики Дагестан межгосударственные границы представляют собой сочетание старых и новых границ.
Большая часть периметра морских границ приходится на арктические моря (19,7 тыс. км) с небольшим по объему или практически отсутствующим международным судоходством. Поэтому приполярные субъекты федерации с определенной долей условности можно относить к приграничным.
От Республики Карелия при движении на восток и до Алтайского края плотность населения в приграничных субъектах РФ существенно меньше среднероссийской — 8,6 человек на кв. км. В этом громадном по площади и протяженности окраинном ряду регионов небольшое исключение составляет только Приморский край.
Наиболее высокую плотность населения — более 50 человек на кв. км в остальной части периметра приграничных субъектов РФ имеют Краснодарский край, Калининградская и Белгородская области, республики Северная Осетия и Кабардино-Балкария.
Таблица
Некоторые социально-экономические характеристики приграничных субъектов РФ
У большинства приграничных субъектов РФ (39 из 48) объем регионального валового продукта (РВП) на душу населения ниже среднего по стране уровня. Среди рассматриваемых регионов наиболее высок этот показатель у Ямало-Ненецкого АО. При пересчете РВП этого округа в доллары по среднегодовому курсу 5785 руб. за доллар он составит в расчете на одного жителя 19,8 тыс. долл. У Тюменской области вместе с ЯМАО
и Ханты-Мансийским АО (ХМАО) этот показатель равнялся 7,1 тыс. долл. на одного жителя. У 22 приграничных субъектов РФ РВП не превышал 2 тыс. долл., в том числе у 5
— 1 тыс. долл.
Только у шести субъектов РФ отношение денежных доходов населения к прожиточному минимуму выше среднего по России значения. Эти показатели в самом общем виде отражают, с одной стороны, глубинное внутриматериковое размещение экономики страны, высокую долю ее ресурсной составляющей, а с другой — бедность и социальное неблагополучие большинства приграничных регионов. Такая территориальная организация российской экономики имеет историческое объяснение. Положение вблизи государственной границы бывшего СССР сдерживало экономическое развитие приграничных территорий. Военноопасный, барьерный характер границ вынуждал размещать производство в глубинных районах страны. Кроме того большая часть пограничного периметра проходит по неосвоенным слабозаселенным пространствам российского Севера и Востока. Новые границы, возникшие в результате распада СССР, также проходят в своем большинстве по экономическим лакунам, расположенным между столичными и региональными центрами новых государств.
В результате этого наследия пояс приграничных территорий сегодня в среднем является менее развитым и экономически более депрессивным, чем схожие по уровню освоенности глубинные территории. Необходимо подчеркнуть также и то, что большинство регионов российского порубежья имеют крайне слабый потенциал участия во внешнеэкономических связях1. Сегодня пояс приграничных субъектов РФ представляет собой своего рода структурный барьер вхождения России в мировую экономику.
Исторически связи со странами — непосредственными соседями имеют важное экономическое и политическое значение для России. Они сильно различаются по размерам и структуре хозяйства, уровню развития, культурным особенностям. Необходимо подчеркнуть, что, будучи сравнительно бедной страной (ВВП на душу населения составляет около 3 тыс. долл., что в 7-10 раз меньше, чем у наиболее развитых стран мира), Россия большей частью своего периметра граничит с еще более бедными странами. Так, из общей протяженности сухопутных границ и границ, проходящих по рекам и озерам (22125 км), на границы приходится: с Финляндией и Норвегией — 6,6%, странами Балтии и Польшей — 4,8%, странами СНГ — 53,7% (в том числе Украиной и Белоруссией)— 15,7%; Казахста-
ном — 34,4%; Грузией и Азербайджаном — 5,6%; Китаем, Монголией, КНДР — 34,9%.
Особенностью является также и то, что большинство приграничных территорий соседних с Россией стран являются менее развитыми их частями. Государственные границы в подавляющей части их протяженности проходят по периферийным районам России и соседних с ней стран.
В культурно-цивилизационном плане регионы, выходящие к старым государственным границам, одновременно граничат с иными культурными системами: европейской и китайской. Граница с Монголией не является пороговым культурным рубежом, поскольку Бурятия и Тыва близки к монголо-ламаистской культурной системе. Еще ярче это выражено у новых границ с Белоруссией и Украиной, которые проходят по однородным в культурном отношении территориям. На Кавказе государственные границы соприкасаются со странами, относящимися к разным культурным системам. Но на значительной ее части культурный рубеж (исламский) смещен в глубь России. Граница с Казахстаном формально является границей с исламским миром1. Но в силу высокой доли русского населения в приграничных с Россией районах Казахстана можно говорить о смещении культурного рубежа относительно государственной границы в глубь этой страны.
Региональные особенности развития российского порубежья
Опыт либерализации внешнеэкономических связей показал, что отладка контактно-барьерного механизма включения страны в мирохозяйственные связи в
1 Вардомский Л. Внешнеэкономическая открытость и региональные процессы в России || Голос России, 2000, № 1(8). С.30-32.
1 Цымбурский В. Народы между цивилизациями || Pro et contra. - Лето 1997.
условиях глобализации экономики и регионализации международных экономических отношений требует многолетней кропотливой работы. Шоковое “открытие” страны в начале 1992 г. в дальнейшем потребовало создания механизмов защиты национальных производителей, рынка труда, финансового рынка, валютных резервов, инструментов борьбы с криминалитетом, паразитирующим на неотработанности законодательства, регулирующего внешнеэкономическую деятельность (в частности, со странами СНГ), на отсутствии необходимого таможенного прикрытия на новых границах.
Громадный пограничный периметр страны в условиях произошедших с начала 1992 г. кардинальных геополитических и экономических изменений до сих пор не может нормальным образом выполнять как барьерные, так и контактные функции. Работа по созданию пограничных пунктов пропуска, обеспечивающих быстрое и качественное пограничное и таможенное оформление, пока далека от завершения.
Плотность международных переходов на российских границах — одна из самых низких в мире. В конце 1998 г. на морских и речных границах имелось 94 порта, осуществлявших пропуск грузов, пассажиров и транспортных средств в международном сообщении или 1 порт 489 км водных границ. На сухопутных границах располагалось 95 пунктов пропуска для автотранспорта и 35 для железнодорожного, или в сумме 1 пункт на 112 км границ.
Наиболее густа сеть пограничных переходов в Калининградской области — 24, в том числе 8 морских (речных) на 139 км морской границы, 8 автомобильных и 7 железнодорожных на 512 км сухопутной границы. Плотность пунктов пропуска на границах РФ в этой эксклавной области — 1 на 27 км периметра границ — наиболее близка к европейскому уровню. В то же время плотность пунктов пропуска на участке российско-китайской границы в районе провинции Хэйлунцзян, равнялась в 1999 г. 17 на 3045 км или один переход на 180 км границы.
За почти десятилетие либерализации внешнеэкономической деятельности пока не произошло существенных изменений в структуре экономики приграничных районов. Оно происходило главным образом на основе традиционной модели. Последняя базируется на обслуживании внешнеэкономических связей и развитии приграничной торговли, движущей силой которой являются различия в уровне и соотношении цен на товары потребительского и производственного назначения в соседних странах. Экономический эффект этой модели связан с расширением рынка сбыта для одной стороны и получением более дешевых товаров и услуг для другой стороны. И то и другое лежит в основе получаемых по обе стороны границы доходов и осуществляемых сбережений и накоплений. При значительных объемах приграничной торговли и транзитных товаропотоков возникают предпосылки для экономического подъема приграничных районов.
В связи с этим одним из главных элементов развития приграничных районов вплоть до августовского 1998 г. финансового кризиса в России была приграничная и челночная торговля преимущественно по линии импорта. Челночный импорт достиг максимального размера в 1996 г., когда сложились наиболее благоприятные условия его осуществления, тогда он составил 14,4 млрд. долл. или около четверти российского импорта. В челночной торговле участвовало до 10 млн. человек., что позволяло решать проблемы безработицы, личных доходов и снабжения рынка сравнительно дешевыми товарами.
В начале 90-х годов наибольший размах приграничная торговля приобрела в дальневосточных регионах в связи с установлением либерального трансграничного режима на российско-китайской границе и существовавших больших различий в соотношении цен на товары потребительского и производственного назначения в России и Китае1. Затем главный вектор этой торговли сместился на Северный Кавказ. В 1997 г. российско-турецкий челночный оборот составил 5 млрд. долл. или около 40% всего челночного оборота России. Крупные объемы челночной торговли осуществлялись с Польшей — около 1 млрд. долл.; ведущую роль здесь играет Калининградская область.
Значительные объемы челночной торговли имели место и на границах России со странами СНГ. Причем, если в страны дальнего зарубежья преимущественно вывозится валюта в обмен на товары, то в СНГ ввозятся дешевые товары в обмен на деньги.
1 Москаленко Ю.С. Амурская область: состояние и перспективы развития внешнеэкономических связей // Проблемы прогнозирования. — М., 1997. — № 1.
С 1997 г. объем челночной торговли начал сокращаться. Ее слабым местом является зависимость от таможенного и визового режима. Введение одной из соседних стран тех или иных ограничений сильно сказывается на объемах приграничной торговли. Так, например, в результате ужесточения правил бартерной и челночной торговли, повышения тарифов на импорт продовольствия, введения визового режима взаимного посещения резко сократились объемы приграничной торговли России и Китая. Объем внешней торговли Амурской области за 1993-1999 гг. сократился в 6 раз.
Введение польскими властями новых правил пересечения границы с 1 января 1998 г. в сторону ужесточения также вызвали сокращение объемов челночной торговли. Потери польского бюджета от стремления ограничить возможности нелегальной иммиграции и приблизиться к таможенным и визовым требованиям ЕС оценивались в 400 800 млн. долл.2.
Но наиболее сильный удар по приграничной и челночной торговле нанесла в 1998 г. четырехкратная девальвация рубля.
Особенностью традиционной модели является то, что доходы от приграничной торговли распылены между множеством индивидуальных торговцев-челноков, мелких и средних частных и государственных фирм, что не позволяет реализовывать крупные инвестиционные проекты без поддержки из бюджетов стран и административных районов. Наибольший эффект от этой модели достигается при согласованных действиях правительств соседних стран в вопросах визового и таможенного режима, согласованных изменениях курсов национальных валют и при наличии ценовых различий на потребительские товары и факторы производства. Но сочетание этих условий труднодостижимо.
Привлекательность приграничных районов для иностранных инвесторов при этой модели определяется транспортными условиями, особенностями инвестиционного климата, ценой основных факторов производства, потенциальной емкостью осваиваемого рынка и трансакционными издержками, связанными с пересечением государственной границы. Но большинство приграничных районов России сильно удалены от потенциальных инвесторов, они характеризуются малоемкими региональными рынками и неблагоприятным инвестиционным климатом из-за слабо развитой рыночной инфраструктуры. Поэтому объемы прямых иностранных инвестиций в них пока явно недостаточны для заметных структурных изменений в экономике.
Приграничные субъекты РФ с наиболее крупными объемами прямых иностранных инвестиций
(ПИИ), в млн. долл.
Таблица
Источники: Социально-экономическое положение РФ. — М., 1997 и 1999, N2; 2000 г., январь.
Определенные изменения произошли в 1999 г. — в размещенных в России ПИИ резко возросла доля приграничных инвестиций. Однако в решающей мере это произошло за счет Сахалина в связи с реализацией проектов по добыче нефти и газа на шельфе Охотского моря, а также Краснодарского края и Ленинградского региона (Санкт-Петербург и Ленинградская обл.). На эти четыре региона пришлось около 80% всех ПИИ, размещенных в приграничных субъектах РФ. Высокую территориальную концентрацию иллюстрирует также и то, что на первую десятку регионов пришлось 94% всего объема инвестиций, накопленных в приграничном поясе за 1992-1999 гг. При этом произошло снижение инвестиционной привлекательности лидеров первой половины 90-х годов (Хабаровского и Приморского краев, Тюменской области) и ее возрастание у Ленинградской, Новосибирской, Челябинской областей и особенно у Краснодарского края.
В разрезе наиболее протяженных участков сухопутных границ размещение ПИИ имеет следующие особенности:
Таблица
Обращает на себя внимание крайне слабая инвестиционная привлекательность регионов, приграничных с Украиной. Привлекательность регионов, граничащих с
2
Финансовые известия. — М., 1998. — 13 янв.
другими рассматриваемыми странами, немногим лучше. Основная часть инвестиций, размещенных в поясе регионов, соседствующих с Китаем, приходится на Приморский и Хабаровский края, которые имеют и морскую границу. Регионы, расположенные по границе с Казахстаном, привлекают инвестиции не благодаря своему соседству, а в связи с мощным промышленным потенциалом и природными ресурсами. Инвестиционная привлекательность регионов Северо-Запада связана прежде всего с ролью северной столицы.
Для привлечения финансовых ресурсов в приграничные регионы используется и инструмент специальных экономических зон. (СЭЗ) Зоны на основе федерального законодательства действуют в Калининградской и Магаданской областях, Приморском крае. Но зонная модель развития не дала осязаемых результатов.
Ее низкая результативность объясняется отсутствием в 1992-1999 гг. стабильной правовой основы создания и деятельности СЭЗ, общей политической и экономической нестабильностью в стране и низким уровнем зонального менеджмента. Наряду с особой экономической зоной “Янтарь” и промышленной зоной “Находка” в приграничных регионах на основе постановлений Правительства РФ были учреждены зоны оффшорного типа “Ингушетия” и “Алтай”, а на основе решений органов власти в субъектах РФ — беспошлинные зоны в Санкт-Петербурге и оффшорная зона “Калмыкия”.
Необходимо подчеркнуть, что соседние с Россией государства довольно широко используют зонный механизм для повышения конкурентоспособности приграничных с ней районов. Деятельность многих зон тесно увязана с российским рынком. В частности в граничащих с Россией районах Китая созданы специальные экономические зоны приграничного сотрудничества в Манчжоули, Хэйхэ, Суйфэньхэ и Хунчуне. Эти зоны играют важную роль в развитии российско-китайской торговли и экономическом подъеме отсталых северных районов Китая.
Предприятия восьми СЭЗ Турции (Мерсин, Анталья, Измир, Стамбул, Трабзон, Адана, Мардин и Эрзурум) широко используют импортное российское сырье и материалы для производства продукции, которая затем частично реализуется на российском рынке.
Беспошлинные зоны Польши, Финляндии (Хельсинки, Турку, Ловиса, Котка, Оулу, Лапенранта, Ханко) и стран Балтии (Таллин, Рига, Клайпеда) занимаются накоплением, хранением и подготовкой к экспорту комплектующих для сборочных производств, действующих или разворачиваемых в России. При этом используется разница в таможенных пошлинах на готовые изделия и на их отдельные компоненты.
Инвестиционная деятельность в приграничных регионах России в основном связана с созданием соответствующей транспортной и таможенной инфраструктуры. Наиболее динамично эти объекты сооружаются либо планируются к сооружению в Ленинградской области. В 1997 г. на российско-финской границе открыт современный автопереход в Торфяновке стоимостью 37 млн. долл. Он может обслуживать в сутки до 3 тыс. автотранспортных средств. Завершено сооружение подобного перехода в Брусничном, расширен переход в Святогорске. Проводится реконструкция пограничной железнодорожной станции Бусловская, что позволит в несколько раз увеличить ее пропускную способность. Эти мероприятия, а также планируемое сооружение скоростной железной дороги Хельсинки — Санкт-Петербург — Москва, объездной автомагистрали вокруг Санкт-Петербурга, морских портов в Финском заливе (Батарейная, Усть-Луга, Приморск), создание в ближайшие годы Балтийской трубопроводной системы свидетельствуют о возрастании значения для России балтийского транспортного коридора.
Перспективы развития пограничной транспортной инфраструктуры в Калининградской области связаны с модернизацией морских портов, улучшением качества обслуживания на переходах и реализацией проекта автомагистрали “Виа Ганзеатика” (Санкт-Петербург — Рига — Клайпеда — Гданьск — Гамбург). Россия выступает за создание в кооперации с балтийскими странами энергетического кольца, включающего ЛЭП и газопроводы. В качестве первого шага планируется сооружение в районе Выборга электростанции, которая будет поставлять электроэнергию в Финляндию и Швецию, и газопровода в те же страны.
В Северо-Кавказском районе расширение контактных функций связано с расширением пропускной способности портов Таганрог, Темрюк, Новороссийск, Сочи, Туапсе и развитием сопутствующих транспортных услуг. Контактность каспийских
границ России возрастет с реализацией проектов совместного российско-иранского порта Оля вблизи Астрахани, создания паромной переправы от калмыцкого города Лагань до иранского Амир Абада. Существенно повысил надежность железнодорожного сообщения отрезок железной дороги, дающий прямое сообщение между Махачкалой и черноморскими портами Туапсе и Новороссийск, минуя Чечню. Большое значение для развития регионального сотрудничества будет иметь сооружение прямого газопровода между Россией и Турцией по дну Черного моря “Голубой поток” и нефтепровода Тенгиз
— Новороссийск Каспийским трубопроводным консорциумом.
На Дальнем Востоке большое геополитическое и геоэкономическое значение имеет сооружение автомобильного моста через Амур. Наиболее крупными проектами являются сооружение ЛЭП от Богучанской ГЭС и газопровода от Ковыктинского месторождения в Иркутской области в Северный Китай, нефтепроводов от Ангарска в направлении на Пекин через Монголию, современного перехода на российско-китайской границе в Забайкальске, строительство автодороги Хабаровск — Чита, расширение и модернизация дальневосточных портов, развитие СЭЗ “Находка”. Расширению транзитных функций Дальнего Востока будет способствовать сооружение в рамках международного портово -промышленного комплекса в устье пограничной реки Туманган железной дороги, которая соединит китайский город Хунчун с портом Зарубино (77 км) и тем самым даст выход Китаю к Японскому морю.
Развитие производственных и транспортных функций приграничных субъектов в 1992-1999 гг. опиралось в основном на федеральные финансовые ресурсы, привлекаемые иностранные кредиты и средства российских банков и компаний. Государственные инвестиции поступают в рассматриваемые регионы в рамках федеральных региональных (Краснодарский край, Псковская область, Кабардино-Балкария, Республики Тыва и Горный Алтай, Дальний Восток и т.д.) или отраслевых (таможенная инфраструктура, транспорт и др.) программ. Однако эффективность федеральных программ до сих пор была невысока в связи с крайне неудовлетворительным их финансированием.
Приграничное сотрудничество и его роль в развитии приграничных регионов
В экономической и культурной жизни приграничных районов России важную роль играет сотрудничество со смежными регионами соседних стран. Оно осуществляется несмотря на отсутствие специального законодательства. Его правовую базу образуют нормативно-правовые документы, регулирующие отношения на трех юридических ярусах. Первый составляют федеральные юридические акты, образующие основы правового режима международных связей и внешнеэкономической деятельности федерации и ее субъектов. Наиболее важными среди них являются законы “О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ”, “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности”,
“О международных договорах Российской Федерации”, “Таможенный кодекс и
таможенный тариф”, “О государственной границе РФ”.
Второй правовой ярус создают межгосударственные документы и соглашения, определяющие цели, механизмы и конкретные сферы сотрудничества России с международными организациями и отдельными зарубежными странами. Среди них важное место занимают международные соглашения РФ с иностранными государствами о содействии межрегиональному сотрудничеству субъектов федерации.
Огромное значение для приграничных территорий имеет нормативно-правовая база, определяющая режим внешних связей России с соседними странами. Например, среди соседних стран самый либеральный торговый режим установлен с Белоруссией в рамках Союза, а наиболее жесткий — с Эстонией.
К третьему, нижнему, ярусу относятся юридические акты, заключаемые региональными и местными органами власти со своими аналогами в соседних странах о партнерстве и сотрудничестве. При этом субъекты РФ и единицы местного самоуправления не являются субъектами международного права. Соглашения заключаются в рамках имеющихся у них компетенций и при координирующей роли МИД РФ.
Содержание и интенсивность связей между соседними территориями России и зарубежных стран, с одной стороны, отражает их экономическую и культурную специфику, а с другой — общий уровень межгосударственных отношений и особенности проводимой экономической политики. Большое значение для сотрудничества имеет уровень развития приграничных территорий. Как показывает международный опыт, потенциал сотрудничества у богатых стран многократно больше, чем у бедных.
Все многообразие условий развития приграничных районов России и их сотрудничества со смежными районами соседних стран в обобщенном виде можно представить в трех основных типах: европейском, постсоветском и азиатском.
Европейский тип
Данный тип характерен для регионов России, граничащих со странами — членами ЕС или странами — кандидатами на вступление в Союз. Это небольшая часть приграничного пояса страны. На узком фронте границ сосредоточены морские и сухопутные коммуникации, связывающие Россию с зарубежной Европой, Европу с Северо-Восточной Азией, Северную Европу — с Закавказьем и Центральной Азией. Значение балтийского транспортного коридора для внешне-экономических связей России после распада СССР устойчиво возрастает. В геоэкономическом плане также весьма важно, что Россия имеет здесь Санкт-Петербург — город мирового культурного значения. Вместе с тем российские приграничные районы по уровню благосостояния сильно уступают своим визави в Финляндии и Норвегии и заметно уступают соседним регионам Польши, Эстонии, Латвии и Литвы.
Прямое соприкосновение с ЕС, хотя и с его периферийной частью, имеет большое значение, поскольку приграничное сотрудничество руководствуется принципами и подходами, выработанными в Союзе в ходе устранения внутренних границ и унаследованных “пограничных рубцов” на едином европейском экономическом пространстве.
Довольно жесткий таможенный и визовый режим этих границ компенсируется развитием институциональной контактности. Для этого типа характерно широкое участие в приграничном сотрудничестве органов власти субъектов РФ и местного самоуправления на основе договоров с аналогичными территориальными органами власти соседних стран. Сферой сотрудничества являются не только транспорт и торговля, но и экология, образование, культура, информация, новые технологии. Оно реализуется на основе совместно или согласованно разрабатываемых проектов. При этом экономически более сильные партнеры через свой бюджет и бюджеты европейских организаций в рамках программ INTERREG и PHARE оказывают техническую и финансовую помощь российским партнерам. Наиболее ярко этот тип представлен в российско-финском и российско-норвежском приграничном сотрудничестве.
Для развития приграничного сотрудничества со странами ЕС и финансирования проектов этого сотрудничества из бюджета этой организации важную роль призваны сыграть “Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией”, а также деятельность Совета государств Балтийского моря и Баренц-Арктического региона. Большое значение для развития приграничных связей будет иметь реализация проекта “Северное измерение”, нацеленного на активизацию экономических и культурных связей на европейском Севере.
Среди множества соглашений, существенных для приграничного сотрудничества, следует также выделить заключение в 1992 г. межгосударственного соглашения с Финляндией о сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и Ленинградской области. В том же году были подписаны соглашения с Литвой “О сотрудничестве в экономическом и социально-культурном развитии Калининградской области” и Польшей “О сотрудничестве северо-восточных воеводств и Калининградской области” а также о “трансграничном сотрудничестве”.
Солидную правовую базу имеет приграничное сотрудничество Калининградской области с соседними районами Польши и Литвы. В 1991 г., а затем в 1999 г. были подписаны межправительственные соглашения о долговременном сотрудничестве Калининградской области и районов Литвы.
Калининградская область является соучредителем и членом еврорегиона “Балтика”, образованного в феврале 1998 г. совместно с районами Дании, Латвии, Литвы, Польши, Швеции и Эстонии. Районы и города области имеют партнерские отношения с уездами Литвы, Польши, Дании, и ФРГ1.
Несмотря на натянутые отношения России с Латвией и Эстонией, создан и действует Совет по сотрудничеству приграничных регионов Латвии, России и Эстонии, в который входят органы местного самоуправления и региональные власти этих стран. От России в Совете участвуют три пограничных района Псковской области. Калининградская область совместно с Латвией и Литвой участвует в создании еврорегиона “Сауле”.
Постсоветский тип
Особенностью приграничного сотрудничества стран СНГ является то, что оно осуществляется в условиях, когда процесс международно-правового оформления протяженных сухопутных границ между ними только начался2. Эти границы разделили в прошлом единое экономическое и во многом общее культурное пространство.
Границы между Россией и этими странами в своем большинстве проходят по обжитым территориям. При этом российские приграничные районы более развиты и социально более благополучны, чем их соседи в Казахстане и Закавказье. Социальноэкономические показатели смежных регионов на белорусском и украинском участках границы более или менее близки. Экономическое взаимодополнение приграничных территорий базируется прежде всего на межотраслевой основе.
Непосредственно после распада СССР многие полагали, что реинтеграция постсоветского пространства, в силу своей тесной экономической, социальной и культурной связанности, произойдет естественным образом. Тем самым автоматически снимется проблема новых межгосударственных границ. Однако до сих пор не удалось добиться заметного прогресса в создании ни Таможенного союза, ни зоны свободной торговли. Барьерность новых границ возрастает. Администрации ряда российских регионов, пограничных с Казахстаном, ставят сегодня вопрос о цивилизованном закрытии границ. К этому их вынуждают растущая нелегальная миграция, стремительный рост наркоторговли, большие объемы контрабандной торговли, криминализация приграничья. Речь идет о необходимости полного таможенного и пограничного перекрытия границ России. Реализации этих планов препятствуют громадные затраты по их осуществлению.
Вместе с тем экономические, политические и социально-культурные характеристики нового российского пограничья сильно различаются. Весьма различно развиваются и межгосударственные отношения России с другими странами СНГ. Наиболее продвинуты и либерализованы они с Белоруссией в рамках создаваемого Союза. Достаточно стабильны и благоприятны отношения с Казахстаном — партнером России по Таможенному союзу. Но с Азербайджаном, Грузией и Украиной межгосударственные отношения омрачены множеством экономических и политических противоречий.
От роста барьерности границ и нестабильности межгосударственных отношений наиболее сильно страдают как раз соседние регионы России и стран СНГ. Ситуацию усугубляет то, что их доля в двусторонней торговле за годы суверенного существования и рыночных реформ заметно возросла. Они как бы заняли центральное место в торговле России и ее соседей. Мощный удар по приграничной торговле и связанным с ней сферам хозяйства нанесла девальвация российского рубля.
Подписанные в 1995 г. межправительственные соглашения Россией и Украиной, Россией и Казахстаном о сотрудничестве приграничных областей пока мало результативны. Институциональная основа приграничного сотрудничества в последующий период была дополнена рядом документов, разработанных государствами — участниками Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях: в 1996 г. был принят модельный закон
1 Поздоровкин В.Г., Арутюнов В.С. Калининградский фактор в сотрудничестве России со странами Балтийского региона // Дипломатический вестник. — М., 2000, — № 1.
2
Постнов В. Большой перекрой // Экономика и политика России. 2000, № 1.
“О регионах приграничного сотрудничества”, в 1999 г. — Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества и в 2000 г. — документ о мероприятиях по реализации положений вышеупомянутого соглашения. Целью приграничного сотрудничества стран СНГ является ограничение барьерного действия новых государственных границ.
Развитие институтов контактности должно в известной мере компенсировать неизбежный в настоящих условиях рост барьерно-сти границ. Учитывая депрессивное состояние экономики и крайне ограниченные финансовые ресурсы, речь не идет о реализации каких-либо инвестиционных проектов, а о поиске форм восстановления нарушенных связей в соответствии с действующим в каждой стране законодательством. Важную роль в росте контактности играют создание финансово-промышленных групп из предприятий и организаций соседних регионов, развитие институтов, содействующих развитию взаимных связей: банков, страховых компаний, информационных и
консалтинговых центров.
Азиатский тип
Азиатский тип приграничного сотрудничества характерен для регионов России, соседствующих с Китаем, Монголией, а также Турцией. Его отличительной чертой является бурное развитие приграничной и челночной торговли особенно в первой половине 90-х годов в условиях высокой инфляции и пограничной либерализации.
Данные азиатские страны граничат с Россией своими наименее развитыми районами. Поэтому приграничная торговля с Рос-сией рассматривается как фактор экономического подъема этих территорий. То же самое можно сказать о регионах России, приграничных с Китаем и Монголией.
Другая важная черта азиатского типа — сотрудничество регионов, относящихся к разным культурно-цивилизационным системам, что создает дополнительные препятствия в углублении приграничного сотрудничества. Сегодня очевидно, что подъемная сила приграничной и челночной торговли уже выработана, а новые стимулы и направления развития приграничной кооперации пока не заработали. С этим связаны современные проблемы сотрудничества на этих участках границы.
Китай и Турция для активизации торговли, расширения экспортного потенциала приграничных с Россией территорий оказывают государственную поддержку их развитию, используя, в частности, зонную модель.
Для углубления российско-китайского приграничного сотрудничества принципиальное значение имеют совместная декларация об основных направлениях развития сотрудничества между РФ и КНР и межправительственное соглашение “О режиме российско-китайской границы” от 1994 г. К концу 90-х годов была завершена демаркация российско-китайской границы, что создает благоприятный политический климат взаимных отношений. В ноябре 1997 г. подписано Соглашение о принципах сотрудничества между администрациями (правительствами) субъектов РФ и местными правительствами китайских провинций. В январе 1998 г. был создан Российско-китайский координационный совет по приграничному и межрегиональному торговоэкономическому сотрудничеству. Эти институциональные меры, а также применение безвизового режима взаимных посещений для однодневного туризма, безусловно, способствуют поддержанию определенного уровня приграничной торговли. Но это не тот уровень, на который рассчитывали в Китае,
создавая приграничные СЭЗ. Девальвация рубля угнетающе действует на челночную и приграничную торговлю. Некоторые китайские ученые видят способ активизации взаимных приграничных связей в создании международных свободных зон, включающих пары городов на российско-китайской границе: Забайкальск — Манчжоули,
Благовещенск — Хэйхэ, Гродеково — Суйфынхэ.
По-видимому, в ближайшие годы Китай сделает акцент в развитии приграничного и регионального сотрудничества на Синьцзян-Уйгурский автономный район, который граничит с Центральной Азией и Западной Сибирью, имеющими несравненно более емкий рынок, чем российский Дальний Восток, и лежит на кратчайших коммуникациях из Китая в Европу, имеющих глобальное значение.
В приграничном сотрудничестве с Турцией пока слабо используется потенциал Организации черноморского экономического сотрудничества. Падение объемов приграничной и челночной торговли не было компенсировано другими формами сотрудничества.
* * *
Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов и предложений.
1. Развитие приграничных регионов России имеет большое значение не только для повышения эффективности ее участия в мировой экономике, но и для оптимизации региональных пропорций экономики. Адаптация региональных пропорций к рыночным условиям и открытости, в свою очередь, является важным условием повышения конкурентоспособности российского производства.
2. Развитие функций экономического, технологического и культурного
посредничества во встречных направлениях является наиболее естественной функцией приграничных районов и одним из главных факторов их развития.
3. Среди регионов приграничного пояса более благоприятные условия для развития имеют те, которые располагаются на глобальных коммуникациях и на коммуникациях, обеспечивающих международное региональное сотрудничество. Для регионов, занимающих тупиковое положение, необходимы специальные меры федеральной региональной политики.
4. Опыт России иллюстрирует известную закономерность: чем сильнее различия уровней социально-экономического развития и экономических систем разных стран, тем выше пограничные барьеры между ними. Сближение уровней и систем способствует росту контактности границ.
5. В экономическом и культурном сотрудничестве стран СНГ объективно повышается роль приграничных районов. Необходимое в силу объективных условий повышение барьерности границ в таможенном или паспортном отношении должно быть компенсировано ростом контактности в развитии институтов и акторов сотрудничества.
6. Во внешней и макроэкономической политике необходимо принимать во внимание последствия тех или иных акций для приграничных регионов. Они не должны быть заложниками федеральной политики.
7. Нереалистичными являются попытки создать унифицированное законодательство, регулирующее приграничное сотрудничество и особый статус приграничных регионов. Приграничные регионы сильно различаются по условиям развития и приграничного сотрудничества. Наиболее эффективным в устранении приграничного барьера вхождения России в глобальную экономику может быть комбинация, с одной стороны, мер внутренней политики в виде федеральных программ, с другой стороны, специальных мер поддержки и международных соглашений на двусторонней основе по решению проблем контактности взаимных границ и развитию смежных территорий.
