CC BY
42
№ 2(27), 2013 г.
случае должна опираться на перемещение переработки по цепочкам добавленной стоимости на базе природных факторов и сочетания ограниченного объема квалифицированной рабочей силы и первоклассного планирования и глобального позиционирования [2, с. 35].
Для развития необходима адекватная институциональная среда. Группы интересов еще не определяют «коалиции действия». Для выявления таковых надо, как минимум, знать издержки и выгоды от вступления в коалицию. Значительная часть россиян заинтересована в защите гражданских прав, но в то же время совсем немногие готовы их реально защищать. Более того, для предсказания поведения индивида нужно уметь сопоставить издержки и выгоды от вхождения в каждую из потенциально возможных коалиций - это трудная задача [3, с. 11].
Развитие требует тщательной координации усилий различных экономических агентов, высокоразвитой науки и специальных институтов.
Институциональная траектория называется перспективной, если она согласована с ресурсами, технологическими и институциональными ограничениями и предусматривает встроенные механизмы, стимулирующие запланированные изменения институтов и предотвращающие возникновение дисфункций и институциональных ловушек. Перспективная траектория должна:
- учитывать возможности принятия политических решений о реформах и отказа от них;
- учитывать статическую и динамическую комплементарность институтов, предусматривая рациональную последовательность институциональных изменений;
- обеспечивать ослабление ресурсных, технологических и институциональных ограничений движения вдоль траектории;
- включать эффективные меры по сдерживанию перераспределительной активности;
- формировать институциональные ожидания, стимулирующие движение вдоль траектории;
- предусматривать частичную компенсацию потерь основным группам экономических агентов, которые могли бы проиграть вследствие институциональных изменений, осуществляемых государством;
- сочетаться с государственной политикой стимулирования экономического роста.
1. Григорьев В., Тамбовцев В. Модернизации через коалиции // Вопросы экономики. 2008. N° 1. С. 63-73.
2. Григорьев Л., Плаксин С., Салихов М. Посткризисная структура экономики и формирование коалиций для инноваций // Вопросы экономики. 2008. № 4. С. 25-40.
3. Полтерович В. Стратегии модернизации, институты и коалиции // Вопросы экономики. 2008. № 4. С. 11-21.
ЛИДЖИЕВА И. В.
ПРИГОВОР СХОДА КАК ИСТОЧНИК ПО ИСТОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАЛМЫКИИ XIX В.
THE VERDICT OF THE GATHERING AS A SOURCE ON THE HISTORY OF LOCAL SELFGOVERNMENT OF KALMYKIA IN THE XIX CENTURY
Аннотация: В статье рассматривается приговор схода как источник по изучению истории местного самоуправления. Автор приходит к выводу, что изучение приговоров сходов позволяет определить роль и место органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.
Ключевые слова: местное самоуправление, сход, приговор, старшина.
Annotation: The article considers the verdict of the gathering as a source for studying the history of local selfgovernment. The author comes to the conclusion that the study of sentences gatherings allows you to define the role and place of local governments in addressing issues of local importance.
Keywords: local self-government, retirement, sentence, Sergeant.
93
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятому 28 августа 1995 года, местное самоуправление есть признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. История деятельности местного самоуправления имеет богатый опыт, из которого можно почерпнуть немало полезного, на это указал Президент Российской Федерации В. В. Путин в своем послании Федеральному Собранию в апреле 2012 г., подчеркнув важность обращения к дореволюционному опыту местного самоуправления.
Институтом местного самоуправления в Калмыцкой степи в XIX в. был сход. Как отмечает К. Н. Максимов, сход являлся выборным органом местного самоуправления на определенной территории, по составу и полномочиям напоминающим сословно-представительные органы [1, с. 58].
На сходах демократическим путем регулировались все стороны жизни аймака: выборы на альтернативной основе старшин для управления аймаком сроком на три года, выборы хотонных старост по два кандидата на каждую должность; распределение натуральных повинностей; бюджетная политика, учет малолетних сирот и назначение над ними опекунов; вопросы создания объектов социальной инфраструктуры: школ, фельдшерских пунктов и т. д. Дела на сходе решались или с общего согласия, или большинством голосов.
В задачи общественного самоуправления входили охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. Важной сферой его деятельности были дела по врачебному благоустройству, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством, сбор податей, контроль за выполнением повинностей. Эффективная деятельность в указанных сферах зависела от уровня грамотности лиц, занимавших общественные должности. Управление аймаками осуществлялось аймачными старшинами, избираемыми на сходах. Процедура выборов завершалась приведением к присяге, текст которой содержал обращение ко всем божествам и его Императорскому Величеству с клятвенным обещанием в верной службе «по совести своей исполнять и для своей корысти, свойства, дружбы и вражды против должности своей не поступать» [2, л. 155].
В архивах встречаются обращения в Управление калмыцким народом с просьбами, например, «о пояснении функций аймачных старшин и хотонных старост, в связи с совершенным непониманием ими своих обязанностей» [3, л. 1]. Для четкой регламентации деятельности аймачных старшин и хотонных старост была разработана «Инструкция аймачным старшинам и хотонным старостам» [3, л. 252-257], утвержденная Главным попечителем калмыцкого народа 15 сентября 1894 г. Согласно данному документу, в ведомстве управляющего аймаком состояли все хотоны, а также лица, временно проживающие на территории аймака с разрешения улусного попечителя. В соответствии с Инструкцией, аймачные старшины наделялись административными (например, принятие мер по обеспечению благоприятной санитарноэпидемиологической обстановки), фискальными (исполнение денежных и натуральных повинностей), надзорными (контроль за общественной безопасностью и правопорядком) полномочиями. Старшина должен был проявлять особую заботу об обеспечении здорового образа жизни, препятствовать пьянству, азартным играм и т.п.
Процессы становления и функционирования органов самоуправления нашли отражение в разных видах источников. Обзорный анализ материалов фондов Национального архива Республики Калмыкия показал, что документы XIX в. по истории развития местного самоуправления можно разделить на следующие виды: законодательные акты (изданные в Полном собрании законов Российской империи) протокольнораспорядительные и отчетно-статистические документы.
В первой половине XIX в. российским правительством был принят ряд законодательных актов, вводивших территорию заселения калмыков в общероссийскую систему управления. С 1822 г. в российском законодательстве появился термин «внутренние инородцы». В словаре Брокгауза и Ефрона данный термин трактуется как «некоторые племена, преимущественно монгольские, тюркские и финские, которые по правам состояния и по управлению поставлены в особое положение» [9, с. 224]. Анализ документов позволяет сделать вывод о том, что законодательный термин «инородцы» относился к категории подданных империи, квалифицирующей характеристикой которых была не национальная принадлежность, а юридический статус в административно-правовой системе государства [7].
«Положение об управлении калмыцким народом», утвержденное 23 апреля 1847 г. Высочайшим указом Николая I [8], утвердило систему местных органов управления и впервые в Калмыцкой степи на законодательном уровне оформило право на осуществление местного самоуправления в форме улусных и аймачных сходов. Протокольные документы отражают процесс функционирования аймачных и улусных
94
№ 2(27), 2013 г.
сходов, выступают неопровержимым доказательством их деятельности и характеризуют ее. Постановление схода оформлялось в виде приговора, подписанного всеми проголосовавшими лично, а за неграмотных -доверенными лицами, и скреплялось печатью старшины. В первой половине XIX века текст приговора оформлялся на двух языках - русском и калмыцком, и имел четко определенную форму с указанием даты проведения, лиц, принявших участие в работе схода - аймачных старшин, хотонных старост, количества выборных и указанием конкретных вопросов, обсуждавшихся на сходе, и формулировкой принятых решений. Форма изложения была таковой и на протяжении всего рассматриваемого периода не изменялась, представляя собой разновидность делопроизводственной документации органов местного самоуправления. Для примера приведем основные пункты, содержащиеся в приговоре:
ПРИГОВОР
_______________________АЙМАЧНОГО СХОДА
________________________________________УЛУСА
В этом аймаке имеется кибиток----------------
Выборных от 5 кибиток по 1 человеку,
имеющих право голоса на аймачном сходе----
Явившихся на сход лично----------------------------
по доверенности----------------------------------------
Не явившихся на сход-------------------------------
№, дата Слушали:
Постановили:
Подписи должностных лиц и выборных.
Общественные приговоры представляли собой письменный документ с обязательными элементами формуляра, несоблюдение которых делало его дефектным. Устанавливались определенные нормы, имеющие правовую силу на конкретной территории. Приговоры схода записывались в особую книгу. Источники протокольного характера являются одними из распространенных видов документов по данной теме и обладают высокой степенью информативности. Таким образом, общественный приговор представляет собой нормативно-правовой акт, поскольку содержит характерные признаки данного источника права: обязательность, формальную определенность и общеизвестность.
К отчетно-статистической документации, обладающей большим информационным потенциалом, относятся дела о «выборном производстве» улусных и аймачных сходов: списки избирателей, баллотировочные листы, объявления Управления калмыцким народом о назначении выборов; ходатайства должностных и выборных лиц об отстранении от должности, о формировании бюджета - доходов и расходов, недоимок сборов, ведомости о поступлении средств в казну и т. д.
Согласно Положению, улусный сход собирался в каждом улусе один раз в три года и, в случаях особой важности - по назначению Главного попечителя. В конце XIX в. в связи с участившейся практикой самовольного созыва сходов, как улусных, так и аймачных, Главный попечитель калмыцкого народа издал циркуляр, согласно которому «сходы собирались каждый раз не иначе, как по моему разрешению и обсуждали лишь вопросы, подлежащие их рассмотрению, и только по предметам, точно перечисленным в § 41 и 45 Положения об Управлении калмыцким народом». Решения, принятые на самовольно созванных сходах, не имели юридической силы, а лица, участвовавшие в составлении приговоров, могли быть привлечены к ответственности и подвергнуты наказанию. Следует отметить, что улусные сходы собирались с трудом и не всегда в установленные сроки, так как их созыв был сопряжен со значительными финансовыми и временными затратами для степняков, что определялось обширностью территории кочевий. В отличие от улусного схода, аймачные сходы собирались по мере необходимости, т. е. гораздо чаще. Это было обусловлено тем, что аймачные сходы собирались на собственной территории, что значительно облегчало сбор участвующих в сходе лиц. В работе схода принимали участие: зайсанги, по одному представителю от семейства; хотонные старосты; выборные от хотонов, по одному от 5 кибиток. Участие в выборах ограничивалось цензами: возрастным - допускались лица, достигшие 25 лет, имущественным - наличие собственности, юридическим - лица, не состоящие под следствием и не судимые. Среди других условий участия в выборах указаны хорошее состояние здоровья и первичное выдвижение.
Сходы созывались Главным попечителем и проходили под председательством в улусе - владельца, в аймаке - зайсанга, допускалось участие опекуна под наблюдением попечителя. Извещение о проведении схода появлялось за две недели в аймаке - через родового зайсанга или старшину, а в хотоне - через старосту.
95
ВЕСТНИК ИНСТИТУТА
Явка на сход для вышеназванных лиц была обязательной. Параграф 49 Положения 1847 г. указывает причины, по которым допускается неявка на сход: отъезд из улуса по разрешению и болезнь. Лица, не явившиеся на сход без уважительной причины, облагались штрафом в размере одного рубля в пользу общественного сбора. В случае отсутствия законного числа участников сход считался не состоявшимся, Попечителю улуса предписывалось «принять меры к созыву в удобное для калмыков время улусного схода, а также обсудить вопрос о причинах, препятствовавших успешному созыву схода» [4, л. 121].Так, в одном из писем попечитель Яндыко-Мочажного улуса в своем письме в УКН просит перенести дату проведения схода с апреля на середину июня в связи с весенней путиной, где занято значительное число выборных, и следовавшим за ней организованным мероприятием по истреблению саранчи [5, л. 4-5].
Должность аймачного старшины предусматривала большую общественную нагрузку, что отвлекало исполнявшего эти обязанности от ведения своего хозяйства. При этом должностные лица за свой труд не получали жалованья, а налоги платили в полном объеме, что не стимулировало калмыков претендовать на должности такого рода. В связи с этим управленческий аппарат аймачных сходов в основном составляли выходцы из среды богатых простолюдинов или чиновники, которые принадлежали к числу самых почетных и влиятельных в степи людей. Инициация процедуры освобождения и отстранения от должности аймачных старшин исходила от заведующего улусом, который направлял ходатайство на рассмотрение в Управление калмыцким народом. Основаниями для освобождения от должности аймачного старшины и хотонного старосты являлись:
- состояние здоровья, подтверждаемое медицинским заключением врача. Так, в Управление калмыцким народом был представлен приговор Харахусовского аймачного схода от 30 июня 1910 г. с просьбой об удовлетворении ходатайства хотонного старосты Санджика Лиджиева об увольнении от должности по болезни, не позволяющей ему выполнять обязанности старосты [6, л. 165];
- преклонный возраст. К примеру, в представлении в Управление калмыцким народом Заведующий Манычским улусом ходатайствовал об увольнении с должности аймачного старшины Босхомджи Очирова, достигшего 59 лет [6, л. 199];
- тяжелое материальное положение семьи. Так, хотонный староста Амтя Мукаджиев ходатайствовал об его отстранении от должности, поскольку, «будучи обремененным большим семейством и не имея никаких средств к содержанию семьи, ввиду частых разъездов по делам службы и многочисленных обязанностей я не имею времени заработать на стороне для содержания семьи» [6, л. 211].
Должностным лицам, занимающим выборные должности, за их небрежное отношение к своим служебным обязанностям предусматривалось объявление выговора со стороны заведующих улусами. Отстранение от должности выборных лиц производилось по ходатайству заведующего улусом в Управление калмыцким народом, например, по причине ареста «за бездеятельность в отношении сбора податей» [6, л. 155].
Изучение источников по истории местного самоуправления в Калмыцкой степи в XIX в. позволяет определить роль и место органов данного института в решении вопросов местного значения. Следует отметить, что даже в таких узких пределах органы местного самоуправления пользовались относительной свободой и самостоятельностью. В частности, приговоры сходов требовали утверждения Главным попечителем. Таким образом, общественному самоуправлению Калмыцкой степи удалось внести значительный вклад в развитие хозяйства, здравоохранения и народного просвещения.
1. Максимов К. Н. Калмыкия - субъект Российской Федерации. М.: Республика, 1995. 320 с.
2. Национальный архив Республики Калмыкия (НА РК). Ф. И-9. Оп. 5. Д. 2134.
3. НА РК. Ф. И-9. Оп. 5. Д. 135.
4. НА РК. Ф. И-29. Оп. 5. Д. 2154.
5. НА РК. Ф. И-9. Оп. 4. Д. 802.
6. НА РК. Ф И-9. Оп. 5. Д. 2055.
7. Полное собрание законов Российской империи. Т. XXXVIII. № 29126.
8. Полное собрание законов Российской империи. Т. XXII. № 21144.
9. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. XIII. СПб.: Типо-Литография, 1894. 480 с.
96
