CC BY
479
УДК 343.9.024+342.25 ББК 67.518.1
Аглямова Г.М.
ПРИЧИНЫ И УСЛОВИЯ КОРРУПЦИОННОЙ ПРЕСТУПНОСТИ В СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Aglyamova G.M.
REASONS AND CONDITIONS OF CORRUPTIONS IN MUNICIPALITY LEVEL
Ключевые слова: коррупционная преступность, местное самоуправление, причины и условия, самодетерминация.
Keywords: corruption, municipality, reasons and conditions, self-determination.
Аннотация
На сегодняшний день коррупционная преступность в сфере местного самоуправления является актуальным видом коррупционной преступности. Целью автора является исследование причин и условий, самодетерминации коррупционной преступности в сфере местного самоуправления.
Abstract
Nowadays the corruption crimes in the sphere of a local government is an actual kind of crime. The aim of the author is to examine the reasons and conditions, self-determination of corruptions in municipality level.
Одной из наиболее серьезных проблем современного российского общества следует признать проблему коррупционной преступности. Именно коррупция стала главной угрозой российской национальной экономической безопасности.
В современной России коррупция имеет системный характер, ее невозможно победить чисто административными мерами. Она определяется в значительной степени неэффективностью государственного управления, особенностями общественного менталитета, спецификой политической культуры, неразвитостью гражданских институтов, призванных контролировать органы исполнительной власти. Это усугубляется постоянными изменениями социально-экономических и политических условий жизни общества, что обновляет «коррупционное поле» социальных взаимодействий, вводя в него все новых и новых действующих лиц. Объекты и субъекты коррупционных отношений постоянно расширяются. С коррупцией сталкиваются практически все граждане, но выявляются и, соответственно, наказываются лишь единичные факты, что в итоге способствует мифологизации этого явления.
В последние годы практически ни один документ, характеризующий социальноэкономическую и политическую ситуацию в Российской Федерации, не обходится без упоминания о необходимости решительной борьбы с коррупцией. Подавляющее большинство предлагаемых антикоррупционных мер связанно с противодействием коррупции уголовно-правовыми методами (усилить ответственность, ввести конфискацию имущества, запретить занимать государственные должности и т.п.). Однако опыт показывает, что этого недостаточно. Разрешение проблемы коррупционной преступности не связано только с ужесточением ответственности за коррупционные деяния.
Российская Федерация и ее регионы стоят перед необходимостью разрешения проблемы коррупции, угрожающей в современный период безопасности личности, общества и страны. В связи с этим проблема предупреждения и пресечения коррупции является одной из приоритетных задач нашего государства.
Как показало истекшее десятилетие, коррупция создала серьезные препятствия на
пути поступательного развития рыночной экономики, создания и функционирования демократических институтов в нашей стране и, как следствие, привела к снижению доверия общества к государственной власти, разочарованию в демократических преобразованиях. Криминогенная ситуация свидетельствует, что коррупция стала принимать все более профессиональный характер, являясь проблемой, посягающей на основы национальной безопасности, стабильность общества, конституционные права и свободы граждан.
Ее общественная опасность очевидна: она влияет на экономику, подрывает все виды правительственных решений, наносит ущерб морали и нравственности, доверию граждан к государству, разрушает принцип справедливости и объективности правосудия.
Чтобы противодействовать коррупции, необходимо выявить его причины и условия и на этой основе разработать соответствующие меры. Очевидно, что выявление экономической сущности коррупции, ее социально-экономических причин может сыграть решающее значение в ее противодействии. Необходима разработка и осуществление целого комплекса разнообразных и последовательных мер правового и организационного характера, направленных на предупреждение и пресечение коррупционной преступности.
На наш взгляд, коррупция - более широкое понятие, чем коррупционная преступность, и одним из видов коррупционной преступности является коррупционная преступность в сфере местного самоуправления.
Прежде чем рассмотреть причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления, обратимся к причинам и условиям коррупционной преступности вообще. Анализ криминологических исследований по этому вопросу показывает несколько точек зрения. Например, В.Н. Кудрявцев и В.Е. Эминов выделяют экономические, политические, правовые, психологические и организационные причины и условия коррупционной преступности.
По мнению данных авторов, к числу основных экономических факторов рассматриваемого явления в России следует отнести:
- появление достаточно представительного слоя людей, имеющих сверхвысокие доходы и, следовательно, свободные деньги, которые могут широко использоваться для подкупа;
- отсутствие эффективной рыночной конкуренции, позволяющее получать необоснованные сверхдоходы;
- традицию уравнительного подхода к оплате труда государственных и муниципальных служащих, провоцирующую создание незаконных, но более эффективных механизмов компенсации дополнительных затрат.
К политическим факторам коррупционной преступности, по мнению В.Н. Кудрявцева и В.Е. Эминова, относятся:
- отчуждение большей части населения от власти, в частности от управления имуществом, от правотворчества и правоприменения, которое постоянно воспроизводит основания зависимости гражданина от чиновника;
- реальная возможность представителей власти (прежде всего на уровне высших ее органов) определять в своих интересах формы наказания коррумпированного поведения государственных служащих или препятствовать установлению ответственности за него;
- отсутствие эффективного парламентского контроля за состоянием коррумпированности высших должностных лиц государства;
- расширяющееся проникновение в государственные органы власти представителей организованных преступных групп и преступных сообществ;
- непомерно высокая численность государственного аппарата, естественно, ухудшающая условия оплаты труда государственных служащих и качество контроля за их работой;
- ничем не компенсированное разрушение старой системы негосударственного контроля за деятельностью государственных органов и должностных лиц;
- отсутствие эффективного политического механизма, обеспечивающего быстрое лишение полномочий государственных и муниципальных служащих, скомпрометировавших себя в глазах населения действиями, которые традиционно воспринимаются как коррупция (присвоение дорогих подарков, систематическое присутствие на бизнес-банкетах и т.п.).
К числу правовых причин и условий коррупционной преступности следует отнести:
- отсутствие законодательного определения коррупционного преступления;
- сохраняющееся господство ведомственного нормативного саморегулирования по отношению к законодательному, препятствующее эффективному контролю за предпосылками коррупции на уровне ведомств;
- существование многочисленных пробелов в законодательстве, регламентирующем налогообложение государственных служащих.
Психологические причины и условия коррупционной преступности включают:
- многовековые традиции мздоимства и лихоимства на государственной службе в России;
- традиционно низкий уровень солидарности населения с нормами об ответственности за подкуп;
- относительно низкий уровень правовых знаний взрослого населения, ставящий его в условие повышенной зависимости от государственных служащих;
- психологическая готовность значительной части населения к подкупу государственных служащих для реализации как законных, так и незаконных интересов;
- феномен обоюдной вины подкупаемого и подкупающего.
И наконец, причины и условия коррупции организационного характера:
- структурная неадекватность правоохранительной системы целям борьбы с коррупцией;
- незначительная практика применения правовых норм, предназначенных для борьбы с коррупцией;
- низкая учебно-методическая обеспеченность подготовки специалистов в сфере борьбы с коррупционной преступностью;
- малоэффективный механизм взаимодействия правоохранительных органов по вопросам борьбы с коррупционной преступностью (прежде всего на местном и региональном уровне)1.
Одним из существенных условий, способствующих совершению коррупционных преступлений, являются недостатки организационно-распорядительного характера и социального контроля.
По мнению В.Д. Малкова к ним относятся:
- недостатки планирования, нарушение договорной дисциплины;
- недостатки в организации служебной деятельности (распределение обязанностей, передача полномочий, чрезмерная загрузка и т.п.);
- недостатки в подборе и расстановке кадров (прием на работу дилетантов, лиц с сомнительной репутацией, по признаку семейственности и т.п.);
- недостатки учета и контроля;
- бесхозяйственность (расточительство при использовании энергоресурсов, материальных и людских ресурсов);
- недостатки в воспитательной работе;
- недостатки в работе контролирующих и правоохранительных органов, отсутствие контроля за доходами и расходами должностных лиц, служащих, а также за выполнением
1 Криминология / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002. С. 502
ими служебных обязанностей, нереагирование на факты коррупции2.
С.Р. Гостева считает, что к главным причинам возникновения и развития коррупции как в прошлом, так и в настоящем можно отнести:
- низкое качество и серьезные упущения государственной власти при осуществлении экономических и социальных реформ, неудовлетворительная их подготовка;
- слабость, нерешительность, неуверенность действий государства;
- отсутствие или низкое качество принятых антикоррупционных законов, а также подзаконных актов;
- криминализация существенной доли политической элиты общества;
- деградация в моральном плане определенных слоев общества;
- низкий уровень подготовки (кадровой, технической и т.д.) правоохранительных органов, далеко не всегда способных противодействовать организованной преступности, коррумпированным структурам всех уровней;
- возможность использования собственности различных услуг, которые предоставлены бюрократическим элементам;
- весьма небольшой риск возможного разоблачения коррупционных элементов, а также отсутствие энергичных действенных мер, которые могут быть к ним применены3.
Коррупционная преступность в сфере местного самоуправления во многом предопределяется общими для всей преступности страны криминогенными социальными, экономическими, политическими, психологическими и другими причинами. К их числу относятся общие негативные последствия реформирования страны: нестабильность развития экономики, существование ее «теневой» составляющей, криминального бизнеса, несовершенство правового регулирования рыночных отношений, падение морали, низкий уровень правосознания населения и др.
На наш взгляд, причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления взаимосвязаны с причинами и условиями коррупционной преступности вообще и в то же время, для анализируемой преступности, присущи специфические причины и условия ее существования и развития, связанные преимущественно с муниципальной службой.
Предлагаем следующую классификацию причин и условий коррупционной преступности в сфере местного самоуправления:
1. причины и условия, связанные с детерминантами коррупционной преступности вообще:
- экономические: нестабильность и несовершенство рыночной экономики в стране, в частности, несбалансированность хозяйственного механизма при распределении бюджетных средств как на уровне страны, так и в сфере местного самоуправления;
- политические: политические интересы в основном связаны с борьбой за власть, в процессе которой должностные лица муниципального образования иногда не церемонятся -совершаются коррупционные преступления при осуществлении избирательных кампаний и др.;
- правовые: недоработка межотраслевых норм права, касающихся коррупции вообще и коррупционной преступности в сфере местного самоуправления в частности. Например, возможности антикоррупционных мер государства в рамках действующего законодательства ограничены. Возбуждение уголовного дела может привести к увольнению взяткополучателя на микроуровне муниципального образования, то есть к уголовной ответственности привлекаются муниципальные служащие, выполняющие
2 Криминология / Под ред. В.Д. Малкова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЗАО «Юстицинформ», 2006. -С. 334.
3 Гостева, С.Р. Противодействие коррупции - важнейшее условие укрепления национальной безопасности России / С.Р. Гостева // Юридический мир. - 2011. - № 1. - С. 17.
незначительные должностные полномочия, и это является значимым фактором.
Имеет значение неотвратимость уголовной ответственности, поскольку до сих пор в судебной практике наблюдается перекос по вопросам привлечения к уголовной ответственности за коррупционные преступления. Статья 575 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) допускает величину подарка публичным служащим, лицам, замещающим государственные должности, муниципальные должности, служащим Банка России в 3 тыс. руб. Такое разрешение, на наш взгляд, является на практике верным средством для прикрытия взяток, поэтому в ГК РФ необходимо полностью запретить дарение подарков должностным лицам, тем самым предупредив возможность легального взяточничества.
По существу, перечень преступлений, образующих проявления коррупции, указанный в Федеральном законе «О противодействии коррупции»4, представляет собой выборочный список должностных преступлений (злоупотребление служебным положением, дача и получение взятки) и преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях (злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп). Причем в цитируемом Федеральном законе фигурирует состав «злоупотребления служебным положением», неизвестный уголовному закону, так как в ст. 285 Уголовного кодекса (далее - УК РФ) Российской Федерации речь идет о злоупотреблении должностными полномочиями5;
- психологические: деградация в морально-психологическом плане определенных слоев общества; готовность населения в психологическом плане к подкупу муниципальных служащих для реализации своих интересов, относительно низкий уровень правосознания населения, который дает возможность зависимости от должностных лиц и др.
2. специфические причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления:
- причины и условия, связанные с характеристикой самих муниципальных служащих: коррупционные преступления в сфере местного самоуправления совершаются главным образом людьми среднего и зрелого возраста, обладающими высоким уровнем образования, имеющими значительный трудовой стаж и жизненный опыт. Им присущи такие качества, как корыстолюбие, проявление властности, неуважение к закону и пренебрежение обязанностью соблюдать его по различным сферам деятельности. В связи с этим предлагаем выделение и изучение особой типологии личности коррупционного преступника в сфере местного самоуправления. Это:
а) личность коррупционного преступника в сфере образования - муниципальное должностное лицо, совершившее коррупционное преступление, обладающее служебными полномочиями в сфере образования;
б) личность коррупционного преступника в сфере жилищно-коммунального хозяйства и строительства - муниципальное должностное лицо, совершившее коррупционное преступление, обладающее служебными полномочиями в сфере ЖКХ и строительства;
в) личность коррупционного преступника в сфере земельных отношений -муниципальное должностное лицо, совершившее коррупционное преступление, обладающее служебные полномочия в сфере земельных отношений;
г) личность коррупционного преступника в сфере здравоохранения- муниципальное должностное лицо, совершившее коррупционное преступление, обладающее служебными полномочиями в сфере здравоохранения;
- причины и условия, связанные с социальным контролем. Существование недостатков социального контроля - результат крупных просчетов в управлении делами
4 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 (ред. от 21.11.2011) "О противодействии коррупции" // Российская газета. - № 266. - 30 декабря - 2008.
5 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3 (ред. от 01.03.2012) // Собрание законодательства РФ. - 17 июня - 1996. - № 25. - ст. 2954.
муниципального образования и общества, в формировании экономических и организационно-правовых основ функционирования муниципальной службы, в распространении психологии вседозволенности и допустимости использования любых средств обеспечения личного благополучия как муниципальных служащих, так и лиц, их подкупающих. На наш взгляд, при осуществлении социального контроля необходимо обратить внимание на качественные характеристики результатов работы муниципального служащего;
- причины и условия, связанные с условиями муниципальной службы: здесь следует выделить размер оплаты труда муниципальных служащих, который позволил бы достойно жить им и их семьям. Иногда оплата бывает настолько ничтожной, что как бы подразумевается, что служащий перейдет на «кормление клиентами». Поэтому необходимо ввести контроль не только за доходами муниципального служащего и членов его семьи, но и за расходами, о чем неоднократно говорилось на совещаниях, проводимых Президентом Российской Федерации.
На наш взгляд, важным аспектом при исследовании данной темы является и так называемый процесс самодетерминации коррупционной преступности в сфере местного самоуправления. Из той позиции, которая предлагается В.Н. Кудрявцевым и В.Е. Эминовым6, попытаемся выявить формы проявления самодетерминации данного вида коррупционной преступности.
Во-первых, муниципальный служащий, один раз удачно совершив коррупционное преступление, которое не было выявлено, нераскрыто, т.е. видима латентность преступления, может совершить такое же повторное преступление.
Во-вторых, самодетерминация коррупционной преступности в сфере местного самоуправления взаимосвязана с совершением «вспомогательных» преступлений. Например, муниципальный служащий совершил преступление по ст. 292 УК РФ и как «вспомогательное» - преступление по ст. 290 УК РФ, для того, чтобы совершить служебный подлог, получил еще и взятку.
В-третьих, совершение коррупционных преступлений в сфере местного самоуправления взаимосвязано и с организованной преступностью, т.е. получается, что муниципальные служащие дают возможность организованным группам лоббировать свои интересы путем совершения, например, подкупа и др.
В-четвертых, самодетерминация коррупционной преступности в сфере местного самоуправления проявляется через психологию самих муниципальных служащих. Если показатели данного вида коррупционной преступности высоки, и уровень латентности высок, то возникает состояние разрешенности, допустимости преступных действий.
Таким образом, самодетерминация коррупционной преступности в сфере местного самоуправления - весьма опасное социально-правовое явление, которое порождает и позволяет существовать организованной преступности, экономической преступности и др.
Итак, можно сделать вывод о том, что перечень причин и условий коррупционной преступности в сфере местного самоуправления, исследованный нами, является лишь основным, так как детерминанты этого вида коррупционной преступности коренятся во всех сферах жизнедеятельности общества и требуют дальнейшего исследования. Только изучив и устранив их, мы сможем найти эффективные меры по предупреждению данного вида коррупционной преступности. На наш взгляд, необходимо нейтрализовать такие причины и условия коррупционной преступности в сфере местного самоуправления, как низкое качество принятых антикоррупционных законов, сращивание бизнеса и муниципальной власти, большая численность аппарата муниципальных служащих, бюрократизм, недостатки в работе контролирующих и правоохранительных органов.
6 Криминология / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 1999. С. 197.
Библиографический список
1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от
01.03.2012) // Собрание законодательства РФ. - 17 июня - 1996. - № 25. - ст. 2954.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 № 14-ФЗ (ред. от 30.11.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) // Российская газета.
- № 23. - 6 февраля. - 1996.
3. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 21.11.2011) "О
противодействии коррупции" // Российская газета. - № 266. - 30 декабря - 2008.
4. Гостева, С.Р. Противодействие коррупции - важнейшее условие укрепления нацио-нальной безопасности России / С.Р. Гостева // Юридический мир. - 2011. - № 1. -С. 17.
5. Криминология / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2002.
6. Криминология / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 1999.
7. Криминология / Под ред. В.Д. Малкова. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЗАО «Юсти-цинформ», 2006.
