CC BY
37Человек и общество
Н.Н.ЗИНЧЕНКО
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета, магистр права Университета Осло*
Причины и сущность социального явления незаконной миграции
Незаконную миграцию обычно характеризуют как въезд в страну, пребывание в ней и выезд с её территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства данной страны, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории этой страны.
В соответствии с терминологией, используемой Международной организацией по миграции, под незаконной миграцией понимается передвижение лиц из одного государства в другое, осуществляемое незаконно (например, посредством использования поддельных
л
документов)1.
В отечественных научных публикациях зачастую термин «незаконная миграция» увязывают с понятием криминальной миграции. Однако необходимо проводить различие между явлениями незаконной и криминальной миграции. Если в основе незаконной миграции лежит нарушение миграционных правил въезда, пребывания или выезда с
* Зинченко Нина Николаевна, e-mail: [email protected]
1 В публикациях, подготовленных Международной организацией по миграции, наряду с термином «незаконная миграция» (англ. - irregular migration) используются также термины «тайная миграция» (англ. - clandestine migration), «миграция, осуществляемая лицами при отсутствии у них документов» (англ. - undocumented migration) и др. При этом понятие «незаконная миграция» рассматривается как более широкое.
территории страны, то криминальная миграция представляет собой разновидность временной миграции, отличающейся криминальными
л
(преступными) целями1.
В правовой литературе можно встретить разные определения криминальной миграции2. По мнению отдельных учёных, основным фактором криминальной миграции является субъективный, обусловленный стремлением лица совершить преступление или вести преступную деятельность там, куда оно мигрирует. Что касается незаконной миграции, то она, по мнению некоторых исследователей, характеризуется объективными признаками. При этом ими вполне справедливо отмечается, что незаконная миграция противоправна, но
о
не обязательно преступна3. Практика показывает, что, с одной стороны, многие незаконные мигранты действительно вовлечены в преступную деятельность; с другой - многие мигранты, незаконно пребывающие на территории того или иного государства, скажем, занимаются трудовой деятельностью на незаконных основаниях, однако при этом совсем не помышляют о совершении преступных деяний. Более того, многие лица в силу вполне обоснованных обстоятельств вынуждены нарушать миграционные правила в целях поиска убежища на территории других стран. Речь идёт о bona fide беженцах, вынужденная миграция которых, в первую очередь, обусловлена обстоятельствами объективного характера. Вместе с тем нельзя сказать, что незаконная вынужденная миграция всецело обусловлена объективными причинами. Следует также учитывать и субъективный фактор - опасения мигрирующего подвергнуться преследованиям. Ясно, что указанная категория лиц,
1 См.: Российская криминологическая энциклопедия / Под общ.ред. А.И. Долговой. М., 2002,
с.408.
См. например: Евланова О.А. Взаимосвязь миграционных процессов и организованной преступности в России // Организованная преступность, миграция, политика. / Под ред.проф. А.И. Долговой. М., 2002, с.24.
3 См.: Василькин О.А. Криминальная миграция как основной детерминант преступности иностранцев //Миграционное право, 2008, № 2, с.41.
пусть даже незаконно находящихся на территории того или иного государства, далека от помыслов криминального характера.
В качестве небольшого отступления заметим, что в последнее время индустриально развитые страны проводят политику ужесточения иммиграционного и визового контроля (под эгидой борьбы с незаконной миграцией), в результате чего многие bona fide беженцы фактически
л
лишаются доступа на территорию указанных стран '. Более того, нередко случается так, что многие из таких лиц, прибыв на территорию принимающего государства с нарушением процедур миграционного контроля (в силу чрезвычайных обстоятельств объективного характера, свойственных положению преследуемых лиц), подвергаются депортации. Очевидно, что в таких случаях нарушается один из основных принципов международной защиты беженцев - принцип non-refoulement. В связи с этим особую важность приобретает осознание государствами - участниками Конвенции о статусе беженцев 1951 г. -своей ответственности, вытекающей из обязательств данного документа. Как представляется, при задержании лиц, незаконно прибывающих на территорию того или иного государства, требуется применение метода индивидуального опроса, направленного на выяснение всех обстоятельств, побудивших таких лиц к миграции.
Анализируя различие между незаконной и криминальной миграцией, мы хотели бы также остановиться ещё на одном моменте теоретического характера. Некоторые авторы склонны считать, что криминальная миграция представляет собой «территориальное перемещение населения, выражающееся во въезде в государство лиц, которые не являются собственными гражданами, и в их пребывании на территории страны с преступными целями»2. При этом задаёшься
1 В то же время зачастую основную нагрузку по приёму беженцев берут на себя развивающиеся страны, чьи собственные граждане, как правило, сами нуждаются в экономической поддержке. Как представляется, в таком дисбалансе кроется одна из существенных проблем функционирования международной системы защиты беженцев.
2 Василькин О.А. Указ. статья, с.41.
вопросом, почему в данном определении криминальная миграция увязывается только с пересечением государственной границы. В таком случае следует говорить о внешней миграции криминального характера. При этом не стоит забывать и о территориальных перемещениях людей в пределах какого-либо государства (внутренней миграции), которые также могут быть обусловлены криминальными целями.
Таким образом, понятие криминальной миграции является более широким по сравнению с понятием незаконной миграции, которую традиционно увязывают с внешней миграцией населения.
Не заостряя внимания на вопросах теоретико-понятийного характера, рассмотрим явление незаконной миграции в свете объективных реалий современного мира. Отечественные научные издания последних пяти лет изобилуют всякого рода публикациями, комментирующими проблемы, порождённые незаконной миграцией людей. Причём, очень часто о незаконной миграции отзываются как о негативном явлении, представляющем в последние годы угрозу безопасности различных регионов Земного шара, а также отдельных государств. Между тем не следует увязывать незаконную миграцию лишь с последними двумя десятилетиями, как это делается в современных публикациях.
Безусловно, геополитические изменения, произошедшие в начале 90-х гг. прошлого столетия, скажем, в Европе, привели к образованию новых государств с новыми границами, ориентированных на формирование собственной миграционной политики. Однако нестабильная экономическая и социально-политическая обстановка в новообразовавшихся странах, а также неспособность должным образом оформить государственные границы, - всё это привело к всплеску незаконной миграции. Примером тому является миграционная ситуация, сложившаяся в 90-е гг. в странах Содружества Независимых
Государств1. Прозрачность границ многих стран СНГ, существовавшая в то время, позволила большому количеству иностранных граждан -выходцев из государств Африки, Юго-Восточной Азии, Ближнего Востока - незаконным образом проникнуть на их территорию. Некоторые из них оседали в странах Содружества, большинство же использовало постсоветское пространство в качестве транзитного коридора для дальнейшего проникновения в страны Западной Европы, США и Канаду.
Таким образом, изменения геополитического характера, несомненно, оказались одним из побуждающих факторов активизации процессов незаконной миграции в рассматриваемом регионе, масштабы которой невозможно было бы представить в эпоху существования СССР (особенностью миграционной политики Советского Союза было жёсткое планирование и администрирование внутренних миграционных процессов, а также ограничение въезда иностранных граждан на его территорию и выезда граждан СССР за его пределы). Несмотря на указанные факты следует всё же учитывать и практику государств других регионов Земного шара, направленную на предотвращение и пресечение незаконной миграции, которая наглядно демонстрирует, что подобное явление известно человечеству уже как минимум с начала прошлого века. Так, если провести исторический обзор миграционной политики США, то окажется, что до начала XIX в. в этом государстве не существовало никакого специального закона, касающегося миграции. По мере того, как увеличивалось количество пришлого населения в США, назрела необходимость в ограничении иммиграции посредством
Например, по оценкам МВД России, в конце 90-х гг. XX в. в Российской Федерации незаконно находилось от 700 тыс. до 2,5 млн. иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших из более чем 30 стран мира. В основном это были выходцы из Афганистана, Пакистана, Шри-Ланки, Бангладеш, Индии, Ирака, Ирана, Нигерии, Сомали, Вьетнама и Китая.
По данным Государственного комитета по делам охраны Государственной границы Украины, в 1991-1999 гг. было задержано около 116 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства, пытавшихся незаконно проникнуть на территорию Украины. Наряду с этим, по данным правоохранительных органов Украины, в конце 90-х гг. на территории государства находилось около 200 тыс. человек без определённого статуса. Большинство из них прибыло из стран Африки и Индокитая.
правового регулирования1. В 1882 г. был принят закон, направленный на ограничение иммиграции в США из Китая. Закон об иммиграции 1917 г. уже конкретно определял категории лиц, которым был запрещён въезд в страну (среди этих категорий указывались, в частности, безбилетные пассажиры). В 1921 и 1924 гг. Конгресс США принял ряд постановлений, вводивших ограничения на въезд в США выходцев из стран Восточной Европы, Африки, Австралии и Азии. Ужесточение миграционной политики - в частности, введение указанных ограничений - привело к активизации процессов незаконной миграции. Согласно существующим фактам большинство лиц, которым не удавалось получить право на въезд в США, проникали туда незаконным путем через мексиканскую границу.
Что касается современного этапа, то в начале XXI в. в США, по приблизительным оценкам, доля незаконных иммигрантов в населении страны составляла около 2-3%, причём половина из них - выходцы из соседней Мексики2. Как видим, явление незаконной миграции отнюдь не новое. Более того, многие средства, которые сейчас предлагают использовать в качестве «новой» панацеи от незаконной миграции (имеются в виду, например, разного рода механизмы легализации) получили первоначальную апробацию ещё в 80-е гг. прошлого века. Например, если в США в 50-е гг. XX в. с незаконной миграцией боролись
о
посредством довольно жёстких мер (например, массовых депортаций3), то в 80-е гг. акценты сместились на более цивилизованные методы. Так, принятый в 1986 г. Закон об иммиграционной реформе и контроле
В период с 1870 г. по 1920 г. в США иммигрировало около 26 млн. человек, что превышало всё население страны по данным на 1850 г. Большинство переселенцев были уроженцами европейских государств. В начале XX в. большую часть приезжих составляли выходцы из стран Азии и Латинской Америки (см.: Маганья Л. Иммиграционная политика США: тенденции и результаты //Отечественные записки, М., №4, с. 241.
2 Любопытно, что большинство незаконных иммигрантов пересекли границу США в установленном порядке, однако не покинули их территорию по истечении срока визы (см.: Маганья Л. Указ. статья, с. 239).
3 Согласно статистическим данным Службы миграции и натурализации США, к 1959 г. из страны было депортировано около 3,8 млн. человек. При этом большинство депортированных являлось выходцами из Мексики.
предусматривал введение таких мер, нацеленных на уменьшение числа незаконных мигрантов, как:
- санкции в отношении работодателей, использующих труд незаконных иммигрантов;
- легализация иммигрантов, незаконно находящихся на территории страны.
В 1990-е гг. иммиграционная политика США неоднократно пересматривалась - в частности, в том, что касалось мер по предупреждению и пресечению незаконной иммиграции. При этом приоритет вновь был отдан более «жёстким» мероприятиям, в частности мерам по усилению пограничного контроля, а также депортации незаконных иммигрантов.
Если обратиться к опыту борьбы европейских государств с незаконной иммиграцией, то в некоторых из них метод легализации так же, как и в США, начал применяться в 80-е гг. XX в. В качестве примера сошлемся на соответствующую практику Италии, которая считается одной из довольно насыщенных иммигрантами стран Европейского Союза (и по числу пребывающих на её территории иностранцев, и по их доле в составе титульного населения). Долгое время, начиная с 70-х гг. XIX в., Италия являлась одним из главных источников европейского экспорта мигрантов (в частности, в США)1. Однако с 80-х гг. XX в. уже в саму Италию стали устремляться миграционные потоки2. Обусловливалось это, в частности, повышением общего уровня экономического развития страны, а также расширением национального рынка рабочей силы. В то время в стране отсутствовало иммиграционное законодательство, если не считать нормативно-
Согласно официальным статистическим данным, в период с 1876 по 1988 гг. из Италии эмигрировало около 2,7 млн. человек. В начале XXI в. за рубежом проживало от 3 до 4 млн. граждан Италии (см.: Бонифаци К., Строцца С. Опыт легализации нелегальных мигрантов в Италии // Отечественные записки, 2004, № 4, с. 249).
2 В начале 1980-х гг. общая численность иностранных граждан, проживающих в Италии, составила около 300 тыс. человек, в 1990-е гг. она почти удвоилась, к началу XXI в. составила 2,2 млн. человек. Большинство иммигрантов, проживающих в Италии, представлено выходцами из таких стран, как Румыния, Польша, Украина, Марокко, Китай, Филиппины (см.там же, с.250).
правовых актов, регламентирующих вопросы правового положения иностранных граждан и их депортации.
Однако увеличение числа незаконных мигрантов в Италии потребовало от властей принятия адекватных мер. В 1986 г. был принят Закон об иммиграции, предусматривающий легализацию незаконных иммигрантов. При этом в соответствии с Законом заявление о легализации должны были подавать как работодатели, использовавшие труд незаконных иммигрантов, так и сами иммигранты, незаконно находящиеся и осуществляющие трудовую деятельность на территории страны. В последующем - в частности в 1990 г., а также в 1998 г. -итальянскими властями принимались новые законы об иммиграции, также предусматривающие легализацию незаконных иммигрантов.
Следует отметить, что итальянское иммиграционное законодательство в целом было направлено на комплексное решение проблем незаконной иммиграции. Суть механизмов легализации сводится к тому, чтобы создать такие условия, при которых было бы более выгодно, с одной стороны, иммигрантам узаконить своё положение в принимающей стране, с другой стороны - работодателю использовать легальный труд. В итальянском законодательстве в целях создания выгодных условий для законной иммиграции предусматривалось, в частности, содействие иммигрантам, получившим разрешение на проживание и осуществление трудовой деятельности, в:
- интеграции в итальянское общество;
- получении социальной и медицинской помощи;
- защите их основных прав и свобод.
При этом особое внимание уделялось мерам, способствующим созданию в обществе климата благожелательности, предполагающего уважение культурного многообразия и самобытности. Как видим, в Италии регулирование иммиграции посредством механизмов легализации имеет давнюю историю. Используя подобный
цивилизованный способ сокращения нелегального сектора миграции, итальянские власти прибегали также и к таким мерам, как депортация, а также усиление пограничного контроля.
Использование механизмов легализации в комплексе с мероприятиями рестриктивного и принудительного характера не теряет актуальности и на современном этапе. Как представляется, явление незаконной миграции, как и всякое другое социальное явление, порождённое объективной реальностью, невозможно полностью искоренить. Пока сохраняется экономический и военно-политический дисбаланс в мире, вынуждающий людей в поисках лучшей доли или убежища скитаться по свету, пока существует жёсткая миграционная политика одних стран, направленная на ограничение легального въезда на их территорию, и одновременно либеральная миграционная политика других (зачастую соседствующих с первыми), - явление незаконной миграции будет оставаться одной из животрепещущих проблем современной действительности. В связи с этим ограничительную миграционную политику можно считать одним из эффективных способов решения рассматриваемой проблемы.
Зинченко Н.Н. Причины и сущность социального явления незаконной миграции. Многие государства рассматривают ограничительную миграционную политику как один из эффективных способов борьбы с незаконной миграцией. При этом важно, чтобы соответствующие ограничения были действительно обусловлены такими основаниями, как общественный порядок или государственная безопасность.
Ключевые слова: незаконная миграция, криминальная миграция, легализация, миграционная политика.
Zinchenko N.N. The causes and essence of the illegal migration as social phenomenon. Many states consider restrictive migratory policy as one of the effective measures against the illegal migration. It is important that such a policy should be explained by the reasons of the social order or state security.
Key words: illegal migration, criminal migration, legalization, migratory policy.
