CC BY
333
№ 5 (152) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
содружество земельных юристов Пресечение самовольного строительства на территории Москвы: новый порядок
Д.В. Литвинов адвокат, управляющий партнер ООО «Содружество Земельных Юристов» (г. Москва) Т.В. Филина юрист ООО «Содружество Земельных Юристов» (г. Москва)
Татьяна Владимировна Филина, [email protected]
Положениями статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее -также Гражданский кодекс, ГК РФ) установлено, что самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Постановлением правительства Москвы от 11 декабря 2013 года № 819-ПП «Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков» расширено понятие «самовольная постройка» (далее - Постановление № 819-ПП), предусмотренное гражданским законодательством. Согласно положениям статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. При этом министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных Гражданским кодексом, другими
Подписка в любое время по минимальной цене (495) :
законами и иными правовыми актами.
С 11 декабря 2013 года (согласно указанному постановлению) дополнительным основанием для сноса является незаконное размещение на земельном участке объектов, не являющихся объектами капитального строительства, в случае если они зарегистрированы как объекты недвижимого имущества и у правообладателя имеются свидетельства о государственной регистрации прав собственности.
ГК РФ установлено, что правительство Москвы как орган исполнительной власти вправе издавать акты, содержащие нормы гражданского права, но указанные акты не могут расширять нормы, определенные гражданским законодательством, соответственно, внесение дополнительных оснований для сноса самовольных построек является, на наш взгляд, незаконным.
Тем не менее законность Постановления № 819-ПП уже была предметом судебного рассмотрения, в результате документ признан законным (см. [3]).
Органы, наделенные полномочиями по сносу самовольных построек
Постановлением № 819-ПП внесены изменения в основные нормативные акты, регулирующие полномочия органов исполнительной власти города Москвы в сфере контроля за целевым использованием земельных участков, согласно которым Де-
-9789, [email protected]
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
партамент городского имущества (далее -также ДГИ) города Москвы и префектуры соответствующих округов столицы наделяются существенными и крайне «болезненными» для собственников объектов недвижимости полномочиями по ликвидации объектов самовольного строительства на территории города.
1. Постановление правительства Москвы от 24 февраля 2010 года № 157-ПП «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы» (в редакции от 11 декабря 2013 года):
1) с 11 декабря 2013 года ДГИ города Москвы наделен правом подачи искового заявления о признании самовольной постройкой, ее сносе, об освобождении земельного участка и признании права собственности отсутствующим, о признании права собственности города Москвы на самовольную постройку.
Важно, что обращение Департамента городского имущества города Москвы в суд с исками о признании постройки самовольной осуществляется без принятия городской и окружной комиссиями решений, что позволяет сократить время для принятия решения о сносе конкретного объекта;
2) префектуры административных округов города Москвы наделены правом подачи искового заявления об освобождении земельного участка от незаконно размещенных на нем объектов, не являющихся объектами капитального строительства, в случае если незаконно размещенные на земельном участке объекты были зарегистрированы как объекты недвижимого имущества и у правообладателя имеются свидетельства о государственной регистрации прав собственности на указанные объекты недвижимого имущества.
2. Постановлением правительства Москвы от 31 мая 2011 года № 234-ПП «Об организации работы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы» установлено, что основная задача окружной комиссии -
рассмотрение фактов самовольного строительства (реконструкции).
Окружная комиссия вправе принимать решения о направлении в суд искового заявления об освобождении земельного участка от незаконно размещенных на нем объектов в случае, если незаконно размещенные на земельном участке объекты были зарегистрированы как объекты недвижимого имущества и правообладатель имеет свидетельства о государственной регистрации прав собственности на указанные объекты недвижимого имущества.
Таким образом, полномочия по сносу объектов разделены на три блока:
1) сфера ответственности префектур соответствующих округов города Москвы -объекты, не являющиеся объектами капитального строительства, права на которые зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
2) сфера ответственности окружной комиссии - объекты недвижимости, права на которые зарегистрированы, незаконно размещенные на земельном участке (то есть если вид разрешенного использования здания не соответствует виду разрешенного использования земельного участка);
3) сфера ответственности ДГИ города Москвы - снос самовольных построек, освобождение земельного участка и признание права на самовольную постройку отсутствующим, признание права собственности города Москвы на самовольную постройку в судебном порядке.
Почему полномочия разделены между префектурами и ДГИ города Москвы? Ответ прост - порядок признания здания самовольной постройкой, установленный Постановлением № 819-ПП, распространяется только на здания, которые адресно поименованы в приложении к этому постановлению. Поскольку все объекты самовольного строительства на территории Москвы внести в него физически невозможно, карательными полномочиями
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
№ 5 (152) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
наделены префектуры округов. В настоящее время с учетом появления нескольких субъектов оспаривания самовольного строительства объектов у органов государственной власти появляется возможность повторного обращения в суд и применения к нарушителю двойной ответственности (см. [6]).
По смыслу положений главы 25 Гражданского кодекса за одно нарушение не могут быть применены две меры ответственности. Применение двойной ответственности за одно нарушение не допускается нормами существующего законодательства, а также противоречит общим принципам гражданского законодательства.
Новый порядок действий органов исполнительной власти города Москвы при выявлении объектов самовольного строительства
Постановлением № 819-ПП для ДГИ города Москвы установлено в исковых заявлениях предусматривать требование о предоставлении истцу права демонтажа незаконно размещенных объектов, не являющихся объектами капитального строительства, освобождения земельного участка, сноса самовольных построек с привлечением соответствующего государственного учреждения города Москвы за счет ответчика в случае неисполнения решения суда в течение месяца с момента его вступления в законную силу и принятии обеспечительных мер в части запрета ответчика распоряжаться или пользоваться спорным имуществом (арест), запрета государственному регистратору изменять запись о праве на это имущество в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Порядок действий префектур административных округов города Москвы и окружной комиссии установлен постановлением правительства Москвы от 2 ноября 2012 года № 614-ПП «Об утверждении Положения о взаимодействии органов ис-
полнительной власти города Москвы при организации работы по освобождению земельных участков от незаконно размещенных на них объектов, не являющихся объектами капитального строительства, в том числе осуществлению демонтажа и (или) перемещения таких объектов». Постановлением № 819-ПП в него внесены следующие изменения:
1) в 3-дневный срок с момента прекращения действия документов, являющихся основанием для размещения объектов, не являющихся объектами капитального строительства, префектура направляет соответствующую информацию в управу соответствующего района города Москвы;
2) префектура в течение 5 рабочих дней с момента поступления акта о выявлении незаконно размещенного на земельном участке объекта, не являющегося объектом капитального строительства, или акта обследования земельного участка обеспечивает рассмотрение и принятие окружной комиссией решения о демонтаже и (или) перемещении незаконно размещенных объектов (если владелец не имеет свидетельства о государственной регистрации права на объект) или направлении в суд искового заявления об освобождении земельного участка от незаконно размещенных на нем объектов в случае, если правообладатель имеет свидетельства о государственной регистрации прав собственности на указанные объекты недвижимого имущества;
3) решение окружной комиссии о демонтаже или перемещении незаконно размещенных объектов должно быть исполнено в течение трех рабочих дней, решение о подаче искового заявления - в течение 10 рабочих дней.
Указанный порядок не распространяется на объекты, которые указаны в перечне к Постановлению № 819-ПП. До включения конкретного объекта в Постановление № 819-ПП решение о сносе будет приниматься окружной комиссией по пресечению самовольного строительства.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
Выявление и пресечение фактов незаконного(нецелевого)
использования земельных участков
Постановлением № 819-ПП определены понятие «незаконно размещенный объект недвижимости», а также порядок выявления и пресечения фактов строительства указанных объектов:
1) еженедельно управы районов города Москвы осуществляют мониторинг территории с целью выявления признаков незаконного (нецелевого) использования земельных участков; результаты проверки в 2-дневный срок направляются в Государственную инспекцию по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы;
2) в 2-дневный срок с момента получения информации о незаконном (нецелевом) использовании земельных участков органы исполнительной власти города Москвы (такие как префектуры административных округов города Москвы, Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы, Департамент культурного наследия города Москвы, Комитет государственного строительного надзора города Москвы) направляют соответствующую информацию в Государственную инспекцию по контролю за использованием объектов недвижимости города Москвы;
3) в 30-дневный срок Департамент городского имущества города Москвы привлекает правообладателя земельного участка к гражданско-правовой ответственности (взыскание неустойки по договорам аренды земельных участков) и при наличии оснований осуществляет мероприятия по прекращению права на земельный участок;
4) Департамент городского имущества города Москвы в случае получения акта о подтверждении факта наличия незаконно размещенного объекта недвижимости, а также в случае получения от Комитета государственного строительного надзора города Москвы (далее - Мосгосстройнадзор) копии судебного акта об отказе в удовлет-
ворении требований Мосгосстройнадзора в
10-дневный срок направляет в суд исковое заявление с требованиями о признании объекта самовольной постройкой, ее сносе, освобождении земельного участка, признании права собственности отсутствующим, признании права собственности города Москвы на самовольную постройку.
Заявит ли ДГИ города Москвы требование о сносе самовольной постройки как угрожающей жизни и здоровью неограниченного круга лиц или требование о признании права собственности города на указанную постройку, определяется после проведения судебной экспертизы. В случае если по результатам экспертизы будет установлено, что сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан, Департамент городского имущества города Москвы незамедлительно уточняет заявленные требования требованием о признании права собственности города Москвы на самовольную постройку.
Если суд удовлетворяет требование ДГИ города Москвы о признании права собственности города на самовольную постройку, то государственная регистрация права осуществляется в 45-дневный срок.
Практика применения
Первыми, на кого распространится Постановление № 819-ПП, станут владельцы нестационарных торговых объектов, павильонов, киосков и иных зданий, возведенных из легких металлических конструкций.
Одним из доводов, на которых ранее строилась позиция признания здания капитальным, являлась неразрывная связь с фундаментом и невозможность перемещения здания без несоразмерного ущерба. Это доказывалось путем проведения судебной экспертизы. В настоящее время появляется судебная позиция однозначно указывающая, что любое здание вне зависимости от его высотности и видимой капитальности может быть признано объектом движимого имущества.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
№ 5 (152) 2014
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
В обоснование позиции относительно некапитальности строения судом приводятся следующие аргументы: фундамент может считаться недвижимым имуществом, только когда ему в установленном порядке присвоен статус нового строительства, еще не завершенного, то есть с перспективой строительства на нем образующих внутреннее пространство ограждающих конструкций. Вследствие этого даже самый массивный фундамент глубокого заложения не делает сооружение недвижимостью, если его «надфундаментная» часть или отсутствует (исключение - объект незавершенного строительства), или не обладает признаками, прочно связывающими ее с землей.
Дополнительно судом приводится исторический факт перемещения в XX веке жилого дома с одного места на другое путем сооружения металлической перевозки (см. [8]).
Полагаем, что правоприменительная практика, основывающаяся на фактах истории, несет опасность распространения юридических казусов и вынесения необоснованных и незаконных судебных решений.
Что касается технических характеристик объекта, то такие конструктивные особенности объектов, как ленточный фундамент, металлический каркас, наружная обшивка сайдингом с утеплением и покрытие из поликарбоната, являются быстровозводимыми и легкодемонтируемыми конструкциями (см. [8]), соответственно, объекты, возведенные из указанных материалов не имеют признаков капитального строения и нуждаются в усилении «капитальности». При этом второстепенными признаками, которые характеризуют капитальность подобных строений, являются наличие систем водоснабжения, водоотведения и отопления (см. [9]).
Также в спорах о сносе самовольных построек получает распространение позиция о неприменении срока исковой давности к требованию о сносе самовольной постройки (вне зависимости от того, создает
Подписка в любое время по минимальной цене (495) :
она или нет угрозу жизни и здоровью) (см. [8, 10]).
Полный контроль
Отдельно необходимо сказать о методах контроля за целевым использованием земельных участков на территории города Москвы.
Стандартный метод контроля - это осмотр земельного участка государственным инспектором земельного надзора Государственной инспекции по недвижимости. В настоящее время также получает распространение дистанционный контроль при помощи аэрофотосъемки. Работа проводится следующим образом: ортофотоплан (фотографический план местности на точной геодезической основе) текущего года накладывается на аналогичные планы прошлых лет. Путем такого сопоставления возможно определить, в какой части территории города Москвы произошли изменения, а именно незаконное строительство объектов.
Кроме того, Комитет по архитектуре и градостроительству города Москвы и Центр обработки и ведения данных Геофонда и дистанционного зондирования (ЦГДЗ) государственного унитарного предприятия «Мосгоргеотрест» ежегодно осуществляют комплексный аэрокосмический мониторинг территории города, таким образом формируя банк данных дистанционного зондирования по территории города Москвы, который помогает органам исполнительной власти выявлять нарушения в сфере землепользования.
В настоящее время разработан законопроект № 510495-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которому штрафы за самозахват земельных участков и их нецелевое использование могут быть повышены в 20 и более раз. При условии принятия соответствующего закона расчет штрафов будет определяться исходя из кадастровой стоимости земельного участка.
-9789, [email protected]
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
Представленный обзор нововведений в сфере контроля за землепользованием в городе Москве позволяет сделать следующий вывод: ответственность за самовольное строительство на территории города, безусловно, должна быть существенной для нарушителей. Однако, исполняя свои полномочия, органы исполнительной власти должны не расширять нормы существующего законодательства, а учитывать баланс между контролем за землепользователями и соблюдением закона.
ЛИТЕРАТУРА
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
2. Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков : постановление правительства Москвы от 11 декабря 2013 года № 819-ПП.
3. Решение Московского городского суда от 26 декабря 2013 года по делу № 3-212/2013.
4. О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы : постановление правительства Москвы от 24 февраля 2010 года № 157-ПП : в редакции от 11 декабря 2013 года.
5. Об организации работы по выявлению
и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы : постановление правительства Москвы от 31 мая 2011 года № 234-ПП.
6. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2014 года № 09АП-36384/2013-ГК по делу № А40-75518/13.
7. Об утверждении Положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по освобождению земельных участков от незаконно размещенных на них объектов, не являющихся объектами капитального строительства, в том числе осуществлению демонтажа и (или) перемещения таких объектов : постановление правительства Москвы от 2 ноября 2012 года № 614-ПП : в редакции постановления от 11 декабря 2013 № 819-ПП.
8. Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2014 года по делу № А40-9137/13.
9. Решение арбитражного суда города Москвы от 12 марта 2014 года по делу № А40-27457/13.
10. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 2 декабря 2013 года по делу № А40-9921/13-
11-84.
11. О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : проект федерального закона № 510495-6.
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 331-9789, [email protected]
