CC BY
44
УДК 321
ОСИПОВ А.В. Прерывность консолидации
политической власти: причины и условия предотвращения
В статье рассматриваются факторы консолидации политической власти, основные причины и условия ее прерывности. На основании имеющихся в литературе подходов к властной консолидации трансформирующегося общества определяются контуры оптимальной модели распределения политической власти.
Ключевые слова: консолидация политической власти, затяжные конфликты, статусный конфликт, кратологический и либеральный подходы, мажоритарная избирательная система, гражданская кооптация.
Консолидация политической власти не
является необратимым процессом. Известно, что затяжные этнополитические конфликты прерывают властную консолидацию трансформирующегося общества, которое оказывается разделенным по этническим линиям. Этническое напряжение свидетельствует о необходимости создания системы институтов урегулирования конфликтов и восстановления властной консолидации. Наличие альтернативных подходов в политической теории и практике относительно системы институтов делает актуальной проблему прерывности консолидации политической власти.
Во второй половине ХХ-начале XXI в. затяжные этнополитические конфликты стали характерной чертой государств, ставших на путь демократизации своих политических режимов.
Конфликты в странах Африки, Азии, Ближнего Востока, Европы, в бывшей Югославии, на постсоветском пространстве вызвали гибель миллионов людей, десятки миллионов беженцев, материальные потери, исчисляемые в миллиардах долларов США1. Борьба между этническими группами, в которую вовлечено государство, может длиться десятки лет и с трудом поддается прекращению.
О деконсолидации политической власти свидетельствует природа затяжных конфликтов. Э. Азар называет два признака затяжного этнического конфликта: 1) от-сроченность его окончания; "он кажется нерешаемым и вызывает повышенную озабоченность участников борьбы и окруже-
ния, например, конфликт в Ливане"; 2) чередование соглашений и насильственной борьбы в одной и той же структурной ситуации, например, "неразвитость отраслей производства, в которых заняты члены эт-ногруппы, неинтегрированность социальной и политической систем"2. Затяжной конфликт отличается нелинейной динамикой. Различаются формы конфронтации: беспорядок (столкновения, погромы, резня), бунт, заговор с целью свержения правительства, терроризм, партизанская и гражданская война3. Прерывность консолидации политической власти характеризует чередование временных соглашений участников политического процесса и возобновление конфронтации.
Сегодня самым распространенным видом затяжного конфликта является этно-политический статусный конфликт4. Этног-руппа - часть общества, отличающаяся ас-криптивными (язык, культура, религия, этническая родина) и генетическими (расовыми) признаками и способная к самоорганизации для взаимодействия с обществом на дополняющей или альтернативной основе. Статусный конфликт представляет собой борьбу между национальным меньшинством и большинством полиэтнического общества. Инициатором конфликта является национальное меньшинство. Статусный конфликт более вероятен под влиянием событий, создающих межэтническую конкуренцию (деколонизация, модернизация, распад международных систем, миграция). Статусный конфликт протекает по поводу инструменталь-
ных и символических ценностей. К инструментальным ценностям относится желаемый политический статус этногруппы, в котором в первую очередь заинтересована этническая элита. Символические ценности официального языка, образования, религии удовлетворяют потребность неэлитных слоев в социальном признании этнической отличительности и в престиже.
Статусный конфликт имеет доктриналь-ный характер. В нем ключевую роль играет националистическая часть интеллигенции, создающая и пропагандирующая идеологию национализма. С помощью националистической идеологии лидеры политических партий усиливают чувство группового исключения, что вызывает этническую поляризацию и напряжение общества. Если целью националистических партий становятся сецес-сия, ирредентизм, то тогда участники борьбы отрицают демократические процедуры ведения политического процесса и властная консолидация прерывается. Статусный конфликт развивается по спирали: борьба за статус этноменьшинства вызывает аналогичное движение национального большинства, опасающегося потери своего статуса5.
В этнически разделенном конфликтами обществе сдерживание и ослабление политической власти зависят от устойчивости мирных соглашений. В научной литературе существуют противоположные подходы -кратологический и либеральный - относительно правительственных гарантий соблюдения условий мирных договоренностей.
Согласно кратологическому подходу длительность мирных соглашений зависит от доверия конфликтных сторон к общей власти, способной нейтрализовать выполнение условий договора. В кратологичес-ком аспекте нарушение мирных соглашений рассматривается девиантным поведением, против которого применяются санкции и стратегии правительственного контроля. Его можно именовать силовым или карающим контролем, поскольку правительство использует свое монопольное право на применение или угрозу применения силы. Правительственный контроль направлен на разоружение экскомбатантов, роспуск незаконных вооруженных формирований, наказание военных преступников и лиц, занимающихся грабежом и мародерством6. Признаками преступления будут
виновно совершенные опасные деяния, запрещенные уголовным кодексом государства под угрозой наказания. Неспособность правительства сдерживать политический экстремизм является причиной деконсоли-дации политической власти. Следовательно, в кратологическом подходе стабильность переговорного урегулирования этнических конфликтов и прерывность деконсо-лидационных тенденций зависит от сильной правительственной власти, ее правоохранительных институтов.
В отличие от кратологической перспективы сторонники либерального подхода рассматривают мирные соглашения началом восстановления консолидации политической власти. По словам Р. Рисилиано, речь идет о "способности сторон решать проблемы постконфликтной реконструкции в соответствии с базовыми договорен-ностями"7. Восстановление толерантных отношений между этническими группами зависит от аккомодационного контроля условий договора. Контроль предусматривает согласование интересов сторон в политической сфере. В аккомодационном контроле применяются несиловые стратегии интеграции этногрупп в нормативную систему общества. Акцентируются умеренные политические силы, ориентированные на выполнение условий мирных соглашений. Политологи обращаются к стратегиям распределения политической власти, электоральным системам, формам территориальной организации государства, кооптации этнических элит в правительственные институты8. В либеральной перспективе устойчивость мирных соглашений участников этнического конфликта и прерывность деконсолидационных процессов зависит от институтов распределения политической власти в обществе.
Кратологическая и либеральная исследовательские перспективы могут совмещаться, поскольку все исследователи признают существование барьеров консолидации политической власти в этнически разделенном обществе. При интегральном подходе исходным пунктом правительственных стратегий преодоления барьеров консолидации избирается принцип безопасности. Межэтническое недоверие и возможность возобновления этнической конфронтации свидетельствуют, что учас-
тники мирных соглашений и строительства демократических структур нуждаются в безопасности. Заинтересованность в безопасности мотивируется двумя причинами: 1) опасением возможных преимуществ в распределении политической власти; 2) опасением контроля средств принуждения радикальными антисистемными силами. Властная консолидация может быть восстановлена, если сбалансированное распределение власти между этногруп-пами дополняется правительственным контролем политического экстремизма.
Системы распределения политической власти включают три типа институтов, которые различаются сферой функционирования: электоральные, территориальные и административные9. Во всех случаях речь идет об институтах права, т.е. группах юридических норм, регулирующих властные отношения в обществе. Электоральные нормы определяют метод перевода голосов избирателей в членство представительных организаций, территориальные нормы разграничивают предметы ведения и полномочия уровней власти. Административные нормы обусловливают разделение должностных функций и определяют иерархию должностных компетенций. Каждый из трех институтов означает параметр внутригосударственного влияния. Этногруппа, стремящаяся предотвратить политическое превосходство внешней группы, концентрирует свое внимание на одном из институтов или их сочетании.
Правительства трансформирующихся и этнически разделенных обществ могут институционализировать альтернативные системы распределения политической власти. При обращении к опыту распределения политической власти в трансформирующихся и этнически разделенных обществах можно обнаружить альтернативные системы институтов - мажоритарную и сообществен-ную. Мажоритарная система включает институты: 1) электората с правилом большинства; 2) культурной автономии этногруппы; 3) административной кооптации.
Мажоритарная избирательная система означает порядок выборов, в котором избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов избирателей по избирательному округу, где они балло-
тируются. Различаются мажоритарные системы абсолютного, относительного и квалифицированного большинства. В случае системы абсолютного большинства кандидат считается избранным, если он получил по округу более половины всех голосов. В системе относительного большинства кандидату, чтобы быть избранным, достаточно получить большинство голосов по округу сравнительно с другими кандидатами. В системе квалифицированного большинства победитель должен получить заранее установленное большинство, превышающее половину голосов, например 2/3, 3/4. Мажоритарная избирательная система укрепляет позиции наиболее сильного политического течения. Она усиливает интенсивность политической конкуренции и вытесняет из парламентских структур мелкие и средние по влиянию партии. Мажоритарная система стимулирует образование двух-или трехпартийных политических систем.
Электоральная мажоритарная система результативна в урегулировании этнических споров, когда политическое большинство меняется от выборов к выборам. В этнически разделенных обществах большинство остается неизменным. Его образует численно преобладающая этногруппа. Она не может потерять власть, поскольку члены этнической группы голосуют блоком. Мажоритарная система в разделенных обществах приводит к деконсо-лидации политической власти.
Т. Сиск утверждает, что этнические меньшинства, испытывающие чувство уязвимости, воспринимают будущую электоральную победу как дискриминацию меньшинства10. К. Хартцель, проанализировав 23 случая переговорного урегулирования этнических конфликтов, отмечает, что в четырех случаях соглашения предусматривали мажоритарную систему выборов, которая не стала препятствием возобновлению вооруженных конфликтов11. Например, в Уганде (1985), в Анголе (1989), Руанде (1994) попытки применения мажоритаризма окончились возобновлением гражданских войн. Аналогичный урок преподает опыт Шри-Ланки, где сингальское большинство длительное время
имело монополию на власть, что спровоцировало кровавый конфликт. По мнению К.С. Гаджиева, мажоритарная стратегия З. Гамсахурдиа привела к вооруженному грузино-абхазскому конфликту. Абхазское меньшинство опасалось политического преобладания грузинского большинства. Как только грузинские националисты победили на выборах, начался вооруженный конфликт12.
Мажоритарная избирательная система в разделенных обществах обостряет межэтническую конкуренцию и не способствует консолидации демократической власти.
Для мажоритаризма единственно приемлемым институтом автономии этног-руппы является культурная автономия.
В конституционном праве институт культурной автономии означает предоставление этногруппе, составляющей меньшинство в государстве, самостоятельности в организации своей культурной жизни, например право создания этнических школ, библиотек, театров, религиозных учреждений. Культурная автономия строится на экстерриториальной основе. Она распространяется не на территорию традиционного проживания этноса, а на всех его представителей. Культурная автономия имеет свои организационные формы: этнические (национальные) центры, землячества, общественные советы и ассоциации13. Институт культурной автономии служит сохранению самобытности духовной жизни этногруппы.
По мнению Т. Эриксона, мажоритаризм признает политику мультикультурализма, децентрализации государства в сфере регулирования межэтнических отношений. Государство отказывается от принципа национальности, совпадения этнической и гражданской принадлежности людей. Вопросы сохранения культурной самобытности становятся делом местного самоуправления и индивидуального выбора14.
Одновременно мажоритаризм отрицает этническую территориальную автономию во всех ее формах. Мажоритаризм не принимает в унитарном государстве институты национально-территориальной и национально-государственной автономии и в федеративном государстве - нацио-
нальную и национально-территориальную основу. По наблюдениям Р.Н. Михайлова и других исследователей, мажоритаризм получил распространение в модернизируемой России в 1990-х гг.15. Неопределенность с проведением конституционной реформы, призванной устранить асимметричный федерализм, способствовала распространению в российских регионах альтернативных движений за унитарное государство и за федерацию на территориальной основе.
Следовательно, в этнически разделенных обществах мажоритарная система экстерриториальной автономии не обеспечивает этногруппы средствами защиты от одностороннего доминирования.
В сфере административного распределения власти мажоритаризм предпочитает институт гражданской кооптации. Кооптация означает введение в состав ключевых выборных административных органов новых членов без дополнительных выборов16. В ма-жоритаризме кооптация - инструмент урегулирования организационного конфликта, представляющий собой вовлечение не удовлетворенной результатами выборов политической партии в процесс принятия административных решений17. Кооптация является политической сделкой. От назначаемых на административные должности лидеров оппозиционного меньшинства ожидается лояльность правительству.
Для сторонников мажоритаризма кооптация является связующим институтом административной власти и гражданского общества. В административные структуры кооптируются гражданские лица, а не этнические лидеры. Ю. Хабермас полагает, что в демократическом правовом государстве "гражданская кооптация ... предохраняет общество от этнической сегментации и дезинтеграции"18. По мнению Д. Ролза, политика мультикультурализма либерального государства сочетается с гражданской кооптацией, поскольку позволяет эт-ногруппам "преследовать свои интересы и жить в соответствии со своими обязанностями"19. Этнические конфликты оказываются непродолжительными и решаются правовыми или переговорными средствами, если участники привержены ценнос-
тям либерального государства, правам человека и проявляют терпимость во взаимных отношениях20. Поэтому в представлении мажоритаристов институт кооптации регулирует конфликты между административной организацией и гражданским обществом и не является средством баланса власти этногрупп.
Система мажоритаризма распространена в англосаксонских странах традиционной демократии, где гражданская приверженность основам демократической конституции поддерживается чувством этнической самобытности людей. В интегрированном обществе этническая кооперация преобладает над расколами, имеющими кратковременный характер и не выходящими за пределы местного уровня.
Итак, заимствование мажоритарной системы правительствами этнически разделенных обществ оказывается неэффективной стратегией в ослаблении деконсолида-ции политической власти. Мажоритаризм усиливает статусную борьбу этногрупп и не предлагает гарантий баланса их власти.
Таким образом, выбор системы институтов сдерживания властной деконсолида-ции разделенного общества по-разному объясняется представителями кратологи-ческого и либерального подходов. Первые акцентируют правительственную способность контролировать политический экстремизм, тогда как вторые обращают внимание на институты распределения политической власти. Возможен интегральный подход, в основу которого положен принцип безопасности. Он учитывает, что заинтересованность в безопасности участников мирных соглашений мотивируется опасением возможных преимуществ оппонента в распределении политической власти и опасением контроля средств принуждения антисистемными силами.
1 Чернобровкин И.П. Этнонациональный конфликт: природа, типы и социальный контроль. Ростов-на-Дону. 2003. С. 4-5; Положение беженцев в мире. Пятьдесят лет гуманитарной деятельности УВКБ ООН. М., 2000. С. 230.
2 Azar E. Protracted International Conflicts: Ten Proposition // International Conflict Resolution / Ed.By E. Azer, J.Barton. Boulder, 1986. P. 28.
3 Gint T.R. Ethic Confliction on the Wane // Foreign Affairs. 2000. V. 79. № 3. P. 52-64.
4 Чернобровкин И.П. Указ.соч. С. 61-66.
5 Давыдов Ю.П. Нормы против силы. М., 2002. С. 21.
6 Knight M., Ozerdem A. Guns, Camps and Cash, Disarmament, Demobilization and Reinsertion of Former Combatants in Transitions from War to Peace // Journal of Peace Research. 2004. Vol. 41(4). P. 499-516.
7 Ricigliano R. Networks of Effective Action: implementing an Integrated Approach to Peace-building // Security Dialogue. 2003. Vol. 44(4). P. 447.
8 Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: сравнительное исследование. М., 1977; Horowitz D. Democracy in divided societies // Journal of Democracy. 1993. Vol. 4, № 4. P. 1-38.
9 Общая и прикладная политология / Под ред. В.И. Жукова. Б.И. Краснова. М., 1997. С. 254-258; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 26-28.
10 Sisk T. Power Sharing and International Mediator in Ethnic Conflict. Washington. 1996. P. 31.
11 Hartzeel C. Explain the Stability of Negotiated Settlements to interstate Wars // Journal of Conflict Resolution. 1999. Vol. 43(1). P. 4.
12 Гаджиев К.С. Геополитика Кавказа. М., 2001. С. 159-160.
13 Культурная (культурно-национальная) автономия // Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Суханова, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1997. С. 328.
14 Eriksen T. Ethnicity and Nationalism. Anthropological Perspectives. L., 1993. P. 123.
15 Михайлов Р.Н. Ведущие российские политические организации о проблеме асимметричности России // Асимметричность федерации / Под ред. А.А. Захарова/ М., 1997. С. 49-54; Румянцев О.Е. Основы конституционного строя России. М., 1994. С. 135.
16 Кооптация // Большой юридический словарь. С. 316.
17 Смелзер Н. Социология. М., 1994. С. 654.
18 Habermas J. Struggler for Recognition in Democratic Constitutional State // Multiculturalism. Examining the Politics of Recognition // Ed.by G.A.Princeton. New Jersey. 1994. P. 138.
19 Ролз Д. Теория справедливости. Новосибирск. 1995. С. 192.
20 Там же. С. 197.
