CC BY
118
□
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ
УДК 336.14:332.1(470.53) А.А. БОЖЬЯ-ВОЛЯ, к.экон.н., доцент департамента менеджмента Пермский филиал ФГАОУ ВО «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», г. Пермь, ул. Студенческая, 38 Электронный адрес: [email protected]
Е.Ю. МЯСНИКОВА, магистр государственного и муниципального управления
Пермский филиал ФГАОУ ВО «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», г. Пермь, ул. Студенческая, 38 Электронный адрес: [email protected]
ПРЕОДОЛЕНИЕ «ПАРАДОКСОВ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ» ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ ПЕРМСКОГО КРАЯ
Введение с 2014 г. государственных программ как основы расходной части федерального бюджета, а также некоторых бюджетов регионов России породило множество споров и разногласий исследователей. Обоснованность и целесообразность данного формата организации работы государственных органов подтверждается практикой зарубежных стран. Однако планирование и мониторинг эффективности деятельности органов власти на основе показателей результативности имеет как важные преимущества, так и определенные неконтролируемые негативные последствия, которые получили в научной литературе название «парадоксов результативности».
В исследовании выделены основные «парадоксы результативности», которые могут проявиться при реализации государственных программ, и разработана методика их выявления в системе показателей результативности данных программ. Таким образом, предпринята попытка перехода от концептуальных представлений о «парадоксах результативности» на инструментальный уровень изучения, который позволяет обеспечить системный подход к выявлению и предотвращению побочных эффектов, порождаемых системой оценки результативности, в документах программно-целевого планирования.
По итогам анализа трех государственных программ Пермского края было определено значительное влияние «парадоксов результативности», объясняемое сложностью и многоплановостью проводимой политики, а также избыточностью индикаторов результативности, закрепленных за мероприятиями программ.
Ключевые слова: «парадоксы результативности»; программно-целевое управление; показатели результативности; государственные программы
DOI: 10.17072/2218-9173-2016-1-99-112
Планирование государственного бюджета является одним из ключевых вопросов эффективности организации работы органов власти. Государственные программы, ставшие новым инструментом программно-целевого плани-
© Божья-Воля А.А., Мясникова Е.Ю., 2016
99
рования в России, должны оптимизировать процесс достижения стратегических целей социально-экономического развития как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Присоединяясь к общероссийскому курсу, Правительство Пермского края, начиная с 2014 г., сформировало расходную часть бюджета на основе 22 государственных программ, ориентированных на развитие социальной сферы, обеспечение общественной безопасности, совершенствование экономической политики, реализацию инфраструктурных проектов, развитие территорий, управление государственными финансами и др.
Целью настоящего исследования является анализ качества показателей результативности государственных программ Пермского края с позиции того, действительно ли они оценивают достижение запланированных результатов, либо могут возникать непредвиденные искажения итогов данной оценки.
Следует отметить, что программно-целевой метод планирования и управления общественными финансами сам по себе является достаточно удачным инструментом и используется на протяжении многих лет в большинстве развитых стран мира [2; 4]. В число стран, реализующих этот подход, входят Канада, Япония, Южная Корея, Австрия, Германия, Франция, Финляндия, США, Турция, Таиланд, Венгрия, Болгария и др. Базовым понятием программно-целевого метода является понятие «целевая программа». Целевая программа дает возможность получить более значимый результат, чем при применении «затратного» метода планирования, так как программно-целевой метод предусматривает увязку планирования с ресурсами, а также проведение действенного мониторинга по созданию программы и ее реализации. В целевых программах отслеживаются ключевые параметры состояния целевой аудитории или сферы государственного воздействия, что позволяет достичь наиболее важные цели социально-экономической политики [3; 12; 14]. Помимо целей и задач, первоочередное значение в государственной программе имеет система показателей результативности, которая позволяет оценить степень достижения поставленных целей.
Определенным недостатком государственных программ (и программно-целевого подхода в целом) является то, что измерение и формализация их результатов предполагает определенное упрощение окружающей действительности. Сложность разработки показателей результативности при этом заключается в выборе четкого «фокуса» именно на той характеристике этой окружающей действительности, которую данная государственная программа должна изменить. Некорректность разработанных показателей результативности может привести к искажению реальных итогов деятельности органа власти и привести к непреднамеренным последствиям системы оценивания. Такого рода последствия в зарубежных исследованиях именуются как «парадоксы результативности». В российских исследованиях понятие «парадоксы результативности» до настоящего времени не вводилось в научный оборот.
Под «парадоксами результативности» понимают побочные эффекты, порождаемые системой оценки результативности органа государственной власти, которые ставят под сомнение ценность оценки и целесообразность ее применения [1; 15].
Анализ работ зарубежных авторов позволил сформировать перечень из семи «парадоксов результативности», которые могут встречаться в программно-целевом управлении: «туннельное видение», «близорукость», «тяготение к критериям», «введение в заблуждение», «неверное толкование», «субоптимизация» и «азартная игра» [8; 9; 15]. Данные парадоксы результативности могут быть выявлены путем непосредственного анализа перечня показателей, изучения системы мониторинга результативности на уровне непосредственных исполнителей и руководителей среднего звена, рассмотрения динамики целевых и достигнутых значений установленных показателей в сопоставлении с состоянием соответствующей сферы (см. рисунок)1.
Существование «парадоксов результативности» приводит к выводу о том, что система оценки результативности, направленная на обеспечение прозрачности и подотчетности деятельности органов власти, может повлечь непреднамеренные последствия, порождаемые самой системой оценки. Таким образом, применение оценки результативности органа государственной власти может принести пользу только в случае умеренного и рационального применения системы оценки.
I. Непосредственный анализ перечня показателей
«туннельное видение» «близорукость» «тяготение к критериям» «введение в заблужденпе» «неверное толкование»
II. Изучение системы мониторинга результативности на уровне непосредственных исполнителей и руководителей среднего звена
«субоптпмпзащня» «введение в заблуждение» « азартная нтра»
III. Рассмотрение динамики целевых и достигнутых значений установленных показателей в сопоставлении с состоянием соответствующей сферы
«неверное толкование»
«введение в заблуждение»
Рис. Последовательность выявления «парадоксов результативности» в рамках управления по результатам
Учитывая «подводные камни» применения показателей результативности, необходимо проводить специфический анализ данной системы и корректировать ее на этапе планирования и внедрения. Именно для этих целей авторами была разработана методика выявления возможных «парадоксов результативности» в системе показателей результативности государственных программ. С использованием данной методики был проведен анализ трех государственных программ Пермского края: «Развитие здравоохранения», «Региональная
1 В настоящем исследовании, ввиду ограниченности источников данных, были проанализированы «туннельное видение», «близорукость», «тяготение к критериям», «введение в заблуждение».
политика и развитие территорий» и «Экономическое развитие и инновационная экономика». Выбор данных программ был обусловлен их относительным постоянством в спектре приоритетов краевой социально-экономической политики, а также разноплановостью государственных услуг и функций, которые они отражают.
В нижеследующем анализе представлено краткое описание изучаемых «парадоксов результативности», критерии их выявления (по авторской методике) и результаты анализа выбранных государственных программ Пермского края на предмет выявления каждого из парадоксов.
Парадокс «туннельного видения»
«Туннельное видение» можно считать одним из наиболее распространенных парадоксов результативности, поскольку в государственном управлении цели тех или иных программ объективно сложно поддаются количественной оценке [8; 9]. Проявление «туннельного видения» заключается в подборе показателей результативности, которые можно рассчитать с использованием доступных данных ведомственной статистики, в ущерб более информативным данным о конечных эффектах деятельности государственных органов, которые по тем или иным причинам сложно оценить количественно.
При изучении перечня показателей в данном ключе необходимо рассмотреть показатели в сопоставлении с запланированными мероприятиями. Содержание мероприятия описывает воздействие государственного органа (и его служащих) на состояние целевой группы (или сферы компетенции). При данном сопоставлении могут быть выявлены следующие ситуации:
1) показатель результативности не отражает положительного воздействия государственного органа, а является «регистратором» негативных явлений в состоянии целевой группы (или сферы компетенции);
2) показатель результативности оценивает степень изменения состояния целевой группы (или сферы компетенции), не отражая соответствующего вклада органа власти ввиду значимого влияния внешних факторов;
3) показатель результативности оценивает степень изменения состояния целевой группы (или сферы компетенции), не отражая соответствующего вклада органа власти ввиду участия нескольких ведомств.
Примерами могут служить показатели «заболеваемость дифтерией», «распространенность недостаточного потребления фруктов и овощей среди взрослого населения» и «распространенность низкой физической активности среди взрослого населения» для профилактики заболеваний и формирования здорового образа жизни, установленных в программе по развитию здравоохранения.
При анализе государственной программы Пермского края «Развитие здравоохранения» [5] по данному алгоритму было выявлено: эффективность выполнения - 30% (или 28 единиц) показателей результативности данной программы - может быть искажена ввиду «туннельного видения». Среди них 21 показатель может быть отнесен к типу «регистраторов», а 7 показателей находятся под значимым влиянием внешних факторов.
По результатам проведенного анализа государственной программы Пермского края «Региональная политика и развитие территорий» [6] было выявлено: эффективность выполнения 53% (или 19 единиц) показателей результативности данной программы может быть искажена ввиду «туннельного видения». Среди них 7 показателей находятся под значимым влиянием внешних факторов, а на успешность выполнения 12 показателей значительно влияют другие государственные органы, в частности органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края.
Изучение государственной программы Пермского края «Экономическая политика и инновационная экономика» [7] показало: 69% (или 18 единиц) показателей результативности данной программы могут быть искажены ввиду «туннельного видения». Среди них 17 показателей находятся под значимым влиянием внешних факторов, а 1 показатель результативности отражает вклад нескольких ведомств.
Парадокс «близорукости»
Парадокс «близорукости» заключается в том, что государственные управленцы, делая акценты на краткосрочных целях, «ущемляют» более значимые долгосрочные эффекты государственной политики. Причина - в противоречии системы стимулирования служащих высших должностей, работающих на условиях краткосрочных контрактов, долгосрочным целям государственных программ [15]. Иными словами, показатели результативности, которые устанавливаются в срочных контрактах служащих руководящего состава для оценки выполнения соответствующих государственных программ, фактически не отражают вклада данных чиновников.
Эффект «близорукости» в значительной степени зависит от особенностей сферы деятельности органа власти. Например, сложно выделить эффективность текущих мероприятий по «оздоровлению» населения, реализуемых министерством здравоохранения в течение длительного периода до момента оценки. Но профилактические мероприятия, такие как вакцинация, в любой момент времени достаточно объективно оценивают результаты превентивной работы данного ведомства по предотвращению массового заражения. Таким образом, для каждой государственной функции или услуги для преодоления «близорукости» оценки результативности необходимо рассмотреть возможности использования «обратных» показателей.
При анализе показателей результативности на предмет выявления парадокса «близорукости» необходимо выявить следующие ситуации:
1) показатель результативности в значительной степени оценивает последствия управленческих действий в предыдущие периоды;
2) ожидаемый эффект от запланированных мероприятий, скорее всего, проявится по истечении некоторого «переходного/адаптационного» периода.
Эффект «близорукости» в государственной программе Пермского края «Развитие здравоохранения» [5] выявлен в 26 показателях, или 28% от общего числа, индикаторов программы.
В государственной программе «Региональная политика и развитие территорий» [6] эффект «близорукости» выявлен в 10 показателях от общего числа индикаторов программы.
В третьей рассмотренной государственной программе «Экономическая политика и инновационная политика» [7] эффект «близорукости» выявлен в 19 показателях, или 73% от общего числа, индикаторов программы.
Парадокс «тяготения к критериям»
Под «тяготением к критериям» P. Smith понимает акцент на критериях успеха в большей степени, чем на основополагающей цели, стоящей перед государственным органом [15]. Это выражается в том, что количество показателей результативности, по которым проводится оценка, является избыточно подробным.
С другой стороны, недостаточно подробный перечень показателей может привести к противоположному эффекту, который исследователи называют «противоборствующим обучением». Когда служащие органа власти знают, какие аспекты деятельности подвергают оценке, а какие нет, они могут использовать эту информацию, чтобы манипулировать своими оценками [13]. Например, могут вкладывать максимум усилий главным образом в то, что измеряется, тем самым обеспечивая рост эффективности. На самом деле подлинного улучшения может не быть или даже возможно ухудшение самой деятельности (или отдельных ее аспектов).
Для анализа показателей результативности с позиции выявления «тяготения к критериям» необходимо рассмотреть диапазон используемых показателей в сопоставлении с количеством мероприятий государственной программы на предмет избыточности. В результате исследования может быть выявлено, что:
1) показатели результативности не закреплены за конкретной подпрограммой (мероприятием подпрограммы) и считаются показателями государственной программы в целом;
2) перечень целевых показателей не соотносится с мероприятиями, реализуемыми в рамках подпрограмм;
3) в программе не сбалансировано число показателей и число мероприятий, так, одному мероприятию может соответствовать длинный перечень целевых показателей и наоборот.
В ходе исследования показателей результативности в государственной программе Пермского края «Развитие здравоохранения» [5] обнаружена несбалансированность числа показателей, приходящихся на одно мероприятие программы. Так, 5 мероприятиям государственной программы соответствует 53 показателя (или 56% от общего числа), в то время как за большей частью мероприятий не закреплен ни один показатель результативности.
В государственной программе Пермского края «Региональная политика и развитие территорий» [6] было отмечено, что перечень целевых показателей не соотносится с мероприятиями, реализуемыми в рамках подпрограмм.
В ходе исследования показателей результативности государственной программы «Экономическая политика и инновационная политика» [7] обнаружены 4 показателя результативности, которые не закреплены за конкретной подпрограммой и считаются показателями государственной программы в целом, а 14 целевых показателей не соотносятся с мероприятиями, реализуемыми в рамках подпрограмм.
Парадокс «введение в заблуждение»
«Введение в заблуждение» представляет собой умышленное манипулирование данными таким образом, чтобы действия в отчетах отличались от действительности [15]. По отношению к перечню показателей это выражается в том, что установление достигнутых и целевых значений показателей в большинстве случаев основано на данных ведомственной статистики, объективность которой достаточно сложно перепроверить.
При изучении перечня показателей в данном ключе необходимо провести анализ источников данных, предусмотренных показателями результативности, с точки зрения их разнообразия, а также объективности. При данном анализе могут быть выявлены следующие ситуации:
1) значения индикатора сформированы службой государственной статистики (Пермьстат), поэтому могут считаться объективными данными;
2) значения показателя результативности основаны на данных опросов общественного мнения, объективность оценки которых зависит от заказчика исследования, которым может выступать сам орган власти или независимые организации;
3) значения целевого показателя заимствованы из данных ведомственной статистики, поэтому имеют низкую степень объективности.
Примерами таких ситуаций, соответственно, является использование показателей «доля внутренних затрат на исследования и разработки в общем объеме валового регионального продукта», «удовлетворенность населения доступностью и качеством услуг общего образования по итогам опросов общественного мнения», «доля муниципальных организаций дошкольного общего образования, в которых внедрены ФГОС» в программе министерства образования.
Необходимо определить соотношение приведенных источников данных в существующей системе оценки результативности. В случае уклона используемых индикаторов в сторону данных ведомственной статистики, будет идентифицирован парадокс «введение в заблуждение», который нужно предотвращать или корректировать.
При анализе показателей результативности государственной программы Пермского края «Развитие здравоохранения» [5] с позиции «введения в заблуждение» выявлена ориентация источника данных в сторону ведомственной статистики. Соотношение статистических показателей к показателям ведомственной статистики равно 1:11 случаев.
В государственной программе Пермского края «Региональная политика и развитие территорий» [6] выявлена ориентация источника данных о результативности показателей программы в сторону ведомственной статистики, которая формирует значения 89% показателей программы. 8% и 3% соответственно приходятся на данные органа государственной статистики и опросы общественного мнения.
При анализе индикаторов государственной программы Пермского края «Экономическая политика и инновационная экономика» [7] с позиции «введения в заблуждение» выявлено равное соотношение показателей программы,
получаемых из данных ведомственной статистики, с показателями службы государственной статистики.
Таким образом, анализ систем показателей результативности трех рассмотренных государственных программ Пермского края выявил, что эффективность показателей результативности государственной программы «Развитие здравоохранения» может быть искажена ввиду наличия «парадоксов результативности» (таблица). В большей части показателям программы присущи парадоксы «тяготение к критериям» и «туннельное видение», что порождает несбалансированность системы оценивания и переориентацию на сферы деятельности, подвергаемые оценке.
Эффективность значительной части показателей государственной программы «Региональная политика и развитие территорий» может быть искажена ввиду наличия «парадоксов результативности» (таблица). Данная особенность обусловлена межведомственным характером программы, предполагающим взаимодействие не только краевых министерств - министерства территориального развития и министерства по делам Коми-Пермяцкого автономного округа, как носителей региональной политики, - но и всех муниципальных образований края, задействованных в реализации задач территориального развития.
В государственной программе «Экономическая политика и инновационная экономика» также большая доля установленных показателей результативности подвержена «парадоксам результативности» (таблица). Это связано с существенным влиянием внешних факторов на выбранные показатели результативности, среди которых хозяйственная деятельность крупных и малых предприятий Пермского края, ситуация в экономике, динамика инвестиций и инновационная деятельность хозяйствующих субъектов. Кроме того, объем прибыли, получаемой предприятиями, размер реальных располагаемых денежных доходов населения, существующая структура и объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Пермского края и некоторые другие показатели являются результатом не усилий уполномоченного органа власти в текущем году, а планомерной экономической политики, проводимой на протяжении многих лет.
Включенность в систему показателей программы данных, предоставляемых службой государственной статистики, с одной стороны, обеспечивает их объективность, но в то же время не позволяет оперативно принимать управленческие решения, поскольку зачастую данные формируются через несколько месяцев после окончания отчетного периода.
Заключая анализ показателей результативности рассмотренных государственных программ Пермского края на предмет выявления «парадоксов результативности», можно сделать следующие выводы:
- система оценки государственных программ может включать различное число показателей результативности, в нашем случае перечень индикаторов находился в пределах от 26 до 94 показателей;
- в значительной степени выбранные показатели результативности подвержены парадоксам «туннельное видение» и «тяготение к критериям», объясняемым сложностью и многоплановостью проводимой политики, а также
Таблица
Результаты анализа показателей результативности, включенных в государственные программы Пермского края
«Парадоксы результативности» Наименование программы
Развитие здравоохранения Региональная политика и развитие территорий Экономическая политика и инновационная экономика
«Туннельное видение» 22% показателей -«регистраторы» негативных явлений в состоянии целевой аудитории 33% показателей - на успешность выполнения значительно влияют другие органы власти 65% показателей - значительное влияние внешних факторов
«Близорукость» 28% показателей оценивают последствия управленческих действий предыдущих периодов 28% показателей оценивают последствия управленческих действий предыдущих периодов 73% показателей программы оценивают последствия управленческих действий предыдущих периодов
«Тяготение к критериям» Неравномерное распределение показателей по отношению к мероприятиям программы Перечень целевых показателей не соотносится с мероприятиями, реализуемыми в рамках подпрограмм 53% целевых показателей не соотносятся с мероприятиями, реализуемыми в рамках подпрограмм
«Введение в заблуждение» Соотношение статистических показателей к показателям ведомственной статистики составляет 1:11 89% показателей формируют данные ведомственной статистики, 8% - Пермьстат, 3% - опросы общественного мнения Соотношение статистических показателей к показателям ведомственной статистики составляет 1:1
избыточностью индикаторов результативности, закрепленных за отдельными мероприятиями государственных программ;
- при комплексном рассмотрении полученных аналитических таблиц выявляется перечень показателей, которые подвержены влиянию двух и более «парадоксов результативности». Такая ситуация в большей степени характерна для программы «Экономическая политика и инновационная экономика», которая включает широкий перечень индикаторов, не отражающий вклад сотрудников государственного органа. Как следствие, такой перечень показателей не может эффективно использоваться в системе оценки деятельности органа власти.
В зарубежной практике существует множество работ, посвященных попыткам преодолеть «парадоксы результативности» [8; 10; 11; 16]. Одно из затруднений исследователей заключается в том, что проследить развитие «парадокса результативности» достаточно сложно. Он не только может принимать мно-
жество различных форм, но и быть случайным результатом множества переменных, таких как требования правительства, характер выполняемой задачи, нечеткость или противоречивость целей политики, возможности организаций, реализующих целевую программу.
Для преодоления «парадоксов результативности», выявленных в государственных программах Пермского края, важно соблюдать определенные требования при разработке показателей результативности и установлении их целевых значений:
1. Необходимо формулировать показатели результативности таким образом, чтобы они отражали непосредственный вклад исполнителя государственной программы в изменение состояния целевой группы (или в подведомственной отрасли). Важно выбрать такой индикатор, который бы в наименьшей степени был подвержен влиянию сторонних внешних факторов, а также в наименьшей степени зависел бы от качества работы других органов власти;
2. Поскольку цели и задачи государственных программ формулируются всегда позитивно (направлены на улучшение ситуации), то и показатели результативности необходимо формулировать таким образом, чтобы они отражали позитивное изменение состояния целевой группы (или сферы компетенции), для чего и проводятся все мероприятия государственной программы. Установление в качестве показателей результативности «регистраторов» негативных явлений в состоянии целевой группы (или сферы компетенции), во-первых, подвержено значимому влиянию множества неконтролируемых внешних факторов, а во-вторых, создает систему негативной мотивации, что не может быть достаточно успешным;
3. Необходимо формулировать показатели результативности таким образом, чтобы минимизировать «временной лаг» между моментом проведения мероприятия и проявлением ожидаемого результата - это позволит сфокусироваться на эффективности работы именно служащих руководящего состава данного временного периода;
4. Важна увязка мероприятий государственной программы с конкретными целевыми показателями, достигаемыми по результатам реализации соответствующих мероприятий - недопустимо установление показателей результативности, не связанных с конкретным мероприятием, либо мероприятиями, для которых не были продуманы показатели их результативности;
5. Необходимо соблюдать иерархию показателей результативности, которая означает их подчиненность, разделение на уровни иерархии и выделение более значимых (верхнего уровня) и менее значимых показателей результативности;
6. Наиболее эффективно использовать данные статистики для обобщенной оценки текущего состояния в сфере компетенции государственного органа; данные ведомственной статистики - для оперативного принятия решения о корректировке реализуемых мер; опросы общественного мнения - для оценки удовлетворенности получаемых населением государственных и муниципальных услуг;
7. Необходимо закреплять на уровне ведомственных нормативных актов
методики расчета количественных значений показателей ведомственной статистики с установлением периодичности получения данных сведений.
Данные мероприятия позволят выстроить более устойчивую систему оценки результативности деятельности государственного органа и предотвратить какие-либо искажения запланированных результатов.
Подводя итог, следует подчеркнуть, что при формировании государственных программ как основного инструмента бюджетного и стратегического планирования, следует более основательно продумывать планируемые результаты и устанавливаемые показатели результативности их выполнения. Данные показатели результативности являются ключевым ориентиром для всех исполнителей соответствующей программы, поэтому важно не только четко выделить вклад каждого структурного подразделения и должностного лица, но и сформировать для них такую систему стимулов, которая бы не допускала негативных последствий их действий для конечных пользователей и сферы государственного регулирования.
Список литературы
1. Де Брюйн Х. Управление по результатам в государственном секторе: моногр. М.: Изд-во ин-та комплекс. стратег. исслед., 2005. 192 с.
2. Клименко А. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопр. гос. и муницип. упр. 2014. № 1. С. 8-51.
3. Красильников Д., Сивинцева О., Троицкая Е. Современные западные управленческие модели: синтез New Public Management и Good Govemance // Ars Administrandi. 2014. № 2. С. 45-62.
4. Лукьяненко З., Югова Н. Программно-целевой метод в государственном управлении бюджетной сферой // Ars Administrandi (Искусство упр.). 2014. № 2. С. 72-78
5. Об утверждении государственной программы Пермского края «Развитие здравоохранения» [Электронный ресурс]: постановление Правительства Перм. края от 3 окт. 2013 г. № 1319-п. URL: http://docs.cntd.ru/ document/494904083 (дата обращения: 13.02.2015).
6. Об утверждении государственной программы Пермского края «Региональная политика и развитие территорий» [Электронный ресурс]: постановление Правительства Перм. края от 1 окт. 2013 г. № 1305-п. URL: http://docs. cntd.ru/document/494900031 (дата обращения: 13.02.2015).
7. Об утверждении государственной программы Пермского края «Экономическое развитие и инновационная экономика» [Электронный ресурс]: постановление Правительства Перм. края от 3 окт. 2013 г. № 1325-п. URL: http://docs.cntd.ru/document/494904088 (дата обращения 13.02.2015).
8. Bouckaert G., Balk W. Public Productivity Management: Diseases and Cures // Public Productivity and Management Review. 1991. Vol. Winter 15 (2). P. 229-235.
9. Clarke J. Performance Paradoxes: The Politics of Evaluation in Public Services // Public Services Inspection in the UK / ed. by H. Davis, S. Martin. London: Jessica Kingsley Publishers, 2008. P. 120-134.
10. Fountain J. Paradoxes of Public Sector Customer Service // Governance. 2001. Vol. 14 (1). P. 55-73.
11. Hood Ch. Public Service Management by Numbers: Why Does It Vary? Where Has It Come From? What Are the Gaps and the Puzzles? // Public Money & Management. 2007. Vol. 27 (2). P. 95-102.
12. Lewis J. The Politics and Consequences of Performance Measurement // Policy and Society. 2015. Vol. 34 (1). P. 1-12.
13. Meyer M.W., Gupta V The Performance Paradox // Research in Organizational Behavior. 1994. Vol. 16. P. 309-369.
14. Norman R. Managing Outcomes While Accounting for Outputs: Redefining Public Value in New Zealand's Performance Management System // Public Performance and Management Review. 2007. Vol. 30 (4). P. 536-549.
15. Smith P. On the Unintended Consequences of Publishing Performance Data in the Public Sector // International Journal of Public Administration. 1995. Vol. 18 (2-3). Р. 277-310.
16. Woelert P. The 'Logic of Escalation' in Performance Measurement: An Analysis of the Dynamics of a Research Evaluation System // Policy and Society. 2015. Vol. 34 (1). P. 75-85.
Статья получена 24.12.2015
References
1. De Bruijn, H. (2005), Upravleniepo rezul 'tatam v gosudarstvennom sektore [Managing Performance in the Public Sector], Translated by Popesko, I., Institute for complex strategic studies, Moscow, Russia.
2. Klimenko, A. (2014), "Decade of Administrative Reform: Results and New Calls", Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravlenija, no. 1, pp. 8-51.
3. Krasilnikov, D., Sivintseva O. and Troitskaya, E. (2014), "Modern western administrative models: synthesis of New Public Management and Good Governance", Ars Administrandi, no. 2, pp. 45-62.
4. Luk'janenko, Z. and Jugova, N. (2014), "A Program and Target Method in Public Administration by the Budgetary Sphere", Ars Administrandi, no. 2, pp. 72-78.
5. Kodeks (2013), Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy Permskogo kraja «Razvitie zdravoohranenija» [On the statement of a state program of Perm krai "Development of health care"], Government Resolution of Perm krai no. 1319-p dated 3 October 2013, available at: http://docs.cntd.ru/document/494904083 (Accessed 13 February 2015).
6. Kodeks (2013), Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy Permskogo kraya "Regional'naja politika i razvitie territorij" [On the statement of a state program of Perm krai "Regional policy and development of territories"], Government Resolution of Perm krai no. 1305-p dated 1 October 2013, available at: http://docs. cntd.ru/document/494900031 (Accessed 13 February 2015).
7. Kodeks (2013), Ob utverzhdenii gosudarstvennoj programmy Permskogo kraya «Jekonomicheskoe razvitie i innovacionnaja jekonomika» [On the statement
of a state program of Perm krai "Economic development and innovative economy"], Government Resolution of Perm krai no. 1325-p dated 3 October 2013, available at: http://docs.cntd.ru/document/494904088 (Accessed 13 February 2015).
8. Bouckaert, G. and Balk, W. (1991), "Public Productivity Management: Diseases and Cures", Public Productivity and Management Review, vol. 15, no. 2, pp. 229-235.
9. Clarke, J. (2008), "Performance Paradoxes: The Politics of evaluation in Public Services", in Davis, H. and Martin, S. (ed.), Public Services Inspection in the UK, Jessica Kingsley Publishers, London, UK, pp. 120-134.
10. Fountain, J. (2001), "Paradoxes of Public Sector Customer Service", Governance, vol. 14, no. 1, pp. 55-73.
11. Hood, Ch. (2007), "Public Service Management by Numbers: Why Does It Vary? Where Has It Come From? What Are the Gaps and the Puzzles? ", Public Money and Management, vol. 27, no. 2, pp. 95-102.
12. Lewis, J. (2015), "The Politics and Consequences of Performance Measurement", Policy and Society, vol. 34, no. 1, pp. 1-12.
13. Meyer, M.W., Gupta, V. (1994), "The Performance Paradox", Research in Organizational Behavior, vol. 16, pp. 309-369.
14. Norman, R. (2007), "Managing Outcomes While Accounting for Outputs: Redefining Public Value in New Zealand's Performance Management System", Public Performance and Management Review, vol. 30, no. 4, pp. 536-549.
15. Smith, P. (1995), "On the Unintended Consequences of Publishing Performance Data in the Public Sector", International Journal of Public Administration, vol. 18, no. 2-3, pp. 277-310.
16. Woelert, P. (2015), "The 'logic of Escalation' in Performance Measurement: An Analysis of the Dynamics of a Research Evaluation System", Policy and Society, vol. 34, no. 1, pp. 75-85.
Received 24 December 2015
OVERWHELMiNG OF "PERFORMANCE PARADOXES" iN THE STATE PROGRAMS OF PERM KRAi
Anastasiya A. Bozhya-Volya
The Higher School of Economics Perm, 38 Studencheskaya str., Perm, 614070, Russia
E-mail: [email protected]
Ekaterina Yu. Myasnikova
The Higher School of Economics Perm, 38 Studencheskaya str., Perm, 614070, Russia
E-mail: [email protected]
Since 2014 the expenditure side of the Federal budget and some budgets of Russian regions have been grounded on the state programs. This fact has generated a lot of debate and disagreement among researchers. Practice of foreign countries confirms the validity and feasibility of this format of state bodies performance management. However, the performance planning and monitoring of public authorities has
not only important advantages but also some uncontrollable negative consequences that are called "performance paradoxes".
In this research the authors developed methodology of "performance paradoxes" identification, which can take place during the implementation of state programs. Thus, an attempt was made to move from conceptual notions of "paradoxes of performance" to the instrumental level of study, which provides a systematic approach to the identification and prevention of side effects arising from the performance evaluation system, documents of program planning.
The review of three state programs of Perm region illustrates some significant "performance paradoxes". These performance paradoxes are explained by the complexity and diversity of policy, and redundancy of performance indicators assigned to the programme interventions.
Key words: performance paradoxes; performance management; performance indicators; state programs
