CC BY
55
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК №3 (78) 2009
%
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 974.084; 359.51 Д. Г. ДИАНОВ
Сибирская государственная автомобильно-дорожная академия,
г. Омск
ПРЕОДОЛЕНИЕ КРИЗИСА В РАБОЧЕ-КРЕСТЬЯНСКОЙ ИНСПЕКЦИИ
В ПЕРИОД СТАНОВЛЕНИЯ НЭПА
В статье анализируется процесс выработки основ деятельности рабоче-крестьянской инспекции в период становления нэпа. Исследуя реальность выполнения задач, поставленных перед рабоче-крестьянской инспекцией советским руководством, автор показывает причины столкновений сторонников инспекционного и ревизионного направлений в аппарате рабоче-крестьянской инспекции.
Ключевые слова: рабоче-крестьянская инспекция, кризис, нэп.
В настоящее время в связи с утверждением более зрелых новых социально-экономических отношений, которые требуют иных методов осуществления государственного контроля над процессом денежного оборота и соблюдения норм финансовой дисциплины, возникает потребность обращения к историческому опыту России, испытавшей в период перехода к нэпу изменение форм и способов государственного контроля.
В начале 20-х гг. основным контрольным органом Советского государства была рабоче-крестьянская инспекция (РКИ). Она должна была контролировать выполнение законов и распоряжений правительства,
осуществлять постоянное наблюдение за целесообразностью проведения всех хозяйственных операций организаций и предприятий, проверять результативность работы всех органов Советской власти, обучать рабочих и крестьян приёмам управления государством.
В данной работе автор поставил задачу показать процесс выработки путей и вариантов выхода рабочекрестьянской инспекции из кризисного состояния в период становления нэпа.
Несмотря на то, что отдельные аспекты темы освещались в ряде работ [1], специальным объектом изучения эта проблема не стала.
С переходом к нэпу резко сокращается штат рабоче-крестьянской инспекции. В то же время задачи, поставленные перед ней советским руководством, усложняются. Ей отводится важная роль в практическом осуществлении нэпа. Для многих сотрудников РКИ становится очевидным невозможность выполнения рабоче-крестьянской инспекцией всех поставленных перед ней задач. Усиливаются споры внутри РКИ о методах её работы.
В 1920 — начале 1921г. сторонники инспекции и контроля мирно сосуществовали, так как задачи, поставленные перед РКИ, позволяли вести работу, соответствующую их общим представлениям о задачах рабоче-крестьянской инспекции. Штат губинспекций был многочисленным, хотя в ряде губерний, особенно на окраинах страны, он никогда не заполнялся полностью. Штат Томской РКИ, утверждённый на 1920 г. в 619 человек, был заполнен менее чем на треть — 180 человек, штат Алтайской РКИ, утверждённый на 1921 г. в 202 человека, насчитывал 73 человека [2].
Для сторонников инспекционного направления опорой в работе были рабочие и служащие, делегируемые предприятиями и организациями на 4 месяца в РКИ, а также рабочие и служащие, привлекаемые РКИ на несколько дней для осуществления массовых обследований. Согласно «Положению о рабоче-крестьянской инспекции» от 7 февраля 1920 г. временно делегируемые в РКИ сохраняли за собой должности, средний заработок и льготы того учреждения или предприятия, которым они были посланы [3]. В период военного коммунизма основную часть заработка рабочие и служащие получали в виде пайка, которые выделялись продовольственными органами для всех рабочих и служащих, числившихся на предприятиях и в организациях.
С утверждением нэпа возникли трудности для осуществления одной из основных задач, поставленных перед РКИ советским руководством, — овладение широкими массами рабочих и крестьян приёмами и навыками управления государством. Большинство предприятий, переведённых на хозрасчёт, перестали платить зарплату делегируемым. Бюджет НК РКИ не предусматривал оплату труда делегируемым, даже если губернским РКИ удавалось добиться выделения средств из местного бюджета для оплаты делегируемых, уровень зарплаты не устраивал рабочих, и они не оставались работать в РКИ. Ставка помощника инспектора РКИ была в 10—12 раз меньше, чем заработок квалифицированного рабочего при сдельной оплате труда. Делегируемые возвращались на предприятия. К декабрю 1921 г. численность делегируемых по сравнению с началом 1921 г. сократилась в целом по стране в 5 раз. В Сибири на 1 января 1922 г. удалось сохранить 39 делегируемых. В январе 1921 г. их численность составляла 312 человек [4].
С переходом к нэпу и изменением задач РКИ развернулась дискуссия о методах её работы и месте в системе органов государственной власти. На вопрос о том, чем должна была заниматься РКИ и какой метод её работы должен быть основным — ревизионный или инспекционный (обследовательский), было высказано несколько точек зрения. Член коллегии НК РКИ Н. А. Реске предлагал расширить права РКИ и подчинить её непосредственно президиуму ВЦИК. С идеей ликвидации РКИ и передачи её функций ведомственному контролю выступил Л. Д. Троцкий. Данная точка зрения базировалась на утверждении, что РКИ как организация, осуществляющая всеобъемлющий контроль за всеми учреждениями, будет мешать развитию хозяйственной инициативы [5].
В августе 1921 г. ВНИК принял декрет об усилении деятельности рабоче-крестьянской инспекции. В декрете РКИ предлагалось обратить особое внимание на инспектирование хозяйственных органов [6]. На состоявшейся 2 сентября 1921 г. коллегии НК РКИ была разработана новая программа действий РКИ в условиях нэпа. Центральному аппарату РКИ и местным инспекциям предлагалось оказывать содействие хозяйственным органам не только с помощью указаний и замечаний, но и путём направления в необходимых случаях своих сотрудников для улучшения работы. В первую очередь это касалось продовольственных органов в период сбора продналога. Местным РКИ предлагалось усилить работу по привлечению трудящихся к контролю над органами управления, хозяйства и общественными организациями и в связи с этим расширить метод массовых обследований. Успех работы РКИ в новых условиях виделся в привлечении к работе в аппарате НК РКИ и губРКИ крупных партийных сил [7].
К январю 1922 г. штат РКИ по сравнению с январём 1921 г. был сокращён в 2,5 раза. А задачи РКИ в принятом 9 января 1922 г. ВЦИК «Положении о народном комиссариате рабоче-крестьянской инспекции» были расширены. РКИ должна была наблюдать за исполнением всех декретов и постановлений Советской власти и за целесообразным их применением, проверять деятельность всех органов Советской власти с точки зрения достигнутых на деле результатов, наблюдать за правильным и целесообразным ведением всех текущих хозяйственных операций, бороться с бюрократизмом, улучшать делопроизводство, обучать широкие массы искусству управления государством [8].
В положении основной упор делался на контроле. Задачи, поставленные перед РКИ, были многочисленными, чрезвычайно сложными и очевидно, что они были не под силу одному ведомству, имеющему в начале 1922 г. штат в 12 тыс. человек, из которых только десятая часть была с высшим образованием. Трудности, которые испытывала инспекция в обстановке нэпа с привлечением масс к инспектированию, учтены не были.
В январе-феврале 1922 г. РКИ не удалось провести выборы делегируемых на предприятиях. Руководство РКИ сделало ставку на усиление совместной работы в этом направлении с профсоюзами. На заседании коллегии НК РКИ, состоявшемся 3 марта 1922 г., было принято решение об установлении нового порядка непосредственного участия рабочих в деятельности РКИ: вместо выборов, делегируемых на предприятиях, — делегирование через профсоюзные организации. Губернским отделениям РКИ было рекомендовано расширить сеть ячеек содействия рабоче-крестьянской инспекции и активнее вовлекать их к работе по проведению массовых обследований.
Был провозглашен принцип отказа от всякой мелкой работы. Документальную денежную отчётность было предложено проверять выборочно и попутно с производством фактических ревизий. Главным методом работы был признан инспекционный, заключавшийся в проведении плановых обследований важнейших отраслей хозяйства в общегосударственном масштабе с целью проверки новых форм экономического развития для внесения в них необходимых корректив.
В практической деятельности местных РКИ переход к инспекционному методу как главному продолжался до середины 1923 г. Одной из причин этого было отсутствие ясного понимания различия между инспекцией и контролем. Одни понимали под контролем
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 3 (78) 2009 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 3 (78) 2009
только ревизию, а под инспекцией — ревизию с участием рабочих — членов ячеек содействия РКИ и оказание помощи проверяемым учреждениям в устранении недостатков. Другие считали контролем только наблюдение за законностью действий, а инспекцией — изучение целесообразности издаваемых законов и директив. Третьи видели в контроле лишь наблюдение за финансовой деятельностью, а под инспекцией понимали всякую иную, кроме финансового контроля, деятельность [10]. Определённую путаницу в понимании того, какой же метод должен преобладать, внёс декрет Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) от 16 марта 1922 г., в котором отмечалось, что на РКИ возложен последующий и фактический контроль всех денежных и материальных средств, отпускаемых и кредитуемых всем без исключения государственным, общественным, частным и смешанного типа организациям [11]. Таким образом, в отличие от постановления коллегии РКИ от 3 марта в декрете ВЦИК упор делался на контроль, то есть на ревизионный метод.
Летом 1922 г. дискуссии об инспекции и контроле развернулись особенно активно. Стало очевидно, что усиление РКИ крупными партийными силами не произойдёт, а деловой контакт с профсоюзами не удался; следовательно, ин-спекционное направление не получило широкой социальной базы. В этих условиях усилилось ревизионное направление — инспекции стали увеличивать объём работ по производству документальной ревизии. От подотчётных организаций требовали предоставления в РКИ денежной отчётности. Увеличилось число требований о начётах на распорядителей кредитов. Наибольших успехов контрольное направление добилось на Украине (входившей до 30 декабря 1922 г. в состав конфедерации России, Украины, Белоруссии и Закавказской Федерации), где 26 июля 1922 г. РКИ была преобразована в государственный контроль [12].
На проходивших в этот период краевых съездах и губернских конференциях РКИ высказывались предложения о необходимости усиления ревизионной деятельности по проверке исполнения директив центральной власти и специальных заданий хозяйственного характера, об ограничении функций РКИ рассмотрением материально-финансового учёта и отчётности, о нецелесообразности широкого вовлечения рабочих и крестьян в ревизионно-инспекционную деятельность РКИ в связи с их неподготовленностью к ней. Высказывались и противоположные предложения — сосредоточить усилия РКИ на проведении всесторонних обследований за счёт свёртывания ревизий [13].
В отличие от центральных районов страны в Сибири местные отделения РКИ не дискутировали на страницах журналов и газет о месте РКИ в системе органов власти. Удалённость от центра способствовала тому, что инспекции направляли свои предложения и пожелания в Сибирскую областную РКИ. В основе работ сибирских РКИ во второй половине 1921 — 1922 гг. лежало проведение фактических ревизий и обследование важнейших отраслей по заданиям центра. Сибирские РКИ были сторонниками ревизионного направления. В конце марта 1922 г. в Сибири было получено «Положение о народном комиссариате рабоче-крестьянской инспекции» от 9 января 1922 г. Сибирские инспекции одобрили усиление ревизионной направленности, содержащееся в положении, и одновременно отметили, что в нём оставлены весьма существенные задачи чисто инспекционного характера, которые должны быть сокращены [14].
Наиболее последовательно эту точку зрения отстаивало руководство Иркутской губРКИ. В записке, отправленной в Сибирскую областную РКИ, отмечалось, что губернские РКИ необходимо освободить от решения части задач контрольного и инспекционного характера, а их значительно сокращённый штат должен быть сосредоточен на контроле за финансово-экономической стороной деятельности предприятий. Иркутская губРКИ выразила своё несогласие с возможностью выполнения ряда фундаментальных задач, которые были возложены на РКИ положением 9 февраля 1922 г. Осуществлять наблюдение за исполнением всех декретов и постановлений советской власти и за их целесообразным применением, проверять деятельность всех органов советской власти с точки зрения достигнутых на деле результатов было явно не под силу РКИ с её постоянно уменьшающимся штатом и отсутствием специалистов по всем отраслям знаний, которые необходимы для оценки результатов деятельности всех органов советской власти [15].
Если эти задачи, констатирует Иркутская губРКИ, невыполнимы, то какую же цель преследовало советское руководство внесением в компетенцию РКИ осуществление этих задач? Объяснением, по мнению Иркутской губРКИ, может служить нацеленность на систематическое приучение рабочих и крестьян к искусству управления государством. Однако двухлетний опыт Иркутской РКИ по привлечению к ревизионно-инспекционной деятельности широких масс рабочих не дал положительных результатов. С марта 1922 г. на основе соглашения ВЦСПС делегированных стали направлять профсоюзные организации. Соглашение НК РКИ с ВЦСПС предусматривало направление в инспекцию опытных и сознательных рабочих, желающих посвятить себя ревизионной деятельности. Действительность свидетельствовала об обратном, профсоюзы направляли в РКИ малограмотных рабочих, делегируемых зачастую против их желания, не проявлявших интереса к ревизионной работе и при удобном случае уклонявшихся от неё. Полезным для осуществления ревизионной деятельности могли быть только грамотные рабочие, а это были, как правило, квалифицированные рабочие. Промышленные предприятия Сибири испытывали в начале 20-х годов значительную нехватку квалифицированных рабочих. Иркутская РКИ считала, что в сложившейся обстановке они более необходимы на производстве [16].
По мнению Иркутской РКИ, из задач рабочекрестьянской инспекции следовало исключить деятельность по систематическому овладению широкими массами рабочих и крестьян приёмами и навыками управления государством. Для политического воспитания масс необходимо было искать другие пути [17].
За законностью действий должностных лиц, по мнению Иркутской РКИ, должна следить прокуратура, а не рабоче-крестьянская инспекция, к ней же должны отойти и функции бюро жалоб. На органы юстиции необходимо возложить и борьбу с волокитой и бюрократизмом. Выработка мер по упрощению делопроизводства, отчётности и учёта относится к компетенции подотчётных учреждений, поэтому эта задача должна быть с РКИ снята[18].
Право РКИ командировать своих уполномоченных для участия в заседаниях различных комиссий, съездов, конференций, совещаний необходимо ограничить в качестве обязательного только вопросами финансово-экономического характера [19].
Сторонники инспекционного направления в поисках вневедомственной поддержки для осуществления
инспекционной деятельности РКИ, учитывая крах института делегированных в РКИ и тщетность укомплектования РКИ значительными партийными силами, пришли к выводу о целесообразности превращения РКИ в инспекцию СТО. Выразителем этих взглядов был член коллегии НК РКИ А. В. Бахинский [20]. К проекту А. В. Бахинского примыкал и проект, предусматривающий передачу губернских РКИ в полное подчинение губисполкомам. Оба проекта рассматривали создание сильных инспекционных групп при губернских экономических совещаниях (ЭКОСО), авторитет которых в этом случае среди местных учреждений должен был возрасти. Противоположной точки зрения на роль РКИ в системе государственной власти придерживались сторонники ревизионного направления. Они считали, что необходимо вывести РКИ из подчинения губисполкомов и подчинить её непосредственно ВЦИК, усилив таким образом её самостоятельность. Эта точка зрения базировалась на утверждении о бесправности инспекции [21].
В период дискуссии ЦК РКП(б), ВЦИК и НК РКИ было образовано несколько комиссий по подготовке проектов реорганизации РКИ. 2 декабря 1922 г. была создана объединённая специальная комиссия под председательством заместителя наркома РКИ В. А. Аванесова, которой было поручено разработать проект реорганизации РКИ. Однако к началу 1923 г. ни один из представленных проектов реорганизации РКИ не был принят [22].
Дискуссия о месте РКИ в системе государственной власти и методах её работы вносила дезорганизацию в работу рабоче-крестьянской инспекции. Губернские отделения РКИ хотели знать, что с ними будет и как вести работу. Центр же давал противоречивые указания и откладывал созыв Всероссийского съезда РКИ. Многочисленные задачи РКИ не давали возможности сосредоточиться ей на более значимом в данный момент направлении. Споры о месте РКИ в системе государственной власти и методах её работы были завершены с выходом работ В. И. Ленина «Как нам реорганизовать Рабкрин» и « Лучше меньше да лучше», опубликованных в январе-марте 1923 г. Руководство страны положило в основу реорганизации РКИ идеи, изложенные в этих работах. В них В. И. Ленин определил новые стержневые задачи, которые должна была решать рабоче-крестьянская инспекция. Отчасти те предложения, которые выдвигались в ходе дискуссии как в центре, так и на местах соответствовали ленинским предложениям. Основным направлением деятельности рабоче-крестьянской инспекции стала работа по усовершенствованию государственного аппарата, а главным методом её осуществления был выбран инспекционно-обследовательский. Реорганизация РКИ, произведённая на основе идей В. И. Ленина, вывела РКИ из кризисного состояния. Однако окончательно эту проблему решить не удалось, и поэтому время от времени в 20-е гг.
осуществлялась реорганизация структуры РКИ и пересматривались методы её работы.
Библиографический список
1. Анашкин А.П., Кузнецов М.С. Становление и развитие партийно-государственного контроля в Западной Сибири (1920 — 1929 гг.). — Томск, 1982. — С. 35, 36, 40, 41; М.А. Горестов. Осуществление в Сибири ленинских принципов организации государственного контроля в 1921 — 1923 гг. // Строительство коммунизма и творческая активность масс. — Красноярск, 1970. — С. 30,31; Дорохова Г.А. Рабоче-крестьянская инспекция в 1920 — 1923. — М., 1959. — С. 89; Иконников С.И. Организация и деятельность РКИ в 1920— 1925 гг. — М, 1960. — С. 56 — 58; Морозов Л.Ф., Портнов В.П. Социалистический контроль в СССР. — М., 1981. —С. 60, 62.
2. Государственный архив Томской области. (ГАТО) Ф.Р-320. Оп.1. Д.70а. Л.2.; Государственный архив Алтайского края. (ГААК) Ф.Р -12. Оп.2. Д. 124. Л.86.
3. Образование и развитие органов социалистического контроля в СССР (1917— 1975 гг.) : сб. документов и материалов. — М. : Политиздат, 1975. — С. 106— 107.
4. Анашкин А.П., Кузнецов М.С. Указ. соч. — С.36; ГАНО. Ф.Р-288. Оп.1. Д.25. Л.206.
5. Горестов М.А. Указ.соч. — С.30.
6. Образование и развитие органов социалистического контроля ... С. 113—114.
7. Известия рабоче-крестьянской инспекции. — 1921. — № 7. — С. 1 — 2.
8. Образование и развитие органов социалистического контроля ... С. 114—115.
9.Анашкин А.П., Кузнецов М.С. Указ. соч. — С. 40 — 41.
10. Известия рабоче-крестьянской инспекции. — 1922. — № 15. — С. 5.
11. Образование и развитие органов социалистического контроля в ... С. 121.
12. ГАНО. Ф.Р-288. Оп.1. Д.55. Л.56об.
13. Известия рабоче-крестьянской инспекции. — 1922. — № 10. — С. 2; № 21. — С. 21; № 24. — С. 10; 1923. — № 2 — 3. — С.6; ГАРФ.Ф. 406. Оп.2. Д.1201. Л.ЗЗ.
14. ГАНО.Ф. Р-288. Оп.1. Д.42. Л.31.
15. Там же. Л.32,33.
16. Там же. Д.42. Л.34;Д.55. Л.55,56.
17. Там же. Д.42. Л.ЗЗ.
18. Там же. Л.34.
19. Там же.
20. Известия рабоче-крестьянской инспекции. — 1922. — № 19. —С.18; ГАНО Ф.Р-288. Оп.1. Д.55. Л. 56,57.
21. ГАНО Ф.Р-288. Оп.1. Д.55. Л.57.
22. ГАРФ.Ф.Р-4085. Оп.1. Д.318. Л.17.
ДИАНОВ Алексей Григорьевич, кандидат исторических наук, доцент кафедры политологии.
Статья поступила в редакцию 06.02.2009 г.
© А. Г. Дианов
ОМСКИЙ НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК № 3 (78) 2009 ИСТОРИЧЕСКИЕ НАУКИ
