CC BY
107
ДОКЛАДЫ НА ПЛЕНАРНОМ ЗАСЕДАНИИ
Т.Н. Москалъкова
Москалъкова Татьяна Николаевна — доктор юридических наук, доктор философских наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации
Преодоление коллизий в законодательстве как одно из направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
Одним из ключевых и перспективных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее — Уполномоченный) является выявление, анализ и разрешение коллизий правового регулирования прав и свобод человека и гражданина. Оно обусловлено, прежде всего, тем, что правовые коллизии приводят к несправедливым в общественном сознании решениям и действиям органов власти, которые наносят человеку моральный и материальный вред, ломают порой судьбы людей, опрокидывают представление о системе защиты ценностей, негативно сказываясь на настроениях в российском социуме в целом.
Поэтому важно постоянно и целенаправленно проводить на всех уровнях комплексный анализ индивидуальных обращений граждан с точки зрения выявления системных нарушений прав человека и своевременно вносить изменения в законодательные и иные нормативные акты, направленные на устранение коллизий.
Общие подходы к теме
Юридические коллизии — объективно неизбежный спутник сложной и объемной системы российского права, включающий в себя в настоящее время около 97 миллионов различных документов юридического характера1. Только в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации сейчас включено действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации около 700 тысяч2. Причем устойчивая тенденция увеличения объема нормативных правовых актов, присущая, кстати, не только российской, но зарубежной системе права, с неизбежностью сопровождается и возрастанием числа коллизий (отлат. соШэ'ю — столкновение), под которыми в юриспруденции принято понимать противоречие между отдельными нормами права, либо между нормативными актами, имеющими один предмет правового регулирования. Относительно содержания этой категории очень точно сказал известный австрийский правовед Ханс Кельзен: «Между нормами может возникнуть конфликт, ... когда одна норма предписывает в качестве должного определенное поведение, а другая норма — тоже в качестве должного — предписывает поведение, несовместимое с первым»3.
Нормотворческие коллизии с неизбежностью порождают коллизии в юридической практике, когда по схожим ситуациям судом, прокуратурой, полицией, другими органами государственной власти, а также органами местного самоуправления принимаются противоположные решения.
1 По данным сайта компании «КонсультантПлюс» по состоянию на 08.09.2016 г. этот показатель в абсолютном исчислении составлял 96 млн. 937 тыс. 343 документа (см.: URL: http://www.consultant.ru/).
2 См.: Обзор практики ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (первое полугодие 2016 года). URL: http://www.scli.ru:8080/upload/obzor/Obzor-FR-2016-I.docx.
3 Чистое учение о праве Ганса Кельзена: сборник переводов / отв. ред.: В.Н. Кудрявцев, Н.Н. Разумович; пер. с нем. С.В. Лезова. М.: Изд-во ИНИОН РАН, 1988. Вып. 2. С. 82.
Особенно опасны правовые коллизии, возникающие в сфере прав и свобод человека и гражданина, ввиду того, что они наносят ущерб социально значимым интересам многих и многих граждан, что может по большому счету породить дестабилизацию отношений в обществе и ослабление авторитета государства в целом. Кроме того, юридические коллизии могут значительно затруднять эффективную правозащитную деятельности как органов власти, так и институтов гражданского общества. Поэтому несогласованность и противоречивость юридических норм должны рассматриваться как серьезная патология права, требующая немедленного реагирования.
Компетенция Уполномоченного в сфере преодоления коллизий
Уполномоченный наделен достаточно обширными правами, по устранению коллизий в законодательстве и правоприменительной практике. В частности, в соответствии со ст. 31 Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. № 1- ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — ФКЗ об Уполномоченном по правам человека) он может обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.
В рамках реализации данного права Уполномоченный и сотрудники его Рабочего аппарата на основе экспертно-правового анализа и мониторинга правоприменительной практики выявили коллизию в законодательстве, в результате которой стало невозможным эффективное применение ст. 9.13 КоАП РФ («Уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур», поскольку обязанность организаций по созданию условия доступной среды для инвалидов (статья 16 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ) оказалась неподкрепленной ответственностью за ее неисполнение. Такая ситуация сложилась в связи с тем, что право производства по делам об административных правонарушениях предоставлено, в частности, правоохранительным и контролирующим органам, тогда как Минтруд России, на который возложены контрольные функции, не имеет своих территориальных органов, а органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, компетентные в области социальной защиты, лишены надзорных полномочий. Вследствие этого субъект производства по делам об административных правонарушениях в данной сфере просто-напросто отсутствует.
В этой связи Уполномоченным было направлено обращение к Министру труда и социальной защиты Российской Федерации с предложением о разработке и внесении через Правительство Российской Федерации в Государственную Думу законопроекта, закрепляющего за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к ведению которых отнесены вопросы социальной защиты, полномочий по государственному контролю и надзору. В соответствии с абзацем первым и пунктом 17 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ это позволит им приобрести право составлять протоколы о названных правонарушениях по делам о правонарушениях в области создания доступной среды для лиц с ограниченными физическими возможностями. Данное предложение Уполномоченного было воспринято названным органом исполнительной власти.
Уполномоченному законодательством предоставлены также другие права, позволяющие влиять на устранение коллизий. В частности, он вправе:
— обратиться в суд с административным исковым заявлением (иском) в защиту прав и свобод (в том числе неограниченного круга лиц), нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, а также лично или через своего представителя участвовать в процессе;
— обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
— обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
— изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
— обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле;
— направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур в праве и правоприменительной практике;
— выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы;
— в случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии, а также обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в проводимых парламентских слушаниях (статьи 29, 31, 32 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»).
Особое место среди инструментариев по устранению коллизий в законодательстве и правоприменительной практике занимают итоговый ежегодный доклад и спецдоклады Уполномоченного. Ежегодный доклад направляется Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и Председателю Следственного комитета Российской Федерации, а специальный доклад по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации — в Государственную Думу (статья 33 ФКЗ об Уполномоченном по павам человека).
В них дается анализ и высказываются конкретные рекомендации органам государственной власти по самым разным коллизионным аспектам обеспечения прав человека. Выводы, оценки и предложения Уполномоченного, как элементы его правовой позиции, опираются на материалы проверки поступивших к нему индивидуальных и коллективных обращений граждан, общественных объединений, неправительственных правозащитных организаций и поэтому отличаются весомой аргументацией, а также конкретностью законодательных предложений.
В Докладах Уполномоченного предметом самого пристального анализа выступают наиболее актуальные проблемы соблюдения конституционных прав и свобод человека в России, приводится информация о его инициативных действиях, предпринятых по информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод либо в случаях, имеющих особое общественное значение, а также о предложениях, направленных на совершенствование законодательства, правоприменительной практики и административных процедур.
Практика Уполномоченного в сфере выявления и преодоления коллизий
Так, в докладах за 2013—2015 годы1 выделяется целый комплекс дефектов права в области прав человека, среди которых доминируют правовые коллизии и пробелы права, обусловленных комплексом объективных и субъективных факторов, повлиявших на появлении законов или норм, не отвечающих ожиданиям общества, а то и противоречащих доминирующим в общественном сознании представлениям о справедливости, должном и полезном, общем благе и пр., о защите ценностей и идеалов.
В рамках такого направления деятельности Уполномоченного, как защита прав и свобод лиц, находящихся в местах лишения свободы, была выявлена коллизия, которая заключается в отсутствии законодательного регулирования функционирования камер для временной изоляции в СИЗО. Создание в СИЗО и тюрьмах уголовно- исполнительной системы камер для временной изоляции не предусмотрено Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и УИК РФ, в связи с чем Министру юстиции РФ было направлено письмо с предложением инициировать внесение соответствующих дополнений в федеральное законодательство. На деле камеры для временной изоляции существуют. ФСИН России ссылается на нормы проектирования следственных изоляторов, в которых существует регламентация оборудования данных камер2. Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хо-
1 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2013 год от 21 февраля 2014 г. (далее — Доклад 2013); Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 год от 7 мая 2015 г. (далее — Доклад 2014); Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год от 24 марта 2016 г. (далее — Доклад 2015) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.09.2016).
2 См.: Об утверждении Норм проектирования следственных изоляторов и тюрем Министерства юстиции Российской Федерации (СП 15-01 Минюста России): приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 28 мая 2001 г. №161 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.09.2016).
зяйства Российской Федерации от 15 апреля 2016 г. № 245/пр утвержден и введен в действие с 4 июля 2016 г. Свод правил «Следственные изоляторы уголовно- исполнительной системы. Правила проектирования»1. Пункт 9.7 данного нормативного правового акта предусматривает среди помещений камерного сектора камеры для временной изоляции подозреваемых, обвиняемых, осужденных, у которых произошел нервный срыв (одна на 300 человек или одна на блок)2. Пункт 10.4 устанавливает требования к обустройству и оборудованию камер для временной изоляции подозреваемых, обвиняемых, осужденных, у которых произошел нервный срыв. Таким образом, нормы проектирования следственных изоляторов уголовно- исполнительной системы регламентируют не соответствующие закону камеры для временной изоляции осужденных и лиц, содержащихся под стражей (Доклад 2015).
В рамках мониторинга ситуации в сфере защиты прав и свобод государственных служащих была выявлена существенная коллизия в нормативном правовом регулировании службы сотрудников ФСИН России. Не взирая на то, что данная Федеральная служба более 16 лет подведомственна Минюсту России, нормативное правовое регулирование государственной службы осуществляется в рамках Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации 1992 г.3, которое в МВД России в настоящее время утратило силу в связи со вступлением в силу Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4. Отсутствие необходимого федерального закона Минюстом России компенсировано Инструкцией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы5. Таким образом, ФСИН России к ОВД уже давно никакого отношения не имеет, а служба во ФСИН регулируется Положением о службе в ОВД (Доклад 2015).
Уполномоченным была также выявлена существенная коллизия нормативного правового регулирования механизма реализации военнослужащими права на улучшение жилищных условий. Если для предоставления жилых помещений военнослужащим применяется норма в 18,0 кв. м на 1 человека6, то для постановки в очередь на улучшение жилищных условий единой федеральной учетной нормы нет. Ее размеры устанавливаются органами местного самоуправления (от 9,0 до 15,0 кв. м на человека) в различных субъектах Российской Федерации, что меньше нормы предоставления жилья военнослужащим. В результате возникает неравенство между правом военнослужащих на обеспечение жильем и размерами жилья. А главное, в расчет принимается учетная норма, устанавливаемая органами местного самоуправления, тогда как обеспечение военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями осуществляется Минобороны России за счет средств федерального бюджета. Таким образом, требуется изменить ст. 52 Жилищного кодекса РФ «Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях» в части установления единой учетной нормы площади жилого помещения для военнослужащих.
Одна из коллизий миграционного законодательства, отраженная в ежегодном докладе Уполномоченного, была выявлена после обращения гражданина П., который, спасаясь от преследований со стороны властей одного из иностранных государств, прибыл в Российскую Федерацию, где в 2010 г. ему было предоставлено временное убежище, а в 2011 г. выдан вид на жительство, получив который, П. приступил к подготовке заявления о приеме в гражданство Российской Федерации. Однако гражданство ему не удалось получилось. Причина была в том, что в соответствии с подп. «б» п. 16 Порядка
1 СП 247.1325800.2016 Следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы. Правила проектирования // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.09.2016).
2 См. пункты 4 и 53 таблицы 6 п. 9.7 Свода правил.
3 Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. 14 января. Действие настоящего Положения с 29 июля 1998 г. распространяется на сотрудников органов внутренних дел, переходящих на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, а также на лиц, вновь поступающих на службу в указанные учреждения и органы, впредь до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации — Федеральный закон от 21 июля 1998 года № 117-ФЗ.
4 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ // Российская газета. 2011. 7 декабря.
5 Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы: приказ Минюста России от 6 июня 2005 г. № 76 // Российская газета. 2005. 6 июля.
6 О статусе военнослужащих: федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 15.07.2016). Статья 15.1. Норма предоставления площади жилого помещения. Общая площадь жилого помещения «1. Норма предоставления площади жилого помещения, предоставляемого в соответствии с настоящим Федеральным законом в собственность бесплатно или по договору социального найма, составляет 18 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека».
предоставления временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001 г. № 274, лицо, получившее в Российской Федерации временное убежище, его утрачивает при получении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации (то есть по получении вида на жительство) либо при приобретении гражданства Российской Федерации. Не успел П. лишиться временного убежища, как выяснилось, что еще в июне 2006 в стране его гражданства он был объявлен в международный розыск по подозрению в «покушении на умышленное причинение тяжкого телесного повреждения». Таким образом, лишившемуся временного убежища П. грозит экстрадиция в страну исхода, поскольку прекратить на нашей территории международный розыск можно только в отношении гражданина Российской Федерации, коим П. стать не успел. Следовательно, у П. есть два пути выхода из сложившейся ситуации: либо постоянно продлять временное убежище (предоставляется сроком на 1 год) и не думать о постоянном проживании и гражданстве РФ, либо экстрадиция в страну исхода (Доклад 2013).
Еще одна коллизия миграционного законодательства была выявлена в результате обращения к Уполномоченному по правам человека жалобы М., лица без гражданства, постоянно проживающего в России. По мнению М., УФМС России по г. Москве в феврале 2012 г. необоснованно отклонило его заявление о приеме в российское гражданство со ссылкой на то, что это заявление не было согласовано в УФСБ России по г. Москве и Московской области. Отказ в согласовании заявления М. УФМС России по г. Москве объясняло тем, что, по информации территориального органа ФСБ России, он выступал за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации и создавал угрозу ее безопасности. Попытки М. обжаловать отказ в согласовании его заявления в судебном порядке искомого результата не принесли. При этом никакие доказательства вывода о том, что соискатель гражданства представлял угрозу для безопасности России, суду представлены не были и в судебных заседаниях тем самым не рассматривались. Со своей стороны, Уполномоченный неоднократно подчеркивал, что в соответствии со ст. 249 ГПК РФ обязанность доказывания законности оспариваемого решения органов государственной власти возлагается на тот орган государственной власти, который и принял оспариваемое решение. Руководствуясь таким убеждением, а также правовой позицией Европейского Суда по правам человека, Уполномоченный в мае отчетного года направил в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации ходатайство об отмене вынесенных по делу М. судебных решений. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2013 г. Уполномоченному было отказано в передаче его ходатайства в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации. Описанная правовая коллизия может возникать по причине «смешения» двух разных в правовом смысле ситуаций. Любое государство имеет право без объяснения причин отказать иностранному гражданину или лицу без гражданства во въезде на свою территорию. Однако иностранные граждане и лица без гражданства, на законных основаниях находящиеся на территории России, имеют право на судебную защиту, в том числе и право обжаловать в суде решения и действия органов государственной власти и их должностных лиц. Реализовать это право в настоящее время возможно на основании КАС РФ1 (Доклад 2013).
Значительный объем жалоб связан с реализацией права на труд. Особую остроту данная проблема обретает в отношении лиц, находящихся в местах лишения свободы. В частности, была выявлена коллизия в оформлении трудовых отношений с данной категорией граждан, то есть встал вопрос о защите права осужденных на договорное оформление своих трудовых отношений с администрацией учреждений УИС, в которых они отбывают наказание. Руководство ФСИН России продолжает ссылаться на письмо Федеральной службы по труду и занятости от 24 сентября 2008 г. № 2128-6-1, согласно которому между работающими осужденными и администрациями учреждений не возникает трудовых отношений, как их определяет ст. 15 Трудового кодекса Российской Федерации. На этом основании руководство ФСИН России считает заключение трудовых договоров с осужденными излишним. На первый взгляд, такой позиции не откажешь в логике: заключение трудового договора — дело добровольное, в то время как в соответствии со ст. 103 УИК РФ осужденные трудиться обязаны. Ни о какой добровольности речи, стало быть, не идет. О чем тогда составлять трудовой договор?
Такая позиция противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации, ст. 5 которого прямо устанавливает, что нормы трудового права, содержащиеся в иных нормативных правовых актах,
1 В соответствии со ст. 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. По таким административным делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия).
должны Трудовому кодексу соответствовать1. Так, в частности, ст. 104 УИК РФ, регулирующая условия труда осужденных, имеет отсылочный характер: все вопросы — от продолжительности рабочего дня и техники безопасности до санитарно-гигиенических норм — решаются согласно «общегражданскому» законодательству о труде.
Уместно в этой связи обратить внимание на то, что ст. 56 ТК РФ определяет «трудовой договор» как соглашение между работником и работодателем, в соответствии с которым работодатель обязуется предоставить работнику работу по обусловленной трудовой функции, обеспечить условия труда, соответствующие требованиям законодательства, своевременно и в полном размере выплачивать заработную плату, а работник обязуется лично выполнять определенную этим соглашением трудовую функцию, соблюдать действующие правила внутреннего трудового распорядка, добросовестно относиться к своим обязанностям. Все прочие вопросы — исчисления размера заработной платы; привлечения к труду в выходные дни и к сверхурочным работам; учета отработанного времени и времени отдыха; ведения трудовой книжки; подтверждения трудового стажа и др. — являются производными от оформленных трудовых отношений и также не подлежат ограничению. Понятно, что трудовые договоры между осужденными и администрациями учреждений ФСИН России не могут не иметь своей специфики. Ее необходимо учитывать при их заключении, но не следует использовать как предлог для того, чтобы от этого отказаться. Только таким путем можно избежать возникновения трудовых конфликтов (Доклады 2013, 2014).
Серьезной проблемой защиты прав работника при незаконном увольнении во внесудебном порядке является невозможность соблюдения сроков для последующего обращения в суд, установленных ст. 392 Трудового кодекса Российской Федерации. Обращения работников в органы прокуратуры или государственной инспекции труда за защитой своих нарушенных прав не всегда приводят к их восстановлению даже в случае принятия этими органами актов прокурорского и инспекторского реагирования. Объясняется это тем, что работодатель практически безнаказанно может игнорировать исполнение указанных актов, мотивируя возникновением трудового спора, а рассмотрение трудовых споров находится вне компетенции указанных надзорных органов. Государственные органы рассматривают обращения граждан не позднее 30 дней со дня их регистрации. Следовательно, если работник обратится с заявлением в течение недели после увольнения и решит дождаться окончательного разрешения своих требований, то, скорее всего, до истечения установленного законом месячного срока он не успеет подать заявление в суд. Как показывает практика, обращение в надзорные органы за восстановлением нарушенных трудовых прав для суда не является уважительной причиной пропуска срока подачи иска. Во избежание пропуска срока обращения в суд работники одновременно обращаются и в суд, и в государственную инспекцию труда или в прокуратуру. В результате эти органы рассматривают одновременно обращение работника, выраженное в форме жалобы и искового заявления. В качестве одной из возможных мер может быть введение обязательного досудебного порядка рассмотрения споров об увольнении, который по позволит рационально использовать ресурс органов, осуществляющих федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства, и повысить качество рассмотрения жалоб. Указанный подход, безусловно, небесспорен, однако надо признать назревшую необходимость совершенствования правового регулирования механизмов защиты нарушенных трудовых прав (Доклад 2015).
В поле зрения Уполномоченного в 2013 г. находиля вопрос о правовом регулировании ограничений на трудовую деятельность, установленных ст. 351.1 Трудового кодекса РФ, для ранее судимых лиц. Согласно положениям этой статьи к трудовой деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха, медицинского обслуживания и пр. не допускаются лица, имеющие или имевшие судимость за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства, половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, против основ конституционного строя, безопасности государства и общества. Можно, наверное, поспорить об обоснованности перечня преступлений, совершение которых сопряжено с указанными ограничениями. Сама же их идея вполне соответствует как нормам морали, так и общей философии права. Дело обстоит сложнее, когда это касается буквы закона.
Согласно ч. 6 ст. 86 УК РФ, «погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью». Не является ли ограничение допуска к определенным видам трудовой деятельности по причине имевшейся, то есть снятой или погашенной судимости одним из правовых последствий, подлежащих аннулированию? И, кстати говоря, не относится ли информация об имевшейся судимости, к персональным данным, подлежащим защите в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»? А если все же относятся, то могут ли они фигурировать в справке, которую оформляют в Главном информационно- аналитическом центре
1 Статьей 5 ТК РФ определено, что «нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. В случае противоречий между настоящим Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется настоящий Кодекс».
МВД России на основании ведомственного Приказа от 7 ноября 2011 г. № 1121 «Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче справок о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования»?
Еще в 2012 г. Уполномоченный обращался в различные органы государственной власти с просьбой дать правовую оценку отмеченной коллизии и при необходимости рассмотреть вопрос о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ. Поддержки указанные обращения не получили.
В 2013 г. по просьбе Конституционного Суда РФ Уполномоченный подготовил экспертное заключение по делу о проверке конституционности п. 13 ч. 1 ст. 83, абз. 3 ч. 2 ст. 331 и ст. 351.1 Трудового кодекса РФ.
В своем постановлении от 18 июля 2013 г. № 19-П Конституционный Суд РФ, указав, что существуют преступные деяния, сам факт совершения которых однозначно свидетельствует о возможной опасности для жизни и здоровья несовершеннолетних, счел бессрочный и безусловный запрет на работу с детьми для лиц, их совершивших, не противоречащим Конституции РФ.
Вместе с тем Конституционный Суд РФ констатировал, что столь же безусловный запрет оспариваемые нормы вводили и в отношении граждан, осужденных за иные преступления, в результате чего характер личности осужденного и прочие факторы, определявшие, опасен ли этот человек для несовершеннолетних, не исследовались. В этой части Суд признал оспариваемые нормы противоречащими Конституции РФ и обязал федерального законодателя внести в Трудовой кодекс РФ соответствующие изменения (Доклад 2013).
В ежегодных докладах Уполномоченного из года в год уделяется внимание защите прав инвалидов, обеспечению для них доступной среды. В этой связи актуален вопрос отсутствия технической приспособленности жилых зданий под нужды инвалидов, из-за чего они лишены возможности выйти из домов, в которых проживают, реализовать право вести самостоятельный, независимый образ жизни, установленное ст. 9 и 19 Конвенции о правах инвалидов (ООН). Согласно ст. 15 Федерального закона от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» планировка, строительство и реконструкция административных и жилых зданий и сооружений осуществляется с учетом приспособлений для доступа лиц с ограниченными возможностями здоровья. Проще говоря, все здания и сооружения должны иметь пандусы. На практике это требование Закона не соблюдалось с должной строгостью. За 18 лет с момента его вступления в силу немало зданий возведено и принято в эксплуатацию без всяких пандусов. Сейчас ими научились оборудовать административные здания, зато в многоквартирных жилых домах, ставших собственностью жильцов, с этим по- прежнему возникают огромные трудности. Причина в том, что в соответствии с ч. 2 ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации собственники помещений в многоквартирном доме владеют, пользуются и распоряжаются общим имуществом своего дома. Поэтому и вопрос установки пандуса должен решаться на общем собрании собственников. Как показывает анализ поступивших в отчетном году жалоб, согласия на установку пандуса они обычно не дают и, надо признать, имеют на это полное право. Налицо противоречие между нормами упомянутого Закона и Жилищного кодекса Российской Федерации. Необходимо внести изменение в ст. 36 Жилищного кодекса Российской Федерации. Когда отмеченное противоречие будет, наконец, устранено: собственники жилых помещений не смогут возражать против установки пандусов для доступа лиц с ограниченными возможностями здоровья в многоквартирные жилые дома независимо от формы собственности (Доклады 2013, 2014).
Неоднократно в докладах Уполномоченного поднимались проблемы коллизий в сфере земельных правоотношений. Вступившие в силу в 2015 г. изменения земельного законодательства Российской Федерации, в соответствии с которыми право распоряжения земельными участками, расположенными на территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения граждан, фактически передано самим товариществам, исключили ранее существующий способ защиты права собственности1. В силу указанных изменений члены садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения получили право приобретать без проведения торгов в собственность бесплатно земельный участок, расположенный на территории данного объединения, независимо от даты их вступления в члены указанного объединения. До внесения изменений предполагалось, что для приобретения права собственности на земельные участки таковые должны быть выделены гражданам при создании товарищества в соответствии с проектом организации и застройки территории таких некоммерческих объединений. Вместе с тем никаких свободных земельных участков, которыми некоммерческое объединение (его правление) могло бы распоряжаться самостоятельно, в силу действовавших до 2001 г. положений закона у товарищества никогда не было и в настоящий момент быть не может. Поскольку каждый из земельных участков, составлявших территорию объединения,
1 См.: Статья 21 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.09.2016).
либо был занят объектами общего пользования, либо при образовании товарищества был предоставлен в собственность конкретному члену такого объединения. Однако с внесением изменений садоводческим, огородническим, дачным объединениям граждан (их правлениям) фактически было предоставлено право по своему усмотрению распределять земельные участки, расположенные на территории товарищества, принятым в него гражданам, никакого отношения к данному объединению ранее не имевшим и не владевшим на законных основаниях земельными участками в границах данного объединения. Таким образом, в настоящее время решения, на основании которых у новоявленных членов товарищества возникает право на земельные участки, фактически принимаются правлениями данных объединений. Это противоречит основному принципу земельного законодательства, а именно принципу государственного регулирования приватизации земли.
Кроме того, данные нововведения противоречат установленному порядку приема в члены товарищества, предусмотренному ст. 18 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», то есть право на земельный участок порождает право на членство в товариществе1, а не наоборот, как предполагают вступившие в силу изменения. При этом все реализуемые в настоящее время самими товариществами земельные участки, хотя по разным причинам и не используются их правообладателями, которым они в установленном порядке выделялись, однако принадлежат им (их правопреемникам) на праве собственности (постоянного (бессрочного) пользования)2. Безусловно, некоммерческое объединение не вправе определять юридическую судьбу таких участков по своему усмотрению, поскольку в соответствии со ст. 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Вступившие в силу изменения законодательства неизбежно порождают многочисленные споры между гражданами, которым земельные участки были предоставлены уполномоченными органами исполнительной власти при создании товарищества, и новыми собственниками, которым такие участки были выделены решением общего собрания (правления) некоммерческого объединения. При рассмотрении указанных споров суды в большинстве случаев исходят из того, что решениями общего собрания членов некоммерческого объединения первоначальные правообладатели спорных земельных участков были исключены из членов товарищества, что якобы лишило их прав на предоставленные ранее земельные участки. В то время как исчерпывающий перечень случаев прекращения права собственности на землю прямо предусмотрен законом и утрата членства в товариществе к таковым не относится.
Вместе с тем дальнейшее распределение товариществом изъятых по своему усмотрению земельных участков порождает право собственности на них у новых членов некоммерческого объединения. Таким образом, изменениями фактически были легализованы противоречащие основополагающим нормам земельного законодательства и законодательства о некоммерческих объединениях граждан — механизм изъятия земельных участков, принадлежащих гражданам на каком-либо вещном праве; способ прекращения зарегистрированного права на объект недвижимости; исключение ряда норм, определяющих существующий порядок приема в члены товарищества. Необходимо внести законодательные изменения в части ограничения права садоводческого (огороднического, дачного) объединения граждан самостоятельно распределять расположенные на территории данного объединения неиспользуемые земельные участки (Доклад 2015).
В последние годы увеличилось число поступающих в адрес Уполномоченного жалоб, связанных с реализацией права на образование. Такое положение объясняется его значимостью и вовлечением в образовательные отношения значительного числа граждан. Финансово-экономический кризис, падение жизненного уровня граждан во многом предопределили увеличение предоставления ряда образовательных услуг на платной основе. По данным Минобрнауки России, в 2012—2013 учебном году в Российской Федерации было 23 422 общеобразовательных организации с группами продленного дня, в 2013—2014 — 22 256, а в 2014—2015 — 19 813. Таким образом, в указанный период закрылось 3609
1 См.: Часть 1 ст. 18 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», в соответствии с которой членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого товарищества (садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого партнерства) могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста восемнадцати лет и имеющие земельные участки в границах такого товарищества (партнерства).
Членами садоводческого, огороднического или дачного потребительского кооператива могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста шестнадцати лет и имеющие земельные участки в границах такого кооператива.
2 См.: Частью 2 ст. 18 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» определено, что членами садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения могут стать в соответствии с гражданским законодательством наследники членов садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения, в том числе малолетние и несовершеннолетние, а также лица, к которым перешли права на земельные участки в результате дарения или иных сделок с земельными участками.
групп продленного дня, при этом 2443 (более 2/3) из них — за 2014—2015 учебный год. Статья 66 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» относит группы продленного дня, как и школы-интернаты, не к образованию, а к так называемому «присмотру и уходу». Разумеется, это спорно: организуя детей на выполнение домашних заданий1, чтение и рисование, педагог помогает им учиться и, конечно, воспитывает. Пункт 8 ст. 66 закона позволяет школам с разрешения учредителя вводить плату за присмотр и уход в группах продленного дня и интернатах, устанавливает размер этой платы. Однако согласно ст. 43 Конституции РФ образование является бесплатным, за исключением высшего образования, которое предоставляется бесплатно по конкурсу. Таким образом, группы продленного дня должны быть бесплатными. Даже первый год после принятия закона об образовании группы продленного дня оставались бесплатными, и не было «налога» в дошкольных учреждениях за присмотр и уход за детьми. Причем, если в Конституции РФ говорится, что образование является бесплатным, то ст. 5 Федерального закона № 273 «Об образовании в Российской Федерации» ограничила Конституцию РФ. Она гласит — только та часть образовательных услуг является бесплатной, которая вошла в федеральные государственные образовательные стандарты. Группы продленного дня в них не включены. Требуется внесение изменений, которые бы относили группы продленного дня к образованию, и за нахождение в них детей не взыскивалась бы плата с родителей (Доклад 2015).
Не меньшую остроту представляют вопросы поступления в вузы. Собственно для решения этой проблемы было инициировано введение ЕГЭ. До вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в ст. 16 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» было установлено, что вне конкурса при условии успешного прохождения вступительных испытаний в государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования и государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования принимаются в том числе дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица в возрасте до 23 лет из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Учитывая постоянное уменьшение бюджетных мест в организациях среднего профессионального образования из-за сокращения бюджетного финансирования, прием на перспективные и конкурентоспособные специальности в организациях среднего профессионального образования осуществляется на основании конкурса аттестатов. В результате многие дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, не имеют возможности поступить на указанные специальности на бюджетной основе, поэтому вынуждены обучаться на коммерческой основе или поступать на менее престижные и востребованные специальности. Сложившаяся ситуация привела к нарушению прав граждан данной категории. Положения ч. 4 ст. 68 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» противоречат части 2 статьи 55 Конституции РФ. В ней установлено, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, а кроме этого ч. 2 ст. 43 Конституции РФ гарантирует общедоступность и бесплатность среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях (Доклад 2015).
Традиционно значительное число жалоб связано с незаконным ограничением права на свободу. Складывается парадоксальная ситуация, когда срок содержания в СУВСИГ2 за нарушения миграционного законодательства может быть равен или превышать срок наказания, предусмотренный УК РФ за некоторые категории преступлений. Объем прав и обязанностей лиц, находящихся в специальном учреждении, не должен приравнивать их к подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений. И напротив, уголовно- правовые и уголовно- процессуальные институты, отвечающие за защиту прав и свобод, должны находить аналоги относительно порядка содержания в СУВСИГ незаконных мигрантов и приравненных к ним. Пока же все происходит ровно наоборот. Согласно ч. 3 ст. 72 УК РФ время содержания лица под стражей до судебного разбирательства засчитывается в срок лишения свободы, тогда как время нахождения в СУВСИГ не засчитывается в срок установленного запрета на последующий въезд на территорию России, отсчет которого начинается только после пересечения госу-
1 Под присмотром и уходом за детьми понимается комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня (п. 34 ст. 2 Федерального закона). Обеспечение соблюдения детьми личной гигиены и режима дня включает: организацию прогулок, спортивного часа (подвижных игр) и отдыха детей; организацию дневного сна (не менее 1 часа) для первоклассников и для ослабленных детей; организацию самоподготовки (приготовление домашних заданий); организацию занятий по интересам (в игровой, библиотеке) и др. См.: Методические рекомендации по нормативно-правовому регулированию предоставления услуги по присмотру и уходу за детьми в группах продленного дня в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по основным общеобразовательным программам — образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, направленные письмом Минобрнауки России от 24 сентября 2014 г. № 08-1346.
2 Специальные учреждения временного содержания иностранных граждан.
дарственной границы1. Между тем неверно считать, что все иностранные граждане-нарушители, содержащиеся в изоляции, помещаются в СУВСИГ на максимально допустимый срок, составляющий 2 года. Практика показывает, что средний период между судебным решением и фактическим выдворением иностранного гражданина составляет от 3 до 6 месяцев. В настоящее время права и обязанности иностранных граждан, содержащихся в СУВСИГ, определены постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. № 1306, которое содержит положения, отсылающие к правотворчеству нижнего уровня — в виде распорядительных документов, издаваемых руководителями каждого из 79 образованных в России СУВСИГ. Эти правовые акты регулируют внутренний режим в части распорядка дня, продолжительности прогулок, возможности пользоваться телефоном, то есть всех жизненно необходимых условий содержания, учитывая длительные сроки пребывания, что наряду с выполнением обеспечительной стороны в смысле правоприменения обусловливает возможность злоупотреблений со стороны администрации (Доклад 2015).
Уполномоченным в результате обращения группы вынужденных переселенцев из Чеченской Республики, была выявлена коллизия, связанная с выплатой компенсационных выплат на тех же основаниях и в том же размере, что положены их товарищам по несчастью, проживающим в Чеченской Республике. Заявители считают, что постановление Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. № 510 «О порядке выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно» носит дискриминационный характер, ибо эти выплаты оказываются в несколько раз меньше, чем те, что установлены постановлением Правительства РФ от 4 июля 2003 г. № 404 «О порядке осуществления компенсационных выплат за утраченное жилье и имущество пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике гражданам, постоянно проживающим на ее территории».
Понятно, что упомянутые правительственные постановления принимались в разное время и в разных обстоятельствах. И все же найти правовое обоснование для дифференциации компенсационных выплат в прямой зависимости от нынешнего места жительства пострадавших не представляется возможным. Говоря объективно, такая дифференциация указанных выплат является формой косвенного ограничения права граждан на свободу передвижения, что недопустимо (Доклад 2013).
Нередко в докладах Уполномоченного упоминаются проблемы административно-деликтного законодательства. Одна из них озвучена в Докладе за 2015 г. Многочисленные изменения КоАП РФ (в 2015 г. изменения вносились 43 раза; по состоянию на 1 сентября 2016 г. изменения вносились 48 федеральными законами, 20 из которых от 3 июля 2016 года) не способствуют лучшему его пониманию и применению. Кроме того, частые и бессистемные изменения порождают дополнительные коллизии, не разрешая имевшиеся ранее.
Так, к числу давно существующих и до настоящего времени не разрешенных пробелов можно отнести отсутствие должной реализации принципа состязательности сторон в судебном процессе.
Указанные идеи звучат в Докладах как за 2013 г., так и за 2014 г. В последнем, в частности, говорится о том, что Конституция РФ устанавливает принципы состязательности и равноправия сторон как основу судопроизводства, не делая при этом исключений, что означает безусловную необходимость наличия состязательности, в том числе при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Состязательность предполагает, что возбуждение преследования, формулирование обвинения и его поддержание перед судом обеспечивается указанными в законе органами и должностными лицами. Между тем, согласно КоАП РФ, в судебном заседании по делам об административных правонарушениях отсутствует должностное лицо, каким-либо образом уполномоченное поддерживать и доказывать предъявленное нарушителю обвинение в совершении административного правонарушения. Участие прокурора в деле не является обязательным.
Как правило, участниками судебного процесса являются судья, привлекаемое к административной ответственности лицо и его защитник. Фактически сторона защиты противостоит не обвинению, а самому суду, что не исключает появления у судьи некоторых de facto функций стороны обвинения.
Подавляющее большинство дел об административных правонарушениях включает в себя в качестве доказательств рапорты лиц, выявивших административное нарушение, которые фактически являются инициаторами преследования, обвинителями по делу, их письменные объяснения, составленные ими протоколы, а также их показания в суде. Таким образом, совокупность доказательств является копированием одних и тех же сведений, сообщаемых одним и тем же лицом — инициатором привлечения гражданина к административной ответственности.
1 См.: Проект федерального закона № 73983-5, предусматривающего введение кратного зачета времени содержания под стражей, «О внесении изменений в статью 72 Уголовного кодекса Российской Федерации» (по вопросу зачета времени содержания лица под стражей до вступления приговора суда в законную силу в срок отбывания наказания в виде лишения свободы), а также введение кратного зачета времени содержания под стражей.
При сложившейся судебной практике обвинительные свидетельские показания должностного лица расцениваются как более достоверные, чем доказательства невиновности, предоставленные лицом, в отношении которого составлен протокол.
Уполномоченный делает вывод, что использование в качестве доказательств документов, носящих характер обвинения лица в совершении административного правонарушения и содержащих самостоятельную оценку доказательств (а именно протокола об административном правонарушении), нарушает право на справедливое судебное разбирательство на основе состязательности и равенства сторон, поскольку в этом случае мнение одной из сторон рассматривается в качестве доказательства по делу.
Оценка же показаний со стороны защиты не расценивается в качестве самостоятельного доказательства. Если лицо, в отношении которого ведется производство по делу, не может представить объективных доказательств своей невиновности, его объяснения и показания допрошенных по его инициативе свидетелей, как правило, признаются судом недостоверными.
Указанная коллизия в законодательстве становятся причиной необъективного рассмотрения дел об административных правонарушениях мировыми судьями и судьями районных судов, а также отсутствия у граждан возможности восстановить нарушенные права в вышестоящих судах.
В Докладе за 2015 год также указано на отсутствие в КоАП РФ нормы об обязательном участии в деле органов, возбудивших дело об административном правонарушении, что вынуждает судей принимать на себя функции этих органов, совмещая функции обвинения и разрешения дела. Это приводит к ситуации, когда судья фактически занимается доказыванием виновности лица в совершении административного правонарушения.
В целом с указанными выводами следует согласиться. Стоит также обратить внимание, что должностное лицо, составившее протокол по делу об административном правонарушении, а в некоторых случаях выступающее и как свидетель в судебном процессе, имеет возможность обжаловать судебное решение в случае несогласия с ним (ст. 30.1 КоАП РФ).
Таким образом, должностное лицо государственного органа может частично сочетать в себе два процессуальных статуса (свидетеля и стороны обвинения), что является недопустимым.
В свою очередь, если жалоба на постановление суда о назначении административного наказания поступает от лица, привлеченного к административной ответственности, то в вышестоящей судебной инстанции сторона обвинения также не представлена.
При этом если дело об административном правонарушении рассматривается арбитражным судом, то принцип состязательности сторон реализован в полном объеме, и стороной обвинения фактически выступает государственный орган, сотрудник которого составил протокол об административном правонарушении.
Отдельный раздел Доклада за 2015 г. посвящен протоколу судебного заседания. При этом Уполномоченный говорит о необходимости отказа от бумажных протоколов и перехода к системе аудиозаписи, что отвечает современным требованиям и принципам прозрачности правосудия. При этом позитивным примером выступает КАС РФ, который предусматривает обязательное ведение аудиозаписи судебного заседания.
В то же время КоАП РФ в принципе не предполагает обязательное протоколирование судебных заседаний при рассмотрении дел об административных правонарушениях, что лишает заинтересованных лиц возможности ссылаться на несоответствие обстоятельств, прозвучавших в ходе судебного заседания, обстоятельством, изложенным в постановлении по делу об административном правонарушении.
Например, суд может установить вину лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, при его опросе в ходе судебного заседания, и отразить это в постановлении о назначении административного наказания. При этом при отсутствии протокола судебного заседания каких-либо доказательств (кроме самого постановления о назначении административного наказания) в деле не останется, что может быть использовано при обжаловании указанного постановления. В этой связи в КоАП РФ необходимо включить норму, обязывающую вести протокол судебного заседания, в том числе и с использованием средств аудиозаписи.
Еще одной неразрешенной коллизией, переходящий из Доклада в Доклад, является указание на несоответствие отдельных положений процессуального законодательства ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
Так, в соответствии с подп. 3 п. 1 ст. 29 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» по результатам рассмотрения жалобы заявителя (являющегося участником уголовного, гражданского производств или производства по делам об административных правонарушениях) Уполномоченный вправе обращаться в соответствующие судебные инстанции с ходатайством о пересмотре вступивших в законную силу решений органов правосудия. Процессуальная деятельность по отправлению правосудия по уголовным, гражданским делам и делам об административных правонарушениях (рассмотренных судьями) регулируется соот-
ветствующими кодексами, являющимися федеральными законами. Поскольку согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, то во всех процессуальных кодексах должны иметься нормы, регулирующие механизм рассмотрения ходатайств Уполномоченного о пересмотре вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции.
Однако в действительности (в нарушение названных конституционных требований) соответствующие нормы в упомянутых федеральных законах, включая КоАП РФ, отсутствуют (хотя после вступления в силу Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» необходимые дополнения были внесены в действовавшие в тот период уголовно- процессуальный и гражданский процессуальный кодексы РСФСР).
В связи с этим необходимо осуществить разработку и внесение в Государственную Думу ФС РФ законопроекта, предусматривающего механизм реализации Уполномоченным предоставленных ему федеральным конституционным законом процессуальных полномочий во всех указанных видах судопроизводства.
Можно приводить примеры коллизий российского законодательства и далее, причем не только на основе анализа обращений граждан к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, но и на основе богатейшей практики уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, но и этих эмпирических данных, полагаем, достаточно, чтобы сделать вывод о том, что коллизии норм права в своем большинстве являются сложным технико-юридическим дефектом, преодоление которых возможно при условии задействования соответствующих инновационных юридических технологий. Следует разделить позицию Н.А. Власенко, что под «юридической (правовой) технологией следует подразумевать порядок применения и использования методов и приемов по подготовке и принятию юридического решения (акта), под которым в широком смысле понимается итог, результат юридической деятельности»1. В.М. Барановым было удачно подмечено, что правовая технология образует своего рода «правовую техносферу»2. Данное уточнение носит принципиально важное значение, так как в современных условиях происходит всемерная технологизация юридической деятельности и игнорирование данного факта приводит к снижению качества закона, под которым понимается его «соответствие общественным потребностям и реальное регулирование общественных отношений в соответствие с поставленными задачами»3.
Законодательная технология как «сложная, осуществляемая в конкретно-исторических условиях и в установленном порядке (процедурах, режимах и т. п.) законотворческая деятельность компетентного субъекта по формированию устойчивой системы законодательства с помощью научно обоснованного комплекса правотворческих действий, принципов, средств, приемов и правил, в соответствие с принятыми планами и имеющимися прогнозами»4 направлена на оптимизацию деятельности законодателя, повышения качества принимаемых законов, что, в свою очередь, должно минимизировать нарушения прав и свобод граждан.
Отмечая множество коллизий в современном российском праве, следует отметить, что с учетом степени познания далеко не все коллизии являются очевидными. В этой связи их обнаружение в ряде ситуаций носит поисковый характер и в этой связи требует задействования потенциала профессионального юридического сообщества. Вооруженные специальными познаниями в области юриспруденции эксперты, скрупулезно исследовав действующее законодательство, способны выявить коллизи-рующие нормы права и, что самое важное, предложить механизмы по их преодолению. Они могут качественно проводить изучение социально-правовых факторов, послуживших основанием к обращению граждан, поступающих Уполномоченному, то есть проводить необходимую аналитическую работу.
Признавая крайнюю затруднительность объективного достижения безколлизионного состояния законодательства, необходимо, как представляется, разработать комплекс мер эффективной диагностики правовых коллизий и их результативного преодоления. В этой связи вектор деятельности Уполномоченного должен быть ориентирован, прежде всего, не только на предупреждение коллизий, но и на поиск инновационных технологий законотворчества в их преодолении.
Факторы, предопределяющие коллизии
Для качественной профилактической работы необходимо учитывать факторы, предопределяющие коллизии отечественного законодательства, в качестве которых выступают:
во-первых, недостаточная подготовленность субъектов правотворчества, отсутствие необходимых юридических знаний, отсутствие необходимой юридической специализации с учетом области правотворческой деятельности;
1 Власенко Н.А. Законодательная технология: теория, опыт и правила. Иркутск, 2001. С. 7—8.
2 Баранов В.М. Предисловие // Проблемы юридической техники: сборник статей / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000. С. 13.
3 Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 37.
4 Бахвалов С.В. Законодательная технология: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005. С. 8.
во-вторых, отсутствие системной работы субъектов правотворчества с экспертным сообществом;
в-третьих, оказание давления (противодействия) заинтересованных лиц в целях принятия «нужных» правовых норм (лоббистская деятельность);
в- четвертых, нестабильность юридической практики, значительное число вносимых изменений и дополнений в действующие, а в некоторых случаях — даже невступившие в силу законы;
в- пятых, несовершенство существующих юридических технологий;
в-шестых, отсутствие у Уполномоченного права законодательной инициативы;
в-седьмых, недостаточная консолидация и координация усилий в сфере нормотворчества Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Меры по преодолению коллизий
В этой связи необходим комплекс мер, направленных на преодоление коллизий законодательства, который, как представляется, должен включать следующие позиции.
1. Развитие теории коллизий правотворчества. При этом необходимо акцентировать внимание на специфике отдельных видов коллизий в различных отраслях права в неожиданных ракурсах: поиски причин и условий коллизий, выявление особенностей на различных уровнях законодательного регулирования, мониторинг коллизий, определение путей их преодоления.
2. Повышение уровня правового регулирования законотворческого процесса. Залогом уменьшения коллизий законодательства является их изначальная минимизация в ходе подготовки и принятия законопроекта. В этой связи необходимо принять соответствующий законопроект. Минюстом России был вынесен на общественное обсуждение с 26 декабря 2014 г. по 23 февраля 2015 г.1 проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации». В проекте Закона большая часть содержания направлена на регулирование нормотворчества — стадии государственного управления, следующей за планированием. Разработчиком проекта Закона назван Минюст России, однако это доработанный вариант проекта, подготовленного сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации2. Следует признать, что принятие законодательного акта о порядке принятия законов и других нормативных правовых актов в Российской Федерации ждут как субъекты правотворческой деятельности на различных уровнях, так и все граждане, так как он объективно поможет предупредить коллизии законодательства и, как результат, поднять качество законов3.
3. Расширение практики вовлечения граждан в обсуждение законопроектов, что является одной из форм непосредственного участия граждан в государственном и муниципальном управлении, вытекающей из содержания ч. 1 ст. 32 Конституции РФ, в соответствие с которой граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Следует отметить, что проект Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»4 стал своеобразным «пионером» в общественном обсуждении, в котором приняло участие более полутора миллионов граждан, которые сформулировали более 20 тысяч конкретных предложений. С учетом полученного опыта был принят Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»5. Здесь следует отметить, что данная проблематика находится в орбите интересов как современных исследователей, так и русских6, а также советских правоведов7. Отрадно, что процесс, его отдельные процедуры, результаты общественных обсуждений проектов конкретных нормативных правовых актов стали самостоятельным жанром научных публикаций8.
1 иВ1_: ИИр^/гедШаНоп.gov.ru/project/21982.Мт1?рот1=у1еш_ргс^ес1&81аде=2&81аде_1Ь=15453 (дата обращения: 01.09.2016).
2 См. об этом подробнее: Никифоров М.В. Субъекты административного нормотворчества: монография. Н. Новгород, 2012.
3 См.: О проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» // Журнал российского права. 2013. № 3. С. 84—99.
4 О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Российская газета. 2011. 8 февраля.
5 Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов: указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 // Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 939.
6 См., например: Гольцендорф Ф. Роль общественного мнения в государственной жизни. СПб., 1881; Тард Г. Общественное мнение и толпа. М., 1902; Хвостов В.М. Общественное мнение и политические партии. М., 1906; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. СПб., 1866.
7 См., например: Горшков М.К. Общественное мнение: история и современность. М., 1988; Сафаров Р.А. Общественное мнение в советской демократии. М., 1982; Уледов А.К. Общественное мнение советского общества. М., 1963.
8 Карагод Н.В. Преемственность и комплексность правового регулирования общественных отношений, связанных с обсуждением населением проектов правовых актов и вопросов местного значения // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8.
Убеждена, что одним из важнейших индикаторов качества законов, действенным способом преодоления коллизий в законодательстве выступает общественное обсуждение законопроектов. Считаем, что общественное обсуждение законопроектов можно рассматривать как способ экспертизы проекта законопроекта, поэтому обсуждение может быть предусмотрено при осуществлении других форм прямой демократии, например, в ходе проведения публичных слушаний. Следует признать, что нормативное правовое регулирование оснований, порядка и иных процедур публичных слушаний в ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Фе-дерации2, законах субъектов Российской Федерации, актах органов исполнительной власти субъектов тов Российской Федерации, муниципальных нормативных актах существенно различается. Общественное обсуждение можно реализовать путем направления в органы власти обращений граждан3 с предложениями по проектам нормативных правовых актов. Общественное обсуждение названо формой осуществления общественного контроля4.
4. Повышение роли и качество правовой экспертизы. Не умаляя роли и значения общественного обсуждения, следует отметить, что существенное внимание должно быть уделено экспертизе законопроектов коллективными институтами гражданского общества. В частности, утвержден специальный Состав нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти5. Закреплена возможность проведения Общественной палатой Российской Федерации6 общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Предусмотрено проведение обязательной7 независимой антикоррупционной экспертизы8 проектов нормативных правовых актов9, но но эффективность данного института оказалась низкой: количество независимых экспертов10 и проведенных ими экспертиз незначительно. При органах законодательной власти создаются консультативно-совещательные органы: например, в Нижегородской области создан научно-консультативный совет при Законодательном Собрании. Сравнительно недавно в рамках создания государственной автоматизированной системы «Законотворчество» разработан Парламентский портал, функционал которого предоставляет также возможность проведения общественного обсуждения законодательных инициатив в социальных сетях. Общественная экспертиза проектов нормативных актов осуществляется «Открытым правительством».
5. Обеспечение доступа к актуальным редакциям текстов законов, принимаемых Государственной Думой РФ. В соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2008 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления» требования о предоставлении информации о нормативных правовых актах не выполняются в полной мере, так как официальные (признаем, в настоящее время более разнообразные) традиционные на бумажных носителях и электронные ресурсы позволяют получить информацию об аутентичных текстах законов. Но эти тексты размещены без возможности ознакомиться с актуальной редакцией тек-
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
2 Российская газета. 2004. 30 декабря.
3 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Российская газета. 2006. 5 мая.
4 Статья 24 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Российская газета. 2014. 23 июля.
5 Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти: постановление Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. № 877 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 37, ст. 4997.
6 Статьи 18—19 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 15, ст. 1277.
7 Пункт 4.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 // Российская газета. 1997. 21 августа.
8 Статья 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29, ст. 3609.
9 Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 // Российская газета. 2010. 5 марта.
10 По данным Министерства юстиции РФ, на 2 апреля 2015 года аккредитовано 2047 независимых экспертов: 1731 физическое лицо и 316 юридических лиц . URL: http://minjust.ru/activity/legislative/anticorrekspert (дата обращения: 01.09.2016).
ста закона. Актуальные редакции предлагают либо коммерческие справочные правовые системы, либо официальные ресурсы (например, у Минюста России zakon.scli.ru), которые имеют ограниченные сервисы для использования и порой значительные временные затраты.
Убеждены, что необходимо провести работу по систематизации нормативного правового материала, начав с официального издания текстов федеральных законов в актуальной редакции, а в необходимых случаях — проведения инкорпорации по ряду сфер правового регулирования, что позволит сформировать своеобразный эталонный банк федеральных законов, над совершенствованием которого будет продолжена работа в последующем.
6. Повышение роли и значения ежегодного доклада Уполномоченного. В Регламенте Государственной Думы не предусмотрено вынесение постановления Государственной Думы по итогам заслушивания ею Доклада Уполномоченного в Государственной Думе аналогично тому, как это определено в отношении докладов Правительства, Счетной палаты и Центробанка России. Вместе с тем, нацеливание комитетов Госдумы на использование рекомендаций Уполномоченного в работе парламентариев в сфере законотворчества позволило бы не только поднять значение института Уполномоченного, но и оптимизировать предупреждение и преодоление коллизий.
7. Повышение роли Уполномоченного в законотворческом процессе. В настоящее время заключения Уполномоченного на законопроекты, рассматриваемые Государственной Думой в 1-м чтении, а также предлагаемые Уполномоченным поправки к законопроектам, вносимым на рассмотрение Государственной Думой во 2-м чтении, не подлежат обязательному рассмотрению профильными комитетами Парламента, что, конечно же, неоправданно исключает из законодательного процесса дополнительный эффективный инструментарий не только противодействию коллизий в законодательстве, но и повышению качества правотворчества в целом.
Представляется, что эти предложения, хотя и изложенные в самом общем виде из-за невозможности развернуть их в формате статьи, позволят поднять уровень контроля за юридическими коллизиями, которые чрезвычайно снижают эффективность работы правовой системы, порой ущемляют права граждан, сказываются на состоянии законности и правопорядка, развивают правовой нигилизм.
