CC BY
99
УДК 94(37).08
ПРЕФЕКТ ГОРОДА В СИСТЕМЕ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ ПОЗДНЕЙ РИМСКОЙ ИМПЕРИИ
PREFECT OF THE CITY IN THE POWER SYSTEM AND MANAGEMENT
THE LATE ROMAN EMPIRE
С.А. Сахаров S.A. Sakharov
Смоленский государственный университет, Россия, 214000, г. Смоленск, ул. Пржевальского, 4 Smolensk State University, 4 Przewalski St., Smolensk, 214000, Russia
E-mail: sacharov.stanislav@yandex.ru
Аннотация. В статье на основе данных «Кодекса Феодосия» и других источников рассматриваются полномочия и статус префекта Города в Поздней Римской империи. Помимо управления одной из столиц, префекты выполняли ряд функций в системе общегосударственного управления. Являясь главой Города, префект обладал административной властью, обеспечивал фискальную дисциплину, отвечал за продовольственное снабжение и обеспечение общественного порядка. В системе общегосударственного управления префект выступал в роли посредника между провинциальными администрациями и императором. На префекта возлагалась ответственность за обеспечение взаимодействия центра и провинций.
Resume. In the article on the basis of data the «Theodosian Code» and other sources are considered the powers and status of the prefect of the City in the Late Roman Empire. In addition to managing one of the capitals, prefects performed a number of functions in the system of national governance. Being the head of the City the prefect had administrative authority, provide fiscal discipline, responsible for the food supply, and public order. In the system of national governance, the prefect advocated as an intermediary between the provincial administration and the emperor. On the prefect assigned responsibility to ensure interaction between the center and provinces.
Ключевые слова: Поздняя Римская империя, доминат, государственное устройство Поздней Римской империи, «Кодекс Феодосия», префект Города, полномочия префекта Города.
Keywords: Late Roman Empire, Dominate, a state system the Late Roman Empire, «Theodosian Code», prefect of the City, powers of the prefect of the City.
Изучение истории государства и права античного мира представляет огромный интерес как для исторической, так и для юридической науки. Понимание процессов, протекающих в современном мире, невозможно без опоры на «античный фундамент». Этот фундамент определил развитие экономики, социальных, политических структур, духовных основ, в первую очередь, европейской цивилизации. Для юридической же науки эпоха античности представляет интерес в силу того, что она явила миру государственно-институциональные, политико-правовые основания, на которых посредством рецепции разнообразных политических и правовых форм было возведено здание современной модели государства и права, модели взаимодействия власти и гражданского общества, модели взаимоотношений государства и личности.
Однако в рамках всемирно-исторического процесса становления и развития институтов государства и права особое место принадлежит периоду поздней античности, Поздней Римской империи (домината). С некоторой долей условности можно говорить о том, что именно в этот период сформировались важнейшие механизмы государственной организации, принципы функционирования государства современного типа. Последнее стало возможным в силу того, что в период поздней античности в результате так называемого процесса «ориентализации империи» в недрах государственной системы домината произошло слияние и институционализация государственно-правовых форм Запада и Востока. Если эпоха эллинизма дала лишь опыт подобного синтеза, который, безусловно, оказал огромное воздействие на последующее развитие целого ряда стран и народов, то эпоха домината явила миру стабильно функционирующий политико-правовой механизм нового типа. Это механизм огромного, вертикально выстроенного, бюрократизированного государства, вобравшего опыт как античной политической традиции, так и традиции восточной, деспотической. Новый государственный механизм, сформированный в период поздней античности, был адаптирован как к условиям Востока, так и к условиям Запада. По сути дела, можно говорить о формировании модели «универсального государства», которое, пройдя длительный путь
трансформаций на протяжении последующих исторических периодов, стало основой политико-правового системы, в которой мы живем сегодня.
Кроме того, именно в период домината, благодаря титаническому труду юристов, была осуществлена кодификация римского права, система и содержание которого определили развитие права уже европейского на последующие столетия. Масштабная работа по систематизации и кодификации вылилась в составление крупных правовых сводов, среди которых ведущее место принадлежит «Кодексу Феодосия». Последний является не только важным юридическим, но и крайне ценным историческим источником, позволяющим в значительной степени реконструировать модель римского государства эпохи домината, организацию системы власти и управления в Поздней империи. В названном аспекте особую ценность представляет первая книга «Кодекса Феодосия», содержащая конституции императоров, определяющие систему ключевых должностей империи, регламентирующие правовой статус и особенности компетенции важнейших должностных лиц позднеримского государства.
В настоящей статье мы обратимся к проблеме выстраивания системы власти и управления в Поздней Римской империи. Важная роль в функционировании этой системы, своего рода «вертикали власти», как указывают данные «Кодекса Феодосия», принадлежала префекту Города.
Должности префекта Города посвящен шестой титул первой книги «Кодекса Феодосия». Содержащиеся здесь императорские конституции, которые хронологически относятся ко второй половине IV - первой четверти V вв., определяют полномочия префекта, особенности статуса названного должностного лица в позднеримской системе власти и управления.
Как указывают данные «Кодекса Феодосия», компетенция префекта Города в период домината включала две ключевые группы полномочий: 1) непосредственное управление одной из столиц - Римом или Константинополем1; 2) организация взаимодействия между центральным имперским правительством и провинциальными администрациями2. При этом материалы императорского законодательства свидетельствуют о том, что полномочия префекта Города с течением времени расширялись, несмотря на общее падение значения, например, Рима как административно-политического центра3.
Как руководитель одной из столиц, префект Города, во-первых, являлся главой Сената, его «исполнительным руководителем». В настоящем качестве префект отвечал за обеспечение взаимодействия Сената и императорской администрации4. Кроме того, из распоряжений Валентиниана, Валента и Грациана следует, что префект Города был наделен фискальными полномочиями (CTh. 1.6.5; 1.6.7), решал вопросы предоставления и обеспечения прав и привилегий служителей культа (CTh. 1.6.4), выполнял обязанности непосредственного руководителя администрации Города, что предполагало организацию продовольственного снабжения5 (Amm. Marc. XXI.12.24; XXVI.3.6), обеспечение городского благоустройства (Socr. IV.8; Amm. Marc. XXVII.3.3), охрану правопорядка (Amm. Marc. XV.7.1-5)6. Также префект Города являлся главным судьей в пределах подчиненной ему столицы. Он в составе коллегии из пяти специально избранных сенаторов судил представителей сенаторского сословия7. Иными словами, префект Города руководил всем текущим управлением в пределах одной из имперских столиц, которые были выведены из сферы ведения префектов претория8.
Вместе с тем, являясь должностным лицом, ответственным за взаимодействие императорской администрации и администраций провинциальных, префект Города, видимо, мог напрямую воздействовать на местные управленческие структуры, выступая в роли посредника между центром и провинциями. В этом качестве префект Города обладал полномочиями, схожими с теми, которыми были наделены преторианские префекты и викарии9.
Как руководитель городской администрации, префект Города, в первую очередь, контролировал подчиненные ему службы и ведомства, что следует из распоряжения императоров Вален-тиниана и Валента от 20 сентября 368 г. Согласно названному распоряжению, префект, например, при обнаружении в каком-либо ведомстве сотрудника, который проявляет халатность и, как гласит закон, «ведет себя недостойно», должен был незамедлительно направить материалы «дела» в императорскую администрацию и назначить нерадивому чиновнику достойную замену (CTh. 1.6.6). Также префект был обязан лично рассматривать на месте все требующие его внимания вопросы, жалобы и ходатайства, улаживать «все формальности» даже в том случае, если, как отмечают правители, для этого городскому начальнику придется совершить «утомительное путешествие» (CTh. 1.6.3). Кроме того, в соответствии с распоряжением Валентиниана и Валента, префект
1 Bury J.B. A History of the Later Roman Empire.From the Death of Theodosius I to the Death of Justinian (A.D. 395 to A.D. 565).In 2 Vols. Vol. I. London, 1923.Р. 28; Лукомский Л.Ю. Аммиан Марцеллин и его время // Аммиан Марцеллин. Римская история / Пер. с лат. Ю.А Кулаковского, А.И. Сонни. М., 2005. С. 582.
2 Lendon J.E. Empire of Honour. The Art of Government in the Roman World. Oxford, 1997. Р. 178.
3 Chastagnol A. La préfecture urbaine a Rome sous le Bas-Empire. Paris, 1960. Р. 214 - 224.
4 Bury J.B. A History of the Later Roman Empire. From the Death of Theodosius I to the Death of Justinian (AD. 395 to A.D. 565). In 2 Vols. Vol. I. London, 1923. Р. 21.
5 Lendon J.E. Empire of Honour. The Art of Government in the Roman World. Oxford, 1997. Р. 178.
6 Robinson O. Ancient Rome. City planning and administration. London and New York, 1994. Р. 188-189.
7 Bury J.B. A History of the Later Roman Empire. From the Death of Theodosius I to the Death of Justinian (A.D. 395 to A.D. 565). In 2 Vols. Vol. I. London, 1923. Р. 22.
8 Ibid. Р. 28; Лукомский Л.Ю. Аммиан Марцеллин и его время // Аммиан Марцеллин. Римская история / Пер. с лат. Ю.А. Кулаковского, А.И. Сонни. М., 2005. С. 582.
9 Jones A.H.M. The Later Roman Empire. 284-602. A social, economic, and administrative survey. In 2 Vols. Vol. I. Baltimore, 1986. Р. 375.
был обязан изучить и, при необходимости, пересмотреть любое решение подчиненного ему викария Города (его ближайшего помощника1, упоминаемого среди прочих должностных лиц в первой книге «Кодекса Феодосия»), если на таковое поступала жалоба (CTh. 1.6.2). В силу установленной обязанности префект, видимо, имел право истребовать любые материалы из ведомства викария Города и отменить любое принятое им решение (CTh.1.6.2).
Названные полномочия префекта Города можно было бы оставить без внимания, ибо они полностью соответствуют обычной административной практике, существующей и сегодня, если бы не одно обстоятельство. Согласно рассматриваемому распоряжению Валентиниана и Валента, решение префекта, вольного отменить любой акт, изданный нижестоящим чиновником, должно было рассматриваться как «священное императорское решение». Это решение префект принимал, следовательно, как непосредственный представитель императора (CTh. 1.6.2). Таким образом, префект из простого «главы администрации города» превращается в своеобразное доверенное лицо императора, осуществляющего свои полномочия от имени священной «императорской мудрости».
Помимо административных полномочий, императорское законодательство возлагает на префекта Города ряд функций в области налогообложения и финансов. Данные «Кодекса Феодосия» указывают, что непосредственные обязанности в части сбора причитающихся государству платежей возлагались на городское ведомство, возглавляемое префектом анноны2. Последний, как и викарий Города, подчинялся городскому префекту, который был обязан строго контролировать деятельность фискального ведомства. И префект Города, и подчиненный ему префект анноны определяются в законе как «надзиратели анноны» (CTh. 1.6.5)3. Подчиненность же ведомства префекта анноны префекту Города выражалась в том, что всякое решение префекта анноны подлежало утверждению главой Города, что прямо следует из распоряжения Валентиниана и Валента от 4 апреля 365 г. (CTh. 1.6.5). Кроме того, в распоряжении Валентиниана, Грациана и Валента от 13 июля 376 г. прямо оговорено, что «ведомство префекта Города должно обладать первенством во всех вопросах, контролируя все иные службы» (CTh. 1.6.7), в том числе, очевидно, и ведомство префекта анноны. Закон прямо указывает на недопустимость «соперничества» двух ведомств, из которых одно является высшей инстанцией, а второе - подчиненной (CTh. 1.6.7). При этом ведомство префекта анноны, будучи основной фискальной инстанцией, было структурно обособлено и обладало определенной самостоятельностью, ибо закон гласит, что сотрудники ведомства префекта анноны не могут состоять одновременно на службе префекта Города (CTh. 1.6.7).
Вместе с тем, несмотря на известное разграничение полномочий служб, возглавляемых префектом анноны и префектом Города, позднеримское законодательство возлагает контроль за деятельностью непосредственных налоговых сборщиков именно на префекта Города. Последний должен был следить за тем, чтобы сбор причитающихся казне платежей осуществляли исключительно добросовестные и компетентные сотрудники, чтобы «заурядные» люди, запятнавшие свою репутацию, не могли попасть на службу в фискальные городские службы (CTh. 1.6.5).
Таким образом, говоря о фискальных полномочиях префекта Города, следует отметить, что в названной области он выполнял скорее контрольные и надзорные функции. На нем лежала ответственность за стабильность налоговых поступлений и, следовательно, доля ответственности за материальное обеспечение имперской администрации.
Как было отмечено ранее, префект обладал административной властью в части решения вопросов предоставления прав и привилегий служителям культа в пределах подвластного ему Города. Последнее вытекает из распоряжения Валентиниана и Валента от 9 марта 365 г. Конституция обязывает префекта Города разрешать все вопросы, касающиеся прав и привилегий римского духовенства (CTh. 1.6.4). Закон гласит, что если «священный народ будет требовать обеспечения привилегий древнего почтения и защиту каким-либо людям, то такая просьба не может быть удовлетворена без учета Вашего (т.е. префекта Города) мнения» (CTh. 1.6.4). Таким образом, префект получал возможность непосредственно влиять на настроения духовенства. Сказанное представляется особенно важным с учетом того, что служители традиционных римских языческих культов, как и представители христианского духовенства, могли оказывать на городское население, особенно на отдельные его слои, наиболее склонные к «пропаганде» подобного рода, существенное влияние4. Последнее, в свою очередь, неминуемо сказывалось на общей социально-политической ситуации в имперских центрах5. Следует заметить, что впервые право подобного «религиозного контроля» было предоставлено Симмаху - отцу знаменитого Симмаха, участника спора об Алтаре Победы, являвшемуся одним из последних защитников традиционной римской религии.
Помимо названных функций, городские префекты, как уже было отмечено, несли ответственность за продовольственное снабжение Рима или Константинополя6. Так, например, по свидетельству Аммиана Марцеллина, в период исполнения обязанностей префекта Города Максимом, назначенным императором Юлианом, «продовольственное снабжение Рима было в блестящем состоянии» (Amm. Marc. XXI.12.24). При префекте Апрониане, деятельность которого приходится на период правления императора Валентиниана, «запасы продовольствия были настолько обеспечены, что ни разу не возникло ни малейших жалоб на недостаток припасов, что случалось в Риме постоянно» (Amm. Marc.
1 Lendon J.E. Empire of Honour. The Art of Government in the Roman World. Oxford, 1997. P. 178.
2 Chastagnol A. La préfecture urbaine a Rome sous le Bas-Empire. Paris, 1960.P. 297.
3 Ibid.
4 Cm. Barnes T.D. Athanasius and Constantius. Theology and Politics in the Constantinian Empire. Harvard, 1993.
5 Cm. Holloway R. Constantine and Rome. New Haven, London: Yale University Press, 2004.
6 Lendon J.E. Empire of Honour. The Art of Government in the Roman World. Oxford, 1997. P. 178.
XXVI.3.6). Префект отвечал также за благоустройство Города. Например, по замечанию Аммиана, сменивший Апрониана в должности префекта Города Симмах «украсил город великолепным и весьма прочным мостом, который сам соорудил и открыл при великом ликовании сограждан» (Amm. Marc.
XXVII.3.3). Клеарх, бывший префектом Константинополя в период правления Валента, приказал построить водопровод, «который в обилии доставлял Константинополю воду», и, по свидетельству Сократа Схоластика, «устроил на теперешней Феодосиевой площади обширнейший водоем...», по случаю чего «город совершил веселый праздник» (Socr. IV.8). Наконец, префект обеспечивал в столице безопасность (в частности, в его подчинении находился префект вигилов - чиновник, отвечавший за пожарную безопасность и порядок в ночное время1) и общественное спокойствие (Amm. Marc. XV.7.1-5), обладая, в том числе, судебными полномочиями (Soz. VIII.21-23).
Последнее приобретает особую важность с учетом того, что городской плебс, как указывают материалы источников, не всегда был расположен к «веселым праздникам». Нередко случались выступления городских низов, недовольных политикой властей, и тогда городским префектам приходилось силой усмирять бунт толпы. Аммиан Марцеллин, например, повествует о событиях 354 - 355 гг., когда префекту Рима Леонтию пришлось силой водворять в городе порядок и спокойствие. При этом городской префект одновременно выступал и в качестве судьи. По свидетельству Созомена, расследуя дело о сожжении константинопольского Сената, последовавшего после низложения с епископской кафедры Иоанна Златоуста, «префект Города явился в народное собрание и, начав исследовать дело о пожаре и сожжении Сената, многих предал ужасной казни» (Soz. VIII.23).
Проблемы обеспечения правопорядка в столицах затрагивает и позднеримское законодательство. Государство было заинтересовано во внутренней безопасности и стабильности. Возможно, именно по этой причине императоры Гонорий и Феодосий издают 6 августа 423 г. распоряжение, адресованное консулам, преторам, трибунам, Сенату и плебсу. В нем правители специально подчеркивают, что в пределах Города какие-либо действия «военного» характера недопустимы. Никакое насилие не может быть применено против Сената или же «члена собрания священного Города». Кроме того, императорское распоряжение запрещает принимать в гражданскую администрацию военных лиц. Нарушение этого правила влекло для префекта лишение его должности и связанных с ней почестей «навсегда» (CTh. 1.6.11).
Появление распоряжение Гонория и Феодосия, являясь напоминанием о бурных событиях периода кризиса III века, вместе с тем было продиктовано обстановкой, царившей в империи в первой четверти V столетия. Это был период, когда империя жила в постоянном ожидании варварских вторжений, сдержать которые оказались не в силах даже стены «Вечного города». В подобных условиях империя не могла позволить себе внутренних смут и беспорядков. Очевидно, уровень ожидаемой угрозы обуславливал и степень ответственности, которую нес префект за неспособность сохранить мир и спокойствие. Закон гласит, что, если или по небрежности, или по трусости префект не сможет обеспечить порядок, «он утратит свое положение и достоинство навсегда» (CTh. 1.6.11).
Однако, как уже было отмечено, компетенция префекта Города в Поздней Римской империи не ограничивалась вопросами столичного управления. Данные «Кодекса Феодосия» указывают, что этот высокопоставленный чиновник обладал целым рядом функций в системе общеимперского управления, выполняя роль своеобразного посредника между центральной императорской и провинциальными администрациями. Подобный вывод можно сделать, например, из распоряжения Констанция от 3 мая 361 г. В нем император ставит в известность римских сенаторов о том, что все прошения и ходатайства, направляемые провинциальными ведомствами в центральную императорскую администрацию, должны предварительно поступать в столичную префектуру (CTh. 1.6.1). Речь в данном случае, видимо, идет о документах, которые провинциальные службы направляли императору в обход преторианских префектов и викариев2. 22 ноября 382 г. Грациан, Валентиниан и Феодосий издают эдикт, которым в сферу компетенции префектов Города включалось назначение руководителей провинциальных служб и ведомств3. Наконец, 23 августа 385 г. появляется распоряжение императоров Валентиниана, Феодосия и Аркадия, в силу которого префект Города наделялся правом издавать в отношении провинциальных администраций («в отношении нескольких провинций», как сказано в документе) официальные предписания, имеющие силу закона (CTh. 1.6.10). Таким образом, в руках префекта Города оказывался целый набор полномочий, позволяющих этому высокопоставленному чиновнику оказывать непосредственное влияние на функционирование всей системы государственного управления.
Обширная компетенция префекта Города в позднеримском государстве определяла и высокий статус этого должностного лица в системе социально-политических отношений. Фактическая принадлежность префекта к чиновничеству высшего ранга4 влекла за собой многочисленные почести и привилегии. Неоднократные указания источников свидетельствуют, что этот пост, как правило, доставался представителям высшей чиновной аристократии империи. Так, например, после уже упомянутого Симмаха (одного из «последних римлян», префекта Рима в 384 - 385 гг.) «Вечным городом» управлял Лампадий, ранее занимавший пост префекта претория (Amm. Marc. XXVII.3.5).
1 Bury J.B. The imperial administrative system in the ninth century: with a revised text of the Kletorologion of Philotheos. London, 1911. P. 72.
2 Jones A.H.M. The Decline of the Ancient World. London, 1975. P. 144
3 Barnes T.D. The New Empire of Diocletian and Constantine. Cambridge, 1982. P. 101.
4 Lendon J.E. Empire of Honour. The Art of Government in the Roman World. Oxford, 1997. P. 178.
Как отмечает Аммиан, «преемником ему явился бывший квестор двора Вивенций, честный и разумный преторианец» (Amm. Marc. XXVII.3.11). Тот же Аммиан Марцеллин пишет, что император Юлиан в свое время назначил префектом Города Максима, чем «хотел сделать приятное Руфину Волька-цию, так как знал, что Максим был сыном сестры Руфина» (Amm. Marc. XXI.12.24). Император же Феодосий, по замечанию Зосима, объявив префектом претория Тициана, ранее занимавшего посты августального префекта, comes sacrarum largitionum, префекта Востока, одновременно «сделал его сына Прокула префектом Города» (Zos. IV.45). Вообще же, судя по указаниям источников, на должность префекта Города, как правило, назначались приближенные к верховной власти люди. Одним из примеров может служить назначение Констанцием на этот высокий пост Фемистия, начинавшего свою карьеру в качестве учителя философии. После произнесения приветственной речи в адрес правителя, между Констанцием и Фемистием завязывается дружба, следствием которой стала блестящая карьера последнего1. По сути дела, назначение на должность городского префекта в позднерим-ской администрации являло собой проявление особой благосклонности правителя2.
Подводя здесь краткий итог, заметим, что префект Города, судя по данным источников, занимал чрезвычайно важное место в системе власти и управления позднеримского государства. Этот чиновник, осуществляя текущее управление одной из имперских столиц, вместе с тем, играл значимую роль в вопросах провинциального управления в целом, обеспечения взаимодействия между центром и провинциями. Широкий набор властных полномочий, сконцентрированный в руках городского префекта, видимо, позволял этому высокопоставленному чиновнику оказывать непосредственное влияние на провинциальные администрации. Возглавляемое же им ведомство являло собой некое подобие общеимперской канцелярии, обеспечивающей реализацию политики центра на местах. Таким образом, от префекта Города в определенной степени зависела вся провинциальная политика Поздней Римской империи, обеспечение эффективного взаимодействия разноуровневых звеньев системы государственной власти, что неминуемо сказывалось на общей жизнеспособности позднеримского государства.
Список литературы References
Лукомский Л.Ю. Аммиан Марцеллин и его время // Аммиан Марцеллин. Римская история / Пер. с лат. Ю.А. Кулаковского, А.И. Сонни. М., 2005. С. 580-592.
Lukomskij L.Yu. Ammian Marcellin i ego vremya // Ammian Marcellin. Rimskaya istoriya / Per. s lat. Yu.A. Kulakovskogo, A.I. Sonni. M., 2005. S. 580-592. (in Russian)
Barnes T.D. Athanasius and Constantius. Theology and Politics in the Constantinian Empire. Harvard: University Press, 1993.
Barnes T.D. The New Empire of Diocletian and Constantine. Cambridge: University Press, 1982.
Bury J.B. A History of the Later Roman Empire. From the Death of Theodosius I to the Death of Justinian (A.D. 395 to A.D. 565). In 2 Vols. Vol. I. London: Dover Publications, 1923.
Bury J.B. The imperial administrative system in the ninth century: with a revised text of the Kletorologion of Philotheos. London: Dover Publications, 1911.
Chastagnol A. La préfecture urbaine a Rome sous le Bas-Empire. Paris: Presses universitaires de France, 1960.
Holloway R. Constantine and Rome. New Haven, London: Yale University Press, 2004.
Jones A.H.M. The Decline of the Ancient World. London: Routledge, 1975.
Jones A.H.M. The Later Roman Empire. 284-602. A social, economic, and administrative survey. In 2 Vols. Vol. I. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1986.
Lendon J.E. Empire of Honour. The Art of Government in the Roman World. Oxford: University Press, 1997.
Politics, Philosophy and Empire in the Fourth Century: Select Orations of Themistius. Cambridge, 2001.
Robinson O. Ancient Rome. City planning and administration. London; New York: Routledge, 1994.
1 Politics, Philosophy and Empire in the Fourth Century: Select Orations of Themistius. Cambridge, 2001.P. 45.
2Ibid. P. 43.
