CC BY
33
УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2019-10206
ББК 67 © А.Х.-А. Пихов, 2019
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ ТРАНСНАЦИОНАЛЬНОЙ ПРЕСТУПНОСТИ: ОТ ДЕКЛАРИРОВАНИЯ К СТРАТЕГИЧЕСКОМУ ПЛАНИРОВАНИЮ
Аслан Хазрет-Алиевич Пихов, начальник кафедры деятельности ОВД в особых условиях, доктор юридических наук, доцент
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. Указывается на отсутствие эффективного взаимодействия стран мира по линии предупреждения транснациональной преступности, на преимущественно декларативный, рекомендательный характер стратегического планирования в этой области. Изучены документы Конгрессов ООН, отмечены существующие предпосылки для разработки Международной стратегии противодействия транснациональной преступности и основанных на ней планов данной деятельности. Делается вывод о том, что противодействие транснациональной преступности необходимо осуществлять на основе стратегического планирования на трех взаимосвязанных уровнях: международном, региональном и национальном.
Ключевые слова: транснациональная преступность, транснациональные преступные объединения, Конгресс ООН, стратегическое планирование в области предупреждения транснациональной преступности, уровни стратегического планирования, мировое сообщество, стратегический менеджмент.
TRANSNATIONAL CRIME PREVENTION: FROM DECLARATION TO STRATEGIC PLANNING
Asian Khazret-Aliyevich Pikhov, the chief of department of activity of Department of Internal Affairs in special conditions, doctor of legal sciences, associate professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Annotation. The lack of effective interaction of the countries of the world in the field of prevention of transnational crime, mainly declarative, recommendatory nature of strategic planning in this area is pointed out. The documents of the UN Congresses were studied, the existing prerequisites for the development of an International strategy to combat transnational crime and plans for this activity based on it were noted. It is concluded that the fight against transnational crime should be carried out on the basis of strategic planning at three interrelated levels: international, regional and national.
Keywords: transnational crime, transnational criminal associations, UN Congress, strategic planning in the field of prevention of transnational crime, levels of strategic planning, world community, strategic management.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Пихов А.Х.-А. Предупреждение транснациональной преступности: от декларирования к стратегическому планированию. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(4):112—116.
Современной преступности вообще и транснациональной преступности, в особенности, свойственна тенденция к расширению сфер криминальной активности с одновременным усложнением организации преступных объединений, а равно их взаимодействия между собой и с институтами государства и общества. Преступность как явление социальное «идет в ногу» с развивающимися общественными отношениями и нередко опережает в своем прогрессе правоохранительные и иные органы, призванные оказывать всесторонне противодействие криминалитету1.
Сегодня преступные объединения, ориентированные на постоянное или, как минимум, длитель-
ное осуществление противоправной деятельности, стремятся мимикрировать за счет придания внешнего сходства с легально существующими организациями, а равно проникать в них или иным образом участвовать в их деятельности, как правило, имеющей явную или завуалированную экономическую направленность. Конечно же, были и остаются преступные группы маргинального типа, группы, создаваемые для совершения одного или нескольких
1 Жубрин Р.В. Организация предупреждения преступлений в современных условиях // Мониторинг правоприменения. 2016. № 1. С. 20-25; Ильичев И.Е. Актуальные проблемы теории национальной безопасности // Проблемы правоохранительной деятельности. 2017. № 1. С. 31-36.
преступлений, в том числе вследствие стечения случайных обстоятельств, ищущие сиюминутную выгоду от противоправных деяний либо подпавшие под влияние экстремистской или иной «модной» преступной идеологии, однако не они определяют вектор развития преступности. В настоящее время можно с уверенностью говорить о том, что общие тенденции преступности проистекают из противоправной деятельности крупных транснациональных преступных объединений, возникших в условиях глобализации и технического прогресса. Существование и развитие таких криминальных структур происходят на фоне политической разобщенности государств, особенно крупных стран, отсутствия эффективного взаимодействия по линии предупреждении транснациональной преступности, прежде всего, в направлении ликвидации соответствующих преступных объединений.
Полагаем, что сейчас одним из наиболее острых вопросов в области противодействия транснациональной преступности является согласование и объединение усилий государств по осуществлению такой деятельности на международном, региональном и национальном уровнях, в том числе на основе ее стратегического планирования2.
Повышение эффективности предупреждения транснациональной преступности является актуальной задачей для всего мирового сообщества. Существующая система превентивных мер нуждается в совершенствовании, учитывающем рассмотренные ранее признаки современной транснациональной преступности, в том числе глобальность масштаба, широкий спектр и непрерывный характер противоправной деятельности; сложность инфраструктуры, имеющей сходные черты с легальным бизнесом; международный характер связей преступных сообществ; выход за пределы территориального пространства одного государства; способность создавать новые криминальные продукты и технологии; достаточно высокая адаптивность к динамичной внешней среде.
Изучение международных договоров и иных документов, относящихся к избранной теме, позволило сделать вывод о том, что на глобальном, общемировом уровне стратегическое планирование в области предупреждения транснациональной преступности имеет преимущественно декларативный, рекомендательный характер. Основное содержание междуна-
родных договоров, касающихся противодействия транснациональной преступности в целом и ее отдельным разновидностям, в частности, посвящено понятийному аппарату, вопросам криминализации и уголовного преследования, тогда как проблемы предупреждения и стратегии ее решения либо вовсе не затрагиваются, либо рассматриваются в общих чертах.
Вместе с тем, в последние десятилетия на уровне ООН вопросы предупреждения преступности неизменно входят в число наиболее актуальных и проблемных, имеющих большое значение для всего мирового сообщества3. Подтверждением этому служат документы, подготавливаемые по результатам проводимых Конгрессов ООН по предупреждению преступности, обращению с правонарушителями и уголовному правосудию и содержащие исходные начала для формирования стратегий превентивного воздействия на преступность, в том числе с учетом ее транснационализации. Данные Конгрессы подготавливают основу для декларативных документов ООН, содержащих основные принципы предупреждения преступности, базируются на данных принципах и развивают их4.
Так, в Декларации принципов и программе действий программы Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия 1991 г.5, сформированных на основе обобщения результатов восьми Конгрессов по указанным вопросам, приводится ряд положений, которые можно использовать при разработке современных стратегий предупреждения транснациональной преступности.
2 Пихов А.Х. Уголовно-правовые особенности предупреждения организованной преступности и ее транснациональных форм: зарубежный опыт // Российский криминологический взгляд. 2012. № 2 (30). С. 390-392.
3 Доклад о работе 25-й сессии Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию ООН (11 декабря 2015 г. и 23-27 мая 2016 г.); Международное сотрудничество в борьбе с транснациональной организованной преступностью и коррупцией: доклад, подготовленный для 26-й сессии Комиссии по предупреждению преступности и уголовному правосудию ООН (22-26 мая 2017 г.) // Официальный сайт ООН // URL://http ://www.uno dc.org/do cuments/
4 ШарифуллинР.А. Международное сотрудничество в области предупреждения преступности и уголовного правосудия: Дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 68.
5 Декларация принципов и программа действий программы Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия (приняты резолюцией Генеральной Ассамблеи 46/152 18 декабря 1991 г.) // Официальный сайт ООН, раздел «Декларации» // URL://http://www.un.-org/m/documents/ded_conv/dedarations/crime91 .shtml
На 10-м Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Вена, 10-17 апреля 2000 г.) была принята Венская декларация о преступности и правосудии: ответы на вызовы XXI в.6, в п. 25 которой указано, что всеобъемлющие стратегии предупреждения преступности на международном, национальном, региональном и местном уровнях должны затрагивать коренные причины и факторы риска, связанные с преступностью и виктимизацией, посредством проведения соответствующей политики в социально-экономической области, а также в области здравоохранения, образования и правосудия. Подчеркивается необходимость разработки таких стратегий с учетом признанных успехов инициатив в области предупреждения во многих государствах, и выражается уверенность в том, что масштабы преступности могут быть сокращены с помощью применения коллективного опыта и обмена им.
12-й Конгресс ООН по вопросам предупреждения преступности и уголовного правосудия (Сальвадор, Бразилия, 12-19 апреля 2010 г.), был посвящен, в частности, проблеме обеспечения действенности руководящих принципов ООН в области соответствующей превенции7.
На 13-м конгрессе ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию (Доха, 1219 апреля 2015 г.) особо была подчеркнута необходимость разработки «всеобъемлющего и сбалансированного подхода» к противодействию транснациональной и иной преступности с учетом новых форм их проявления и с концентрацией усилий на четко определенных направлениях8.
Стратегии предупреждения преступности рассматриваются Конгрессами ООН в неразрывной связи с национальными планами такой деятельности, которые должны разрабатываться на основе консультаций между всеми секторами правительства и гражданским обществом, а также результатов научных исследований9.
Изучение документов Конгрессов ООН по указанным вопросам привело нас к выводу о том, что предупреждение транснациональной преступности в них рассматривается в качестве элемента предотвращения преступности в целом, что предполагает разработку и реализацию единой стратегии предупреждения преступности, учитывающей все ее виды. Такой подход основывается на системном виде-
нии проблемы, и может быть эффективен тогда, когда в структуре преступности существенно не выделяется та или иная подсистема, обладающая спецификой и требующая выработки соответствующего комплекса мер предупреждения. Вместе с тем, с нашей точки зрения, более эффективной является разработка не только общей, но и частных стратегий предупреждения преступности, когда последние касаются противодействия отдельным видам криминалитета, например, организованной, транснациональной преступности.
Кроме того, на международном уровне речь идет о декларациях, руководящих принципах, программах, которые не в полной мере можно назвать именно стратегиями предупреждения преступности. Полагаем, что при формировании стратегии предупреждения преступности следует четко представлять смысл этого термина и не смешивать его с планом, программой и т.п.10.
В современных условиях, характеризующихся постоянными и интенсивными изменениями, при построении и реализации стратегий противодействия транснациональной преступности целесообразно учитывать актуальные технологии стратегического менеджмента, представляющего собой постоянно воспроизводимую управленческую деятельность, направленную на формирование оптимального интегрированного комплекса (набора) определенных действий в масштабах всей компании с целью создания для нее устойчивых конкурентных преимуществ11. В контексте противодействия транснациональной преступности речь идет о масштабах
6 URL://hUp://www.un.org/ru/documents/ded_conv/declarati-ons/vendec
7 Обеспечение действенности руководящих принципов ООН в области предупреждения преступности. Рабочий документ, подготовленный Секретариатом 12-го Конгресса Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и уголовному правосудию // URL://http://www.unodc.org/do-cuments/crime-congress/12th-Crime-Congress/ Documents/ A_ CONF.213_6/V1050758r.pdf
8 URL://http://www.unodc.org/ documents/ congress/ Documen-tation/Discussion_Guide/ ACONF222_PM1-r-V13853691.pdf
9 Пихов А.Х.-А. Предупреждение коррупции в международных правовых документах // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 11. С. 136-139.
10 Пихов А.Х.-А. Транснациональная преступность: понятие, особенности, международно-правовые и уголовно-правовые меры противодействия: Моногр. Краснодар, 2014. С. 217.
11 Горелик С.Л. Современные технологии стратегического менеджмента: бизнес-инжиниринг как средство управления изменениями // URL://http://bigc.ru/seminar/spbgturp_confer/sovr_tech_-be_ing.php
всего объединения субъектов данной деятельности и успешном конкурировании с противостоящим ему организованным криминалитетом.
Главными требованиями, учитываемыми в данном менеджменте при разработке стратегий, являются их основанность на ресурсах, которыми располагает организация, и условиях, в которых она функционирует, а также движимость стратегий имеющимися амбициями компании12.
Подчеркнем, что стратегия не является планом, но служит основой для разработки такового. Если стратегия указывает цель и путь к ней, то план детализирует последние, и учитывает изменяющиеся условия, в которых реализуются положения стратегии. Поэтому план целесообразно разрабатывать на ограниченный период времени. В отличие от стратегии, план включает в себя детализированные цели, направления, индикаторы, планируемые промежуточные и окончательные результаты деятельности участников соответствующей деятельности на среднесрочный период и предусматривает обеспечение реализации стратегии.
В Российской Федерации отсутствует официально утвержденная стратегия предупреждения (противодействия) преступности в целом, однако имеется пример стратегии противодействия специфическому антисоциальному явлению — коррупции, включающему в себя не только коррупционную преступность, но и иные служебные правонарушения соответствующей направленности. Речь идет о Национальной стратегии противодействия коррупции. В Указе Президента РФ, утвердившим данные стратегию и план, в частности, говорится о том, что такое решение принято в целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции, и в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции»; т.е. стратегия обозначена в качестве инструмента управления, основанного на законе и способствующего организации взаимодействия различных субъектов в направлении достижения определенной цели.
С нашей точки зрения, в рассматриваемом случае сложилась оптимальная модель (система) регу-
лирования деятельности по предупреждению отдельного вида преступности и взаимосвязанных с ним правонарушений. В этой системе имеются три основных, неразрывно взаимосвязанных элемента:
1) Федеральный закон «О противодействии коррупции», основанный на международных договорах, в которых участвует Россия;
2) Национальная стратегия противодействия коррупции;
3) Национальный план противодействия коррупции. Закон содержит необходимые правовые положения для противодействия коррупции, стратегия обозначает цели и задачи этой деятельности и общие предпосылки для организации ее осуществления, а план, утверждаемый на определенный период времени, исходит из конкретных условий, в рамках которых необходимо реализовать положения Закона и стратегии. Взаимодействие этих элементов придает организующее начало противодействию коррупции, позволяет учесть специфику последней и консолидировать усилия субъектов такого противодействия.
Сходную структуру имеет и Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 г.13, однако в ней одновременно содержатся и положения, относящиеся к планированию реализации данной Стратегии в три последовательных этапа, первый их которых состоит в разработке соответствующего плана.
Выделенные стратегии взаимосвязаны с более общей Стратегией национальной безопасности Российской Федерации14. Вместе с тем, как отмечает В.В. Милинчук, все российские стратегические документы, относящиеся к противодействию преступности, не обладают необходимой полнотой, что препятствует решению задач стратегического планирования, в том числе по разработке механизмов обеспечения национальной безопасности, адекватно учитывающих новые стратегические риски для ус-
12 Безлепкина Е.Е. Современные технологии стратегического менеджмента: Сб. ст. по результатам Межвуз. науч.-практ. конф. «Инновационные процессы в экономике и управлении: состояние, проблемы, тенденции» (Москва, 28 апреля 2011 г.). М.: Издательство ООО «АПР», 2011. С. 271-275.
13 Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 г. (утв. Указом Президента РФ 28 ноября 2014 г. № Пр-2753).
14 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683).
тойчивого развития России15. Одним из таких рисков и является существование транснациональной преступности, особенно с ее стремлением к экспансии и повышению уровня опасности ее проявлений.
Применительно к предупреждению транснациональной преступности, к которой, в частности, относятся и отдельные проявления коррупции и экстремизма, на наш взгляд, необходимо исходить из того, что соответствующая деятельность не может быть эффективной без постоянного и интенсивного международного сотрудничества. Для организации последнего и придания деятельности по предупреждению транснациональной преступности целенаправленного и системного характера считаем необходимым разработать не только национальные стратегии и планы по такому предупреждению в сотрудничающих странах, но и придать им относительно унифицированный характер за счет разработки Международной стратегии противодействия транснациональной преступности и основанных на ней планов данной деятельности. Исходные предпосылки для этого уже есть.
Во-первых, созданы необходимые правовые предпосылки в виде Конвенции ООН о транснациональной организованной преступности и других международных договоров о противодействии отдельным разновидностям транснациональной преступности.
Во-вторых, Конгрессами ООН по вопросам предупреждения преступности и уголовного правосудия сформирована обширная база рекомендаций по противодействию транснациональной преступности, на основе которых может быть разработана соответствующая международная стратегия и связанные с ней планы.
В-третьих, в структуре ООН имеются органы и подразделения, наделенные необходимыми функ-
циями по разработке подобных документов и имеющими соответствующий опыт.
Исходя из сказанного, в качестве основополагающих документов стратегического планирования требуется разработать стратегию и план противодействия транснациональной преступности с акцентом на предупреждение последней16. Стратегия должна содержать систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на предупреждение транснациональной преступности и борьбу с ней, а план — включать в себя детализированные цели, направления, индикаторы, планируемые промежуточные и окончательные результаты деятельности участников соответствующей деятельности на среднесрочный период и обеспечивать реализацию стратегии. Противодействие транснациональной преступности необходимо осуществлять на основе стратегического планирования на трех взаимосвязанных уровнях: международном, региональном и национальном. При этом на национальном (российском) уровне требуется разработка и реализация, минимум, трех документов: Федерального закона «О противодействии транснациональной преступности», Стратегии противодействия транснациональной преступности и Плана противодействия транснациональной преступности.
15 Милинчук В.В. Актуальные вопросы совершенствования законодательного, стратегического и институционального обеспечения в Российской Федерации противодействия новым угрозам безопасности, связанным с транснациональной организованной преступностью и терроризмом // Пробелы в российском законодательстве. 2016. № 8. С. 355-357.
16 Пихов А.Х.-А. Актуальные вопросы предупреждения современной транснациональной преступности // В сб.: Приоритеты современной российской уголовной политики: проблемы совершенствования уголовно-правового регулирования: Между-нар. науч.-практ. семинар. 2014. С. 322-329.
