CC BY
62
Минаев Александр Викторович - кандидат юридических наук, доцент, докторант РАНХиГС при Президенте РФ, член Ассоциации юристов России, член Российской Академии Юридических Наук, профессор Академии военных наук, декан юридического факультета Тувинского государственного университета, г. Кызыл, Е-mail: [email protected]
Minaev Alexander - dean of the Faculty of Law of the Tuvan State University, candidate of legal Sciences, associate professor, doctoral of Russian Academy of National Economy under the President of the Russian Federation, member of the Association of Lawyers of Russia, member of the Russian Academy of Legal Sciences, Professor of the Academy of Military Sciences, Kyzyl, E-mail: aleksan-mina @ mail.ru
УДК: 342.552
ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО (ПОЛНОМОЧНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО) ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ (ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ) СУБЪЕКТОВ РОССИИ: ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ ТЕОРИИ
Черкасов К.В.1, Осипов Д. А2. Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления), Нижний Новгород Вятский государственный университет1, Киров Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления)2, Нижний Новгород
REPRESENTATIVE (AUTHORITY REPRESENTATION) OF STATE BODIES (OFFICIALS) OF SUBJECTS OF RUSSIA: QUESTIONS OF THE CONSTITUTIONAL THEORY
Cherkasov K.V.1, Osipov D.A2. Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Nizhny Novgorod institute of management), Nizhny Novgorod
Vyatka state university1, Kirov Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Nizhny Novgorod institute of management)2, Nizhny Novgorod
В статье анализируются основные правовые вопросы организации и функционирования института представительства органов государственной власти (должностных лиц) субъектов России. В работе исследованы исторические основы, цели, задачи и функции института представительства региональных органов государственной власти (должностных лиц). Предпринята попытка в сравнительном аспекте выделить наиболее существенные признаки исследуемого института, и на их основе сформулировать авторское определение представительства органов государственной власти (должностных лиц) субъектов России.
Ключевые слова: представительство органов государственной власти, представительство должностных лиц, субъект Российской Федерации, регион,
институт представительства государственных органов (должностных лиц) субъектов Российской Федерации.
The article analyzes the main legal issues of organization and functioning of the institute of representation of state authorities of the subject of Russian. The article investigated historical foundations, goals, objectives and functions of the institute of representation of state authorities of the Russian Federation. Authors make an attempt to highlight the most important features of the institute and provide the definition of representation of state authorities of the Russia.
Key words: representation of public authorities, representatives, region, institute of representation of state authorities of the Russian Federation.
Вопросы конституционно-правового статуса, а равно организации и деятельности представительства органов государственной власти (должностных лиц) субъектов Российской Федерации, к сожалению, сегодня отнести к числу достаточно разработанных в отечественной юриспруденции не представляется возможным. Понятие феномена представительства в большинстве своем пришло в публичное право из частного, где данный институт имеет многолетнюю историю. Однако представительство в частном и публичном праве являются принципиально разными. В публично-правовой сфере наиболее изученным является институт народного представительства, а также институт процессуального представительства (в административном, уголовном праве).
В последнее время большое значение придавалось исследованию представительства федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе и федеральных органах государственной власти, специальных уполномоченных и т.д.). Его научное понимание, так или иначе, к настоящему времени сформировалось, о чем свидетельствуют существующие научные труды [1]. Вместе с тем, несмотря на определенное сходство с ним, представительству региональных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности субъектов России, до сих пор должного внимания не уделялось. Настоящее исследование в определенной мере призвано восполнить образовавшийся пробел.
В значительной степени обозначенная проблема обусловлена коротким историческим периодом функционирования института представительства органов государственной власти (должностных лиц) субъектов Российской Федерации. Становление и развитие данного института условно может быть разделено на два временных этапа. Первый (советский) берет свое начало в 1920 году, когда национальные отделы и комиссариаты Наркомнаца были преобразованы в представительства национальных республик и областей. В дальнейшем Постановлением Совнаркома СССР от 4 февраля 1931 года представительства союзных республик были преобразованы в представительства совнаркомов. Второй (современный) знаменовался Указом Президента России от 2 апреля 1992 года №
323 «О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации», закрепившего право субъектов Российской Федерации иметь свои представительства в Москве [2]. Данный нормативный правовой акт явился отправной точкой формирования современного института представительства органов государственной власти (должностных лиц) субъектов Российской Федерации. Сегодня правовой статус органов государственной власти (должностных лиц) субъектов Российской Федерации раскрывается в региональном законодательстве, как правило, в большем объеме в актах высших должностных лиц или высших органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Подробный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование представительств региональных государственных органов и должностных лиц в разных субъектах Российской Федерации, а также практика их деятельности позволили выявить отличительные признаки данного вида представительства от иных, составляющие его сущностные характеристики:
1. Представитель органа государственной власти (должностного лица) субъекта Российской Федерации осуществляет содействие представляемому не в приобретении и реализации субъективных прав и обязанностей, а в исполнении им функций, решении задач и достижения целей, возложенных на него правовым актом. При этом пределы полномочий представителя очерчены конституционно-правовым статусом органа или должностного лица, в интересах которого он действует. Содействие представителями осуществляется в интересах органов или должностных лиц, носящих общественно-значимый характер. Данные интересы в своей основе имеют общественные потребности, поскольку предполагается, что орган власти или должностное лицо действуют во благо народа, хотя могут и не быть избраны им напрямую.
2. Цель института представительства органов государственной власти (должностных лиц) субъектов Российской Федерации состоит в обеспечении реализации полномочий представляемых и создании условий эффективного осуществления ими своих прав и обязанностей. Общая цель, отражающая назначение рассматриваемого института, не исключает ее расширение и детализацию региональным законодательством применительно к особенностям того или иного субъекта Российской Федерации, обусловленную, в частности, структурой органов государственной власти региона, схемой их взаимодействия между собой, порядком их формирования. Цель достигается посредством разрешения следующих основных задач: представление интересов органов или должностных лиц в других публичных органах; информационно-аналитическая работа и информационная поддержка представляемого по широкому спектру вопросов; содействие в подготовке документов; развитие связей между органами власти.
3. В результате действий представителя права и обязанности возникают не только у регионального органа государственной власти (должностного лица), но и отчасти собственно у представителя. Функции представителя опосредованы решаемыми задачами и его целевым назначением, которое сводится к обеспечению
реализации полномочий представляемого (органа или должностного лица) и созданию условий эффективного осуществления им своих функций и достижения тем самым устойчивого и социально-эффективного управления публично-правовым образованием и его комплексного развития. Как правило, функции представителей нормативно не конкретизированы и не имеют детализации по сферам деятельности, изложены в обобщенном виде. На них чаще всего возлагаются функции координации деятельности публичных органов, контроля и аналитики, а равно представительские и организационные функции.
В целом, представляется возможным сформулировать определение представителя органа государственной власти (должностного лица) субъекта Российской Федерации. Под ним следует понимать компетентное должностное лицо, наделенное функциями для обеспечения реализации полномочий региональных государственных органов (должностных лиц) посредством осуществления взаимодействия между публичными органами и лицами, представляющее региональные государственные структуры в федеральных государственных органах, муниципальных образованиях, в государственных органах субъектов Российской Федерации (внутри и вне региона), в хозяйствующих субъектах (внутри России и в зарубежных государствах), действующее на основе положения, принятого высшим должностным лицом или высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Несмотря на специфику института представительства региональных органов государственной власти (должностных лиц) в разных субъектах Российской Федерации, имеются определенные признаки, позволяющие классифицировать представителей органов государственной власти (должностного лица) субъекта Российской Федерации по шести наиболее значимым основаниям:
1. Исходя из уровня публичного управления:
- функционирующие на федеральном уровне;
- функционирующие на региональном уровне;
- функционирующие на муниципальном уровне.
2. Исходя из представляемых органов (должностного лица) в (при) федеральных государственных органах (на федеральном уровне):
- представительство законодательных органов;
- представительство высшего должностного лица;
- представительство администрации;
- представительство правительства;
- представительство иных региональных органов исполнительной власти.
3. Исходя из представляемых органов (должностного лица) в (при) государственных органах субъектов Российской Федерации, муниципальных и иных негосударственных образованиях (на региональном уровне):
- представительство высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в региональном законодательном (представительном) органе государственной власти;
- представительство органов государственной власти субъектов Российской Федерации в органах управления и контроля хозяйственных обществ;
- представительство законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в межрегиональных ассоциациях и объединениях;
- представительство высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (высшего регионального органа исполнительной власти) в муниципальном образовании;
- представительство органов государственной власти региона в государственной экзаменационной комиссии субъекта Российской Федерации.
4. Исходя из принципа разделения властей:
- представительство исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
- представительство законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
5. Исходя из особенностей представляемых субъектов региональной государственной власти:
- представительство должностного лица субъекта Российской Федерации;
- представительство государственных органов субъекта Российской Федерации.
6. Исходя из превалирования осуществляемых представительством функций:
- реализующие в основном представительские функции;
- реализующие в основном координационные функции;
- реализующие в основном информационные функции;
- реализующие в основном аналитические функции;
- реализующие в основном организационные функции;
- реализующие в основном контрольные функции.
Институт представительства органов государственной власти (должностных лиц) субъектов Российской Федерации необходимо отличать от смежного института -представительства субъектов Российской Федерации. В юридической монографической литературе под последним в большинстве своем понимается региональный орган, наделенный посредническими функциями в процессе взаимодействия между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, между субъектами Российской Федерации, а также непосредственно представляющее интересы субъектов Российской Федерации в зарубежных государствах[3,4]. Оба представительства являются видами публичного представительства. Но принципиальное их различие заключается в субъекте представления. В первом случае это государственные органы и должностные лица, во втором - субъекты Российской Федерации как государственно подобные образования в целом[5, 6].
В заключение подчеркнем. Институт представительства органов государственной власти (должностных лиц) субъектов Российской Федерации выступает самостоятельным видом представительства в конституционном праве. Он
сложился на основе объективных потребностей, обусловленных необходимостью эффективной реализации органами государственной власти (должностными лицами) субъектов Российской Федерации принадлежащих полномочий. Сегодня рассматриваемый институт нуждается в комплексном законодательном регулировании на региональном уровне, отражающем не только его сущность, назначение в условиях современного российского государства, аппарат которого функционирует на основе принципа разделения властей как по вертикали, так и горизонтали, но и особенность конкретного субъекта России.
Библиографический список
1.Черкасов, К.В. Государственное управление на уровне федерального округа: административно-правовое исследование автореф. дисс. ... д-ра. юрид. наук: 12.00.14. М., 2009. 54 с.
2.О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 02.04.1992 № 323 / Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 826.
3.Губейдуллин, Р.Х. Представительства субъектов РФ в механизме реализации договорных отношений: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2016. 26 с.
4.Филлипова, Н.А. Представительство субъектов Российской Федерации: доктринальные основы и особенности конституционно-правового регулирования: автореф. дисс. ... д-ра. юрид. наук: 12.00.02. Екатеринбург. 2011. 54 с.
5.Кудинов, В.В., Минаев, А.В. Государственная граница как объект конституционно-правового регулирования (на примере государств-участников Евразийского экономического союза): монография / В.В. Кудинов, А.В. Минаев. Кызыл: Изд-во ТувГУ. 2016. 180 с.
6.Минаев, А.В., Кудинов, В.В.. Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты и охраны государственной границы (на примере государств-участников Содружества Независимых Государств): монография / А.В. Минаев, В.В. Кудинов. Кызыл: Изд-во ТувГУ. 2016. 188 с.
Bibliograficheskij spisok
1. Cherkasov, K.V. Gosudarstvennoe upravlenie na urovne federal'nogo okruga: administrativno-pravovoe issledovanie avtoref. diss. ... d-ra. yurid. nauk: 12.00.14. M., 2009. 54 s.
2. O predstavitel'stvah administracij kraev i oblastej pri Pravitel'stve Rossijskoj Federacii: ukaz Prezidenta Rossijskoj Federacii ot 02.04.1992 № 323 / Vedomosti S"ezda ND RF i VS RF. 1992. № 15. St. 826.
3. Gubejdullin, R.H. Predstavitel'stva sub"ektov RF v mekhanizme realizacii dogovornyh otnoshenij: avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk: 12.00.02. M., 2016. 26 s.
4. Fillipova, N.A. Predstavitel'stvo sub"ektov Rossijskoj Federacii: doktrinal'nye osnovy i osobennosti konstitucionno-pravovogo regulirovaniya: avtoref. diss. ... d-ra. yurid. nauk: 12.00.02. Ekaterinburg. 2011. 54 s.
5. Kudinov, V.V., Minaev, A.V. Gosudarstvennaya granica kak ob"ekt konstitucionno-pravovogo regulirovaniya (na primere gosudarstv-uchastnikov Evrazijskogo ehkonomicheskogo soyuza): monografiya / V.V. Kudinov, A.V. Minaev. Kyzyl: Izd-vo TuvGU. 2016. 180 s.
6. Minaev, A.V., Kudinov, V.V.. Polnomochiya organov gosudarstvennoj vlasti i organov mestnogo samoupravleniya v sfere zashchity i ohrany gosudarstvennoj granicy (na primere gosudarstv-uchastnikov Sodruzhestva Nezavisimyh Gosudarstv): monografiya / A.V. Minaev, V.V. Kudinov. Kyzyl: Izd-vo TuvGU. 2016. 188 s.
Черкасов Константин Валерьевич - заведующий кафедрой административного, финансового и информационного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления), профессор кафедры конституционного, административного права и правового обеспечения государственной службы Вятского государственного университета, доктор юридических наук, доцент, е-mail: [email protected]
Cherkasov Konstantin - the head of the Department of administrative, financial and informational law of the Russian Academy of National Economy under the President of the Russian Federation (Nizhny Novgorod Administration Institute), professor of constitutional law, administrative law and legal provision of the public service Vyatka State University, doctor of juridical science, assistant professor, е-mail: [email protected]
Осипов Даниил Александрович - аспирант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Нижегородский институт управления), е-mail: [email protected]
Osipov Daniil - graduate student of the Russian Academy of National Economy under the President of the Russian Federation (Nizhny Novgorod Administration Institute), е-mail: [email protected]
