CC BY
20
-дЛ^^ИЙ-
нении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Российская газета. 2007, 24 мая.
6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда РФ» // Российская газета. 2000, 1 июня.
References
1. The decree of the Russian President of March 9, 2004 № 314 «About system and structure of federal executive authorities» // SZ RF. 2004. № 11. Art. 945.
2. The decree of the Russian President of May 23, 1996 № 763 «About an order of publication and coming into effect of acts of the President of the Russian Federation, the Government of the Russian Federation and regulations of federal executive authorities» // SZ RF. 1996. № 22. Art. 2663.
3. The resolution of the State Duma of Federal Assembly of Russia of November 11, 1996 № 781-II of the State Duma «About the appeal to the Constitutional Court of the Russian Federation» // SZ RF. 1996. № 49. Art. 5506.
4. The resolution of the Government of the Russian Federation of August 13, 1997 № 1009 «About the approval of Rules of preparation of regulations of federal executive authorities and their state registration» // SZ RF. 1997. № 33. Art. 3895.
5. The order of the Ministry of Justice of the Russian Federation of May 4, 2007 № 88 «About the statement of explanations about application of rules of preparation of regulations of federal executive authorities and their state registration» // the Russian newspaper. 2007. May 24.
6. The resolution of Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of May 25, 2000 № 19 «About modification and additions in some resolutions of Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation» // the Russian newspaper. 2000. June 1.
УДК 342.951 ББК 67.401.02
ПРЕДПОСЫЛКИ СПЕЦИАЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ НОРМАМИ ИНСТИТУТА ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ
АЛЕКСЕЙ ВЛАДИМИРОВИЧ КОНСТАНТИНОВ,
преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук
Научная специальность 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: аlexk_pochta@mail.ru Рецензент: кандидат юридических наук Брунер Р. А.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются вопросы специальной правовой регламентации деятельности кредитных организаций в контексте института лицензирования.
Ключевые слова: правовая регламентация, деятельность кредитных организаций, институт лицензирования.
Annotation. The article deals with the special legal regulation of credit institutions in the context of licensing institute. Keywords: the special legal regulation, activities of credit institutions, licensing institute.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» определил деятельность кредитных организаций как особый вид деятельности, лицензирование которой должно осуществляться на основе специального закона.
Возникает вопрос: почему лицензирование деятельности кредитных организаций, с учетом своей специфики, не может осуществляться также на основании данного общего закона о лицензировании? Представляется интересным провести научно-правовой анализ в данном направлении и показать положительные и отрицательные стороны того, что законодатель принял решение о специальной регламентации лицензирования деятельности кредитных организаций.
А.Н. Ткач указывает на то, что, в отличие от ранее действовавшего ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», в нынешнем законе отсутствует указание на его цели (конечный объект), на то, ради чего вводится институт лицензирования и оформляется в виде специального федерального законодательного акта. Прежний Закон был направлен «на обеспечение единой государственной политики при осуществлении лицензирования, при регулировании и защите прав граждан, защите их законных интересов, нравственности и здоровья, обеспечении обороны страны и безопасности государства, а также на установление правовых основ единого рынка»1.
В ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» данные цели отразились не как цели, а как критерии определения лицензируемых видов деятельности и принципов осуществления лицензирования (ст. 3 и 4 указанного Закона). Указанные в ранее действовавшем законе его цели и в нынешнем критерии определения и принципы осуществления лицензирования имеют общий характер при издании специальных нормативно-правовых актов, регулирующих лицензирование отдельных видов деятельности, перечень которых дан в ст. 17 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Данный тезис подтверждает ст. 18 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», в которой говорится, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, действуют в части, не противоречащей ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», и подлежат приведению в соответствие с ним. Исключением являются федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регу-
лирующие порядок лицензирования деятельности, предусмотренной п. 2 ст. 1 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
Между тем, в своем определении Конституционный Суд РФ подчеркивает, что, исходя из особого конституционно-правового статуса Банка России, законодатель вправе урегулировать вопросы лицензирования кредитных организаций специальными законами2.
Таким образом, законодатель утвердил то, что лицензирование деятельности кредитных организаций не может осуществляться на общих основаниях. Но так ли это на самом деле? Разберемся в данном вопросе более подробно.
Е.А. Павлодский включает в специальное банковское законодательство такие законы, как ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ФЗ «О банках и банковской деятельности», ФЗ от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»3. Также Е.А. Павлодский отмечает, что важное место в системе банковского законодательства занимают нормативные акты Банка России, которые издаются в соответствии со ст. 7 Закона о Банке России в форме указаний, положений и инструкций. Акты Банка России не являются ведомственными. Они носят обязательный характер для федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, юридических и физических лиц (ч. 1 ст. 7 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»)4.
Проанализируем банковское законодательство, особенно касающееся лицензирования деятельности кредитных организаций, на выявление в нем фактов использования общих законов.
Наличие тесной взаимосвязи института регистрации кредитных организаций и института лицензирования их деятельности является несомненной. Так, согласно ст. 12 ФЗ «О банках и банковской деятель-
1 Комментарий к ФЗ от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» / Под ред. А.Н. Ткача. М., 2003.
2 Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. № 268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. № 2.
3 СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1097.
4 Кредитные организации в России: правовой аспект / Отв. ред. Е.А. Павлодский. М., 2006.
-дЛ^^ИЙ-
ности» государственная регистрация осуществляется в соответствии с общим ФЗ от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»5, с учетом установленного законом о банках специального порядка государственной регистрации кредитных организаций.
Так, согласно ст. 1 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» законодательство РФ о государственной регистрации состоит из ГК РФ, указанного Федерального закона и издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ.
Такой же позиции придерживаются авторы комментария к ГК РФ говоря, что ГК РФ предусматривает принятие на базе закрепленных в нем норм некоторых специальных законов, призванных детализировать положения ГК РФ6. Некоторые авторы напрямую говорят о необходимости принятия специальных законов, производных от ГК РФ и подчиненных ему7.
Из этого следует, что государственная регистрация кредитных организаций осуществляется на основании как общих законов для всех юридических лиц, так и специальных законов, которые учитывают специфику кредитной организации.
К общим законам также можно отнести, кроме уже названного ГК РФ и ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», еще и следующие: ФЗ от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»8, ФЗ от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»9.
В п. 2 ст. 1 ФЗ «Об акционерных обществах» говорится, что данный закон распространяется на все акционерные общества, созданные или создаваемые на территории РФ, если иное не установлено этим федеральным законом и иными федеральными законами. Таким образом, законодатель делает отсылку на регулирование некоторых вопросов специальным законодательством. Это подтверждает п. 3 ст. 1 названного закона, в котором говорится, что особенности создания, реорганизации, ликвидации, правового положения акционерных обществ в банковской сфере определяются федеральными законами, регулирующих данный вид деятельности.
М.В. Телюкина говорит, что применительно к некоторым категориям акционерных обществ могут
устанавливаться особые условия правового регулирования, т.е. иные правила, нежели предусмотренные в ГК РФ и ФЗ «Об акционерных обществах». Также М.В. Телюкина отмечает, что в сфере банковской деятельности функционируют акционерные общества и функционирующее в отношении этих организаций специальное законодательство может регулировать не только вопросы, названные в п. 3 ст. 1 ФЗ «Об акционерных обществах», но и особенности прав и обязанностей их участников10.
Такая же ситуация состоит и с ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», а именно отсылка законодателя на специальное законодательство (п. 2 ст. 1 указанного закона).
Схожее представление о специальной правовой регламентации той или иной деятельности имеет Л.Т. Ибадова, рассматривая ее в рамках малого предпринимательства. Так, Л.Т. Ибадова указывает, что «многие нормы закона носят так называемый рамочный, или отсылочный, характер. Они не имеют прямого действия, образуя лишь правовую основу для разработки специальных законодательных и иных нормативно-правовых актов»11.
Правительство РФ и Центральный банк РФ в совместном заявлении12 отметили такое приоритетное направление, как разработка специального законодательства о банкротстве банков, направленное на ускорение ликвидации банков, учитывая их роль в денежно-кредитной политике государства.
Рассмотрим вопросы несостоятельности (банкротства) кредитных организаций и каким образом возникающие отношения регулируются законами. К числу общих законов следует отнести ГК РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ13. В соответствии
5 СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. I). Ст. 3431.
6 Комментарий к части второй Гражданского Кодекса Российской Федерации для предпринимателей / Под общ. ред. М.И. Брагинского. М., 1996.
7 Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1994.
8 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 1.
9 СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.
10 Телюкина М.В. Комментарий к Федеральному закону «Об акционерных обществах» (постатейный). М., 2005.
11 Ибадова Л.Т. Финансирование и кредитование малого бизнеса в России: правовые аспекты. М., 2006.
12 Заявление Правительства и Центрального Банка Российской Федерации о среднесрочной стратегии и экономической политике на 1996 г. (22 февраля 1996 г.) // Вестник Банка России. 1996. № 11. С. 1.
13 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.
со ст. 223 АПК РФ дела о несостоятельности (банкротстве) рассматриваются арбитражным судом по правилам, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными федеральными законами, регулирующими вопросы несостоятельности (банкротства). Это означает, что во всех случаях, если иное не установлено специальными законами о банкротстве, применяются положения АПК РФ14.
Процедура банкротства должника как кредитной организации проводится в соответствии с нормами ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», который является специальным нормативно-правовым актом, при том, что данный закон принят позже, чем ГК РФ, поэтому к правоотношениям сторон подлежит применению специальный закон о банкротстве в связи с тем, что в отношении банков как раз и введена эта процедура15.
Таким образом, в гражданском законодательстве, регулирующем материальные и процессуальные вопросы ликвидации юридических лиц, не способных удовлетворить требования своих кредиторов, предусмотрен приоритет специальных законов над общими, в связи с чем судом первой и апелляционной инстанции правильно применены к спорным правоотношениям сторон нормы специального ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»16.
Также законодательно закреплено, что отношения, связанные с несостоятельностью (банкротством) кредитных организаций, не урегулированные ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», регулируются ФЗ от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»17 и в случаях, предусмотренных ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», нормативными актами Банка России18.
Из вышесказанного следует, что использование Банком России общих законов во многом обусловлено значимостью их как базисных источников для формирования специального законодательства в банковской сфере. И как было выше рассмотрено, во многих случаях существует преобладание специальных законов над общими, а иногда и противоречие, что неминуемо влечет за собой отрицательное их
влияние как на саму банковскую систему РФ, так и на состояние гарантий законности в деятельности элементов банковской системы и степень защиты прав, интересов вкладчиков и других кредиторов кредитных организаций.
В исследовании интересующей нас области, какой является лицензирование деятельности кредитных организаций, интересным представляются тенденции банковского законодательства к необоснованному специально-правовому регулированию по ряду вопросов, которые являются объектом регулирования других профильных законов. Нередко возникающие спорные моменты по применению правовых норм общих и специальных законов подтверждают тот факт, что по многим регулируемым вопросам отсутствуют основания и необходимость создания правовой замкнутости и специальной регламентации.
Поэтому важной задачей является, с одной стороны, очистка банковского законодательства от несвойственных для него положений. С другой стороны, создание специальных законов, охватывающих всевозможные проявления однотипных общественных отношений, на основе общего законодательства и в рамках не противоречия ему, что, несомненно, является повышением гарантий законности в банковской сфере и нормативного совершенствования. В специальном законодательстве необходимо конкретизировать положения общего закона с учетом специфики осуществляемой деятельности и, в случае необходимости, оперативного вмешательства.
14 Карелина С.А. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства): Учеб.-практ. пособие. М., 2006.
15 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 29 июня 2006 г. № КГ-А40/5571-05 «Если стоимость имущества кредитной организации, в отношении которой принято решение о ликвидации, недостаточна для удовлетворения требований кредитной организации, такая кредитная организация ликвидируется в порядке, предусмотренном законодательством о банкротстве кредитных организаций (извлечение)».
16 Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 июля 2006 г. № КГ-А40/6307-07 «Поскольку заявитель обратился к конкурсному управляющему кредитной организации за установлением требований после закрытия реестра требований кредиторов, то отказ во включении требований в реестр является правомерным, несмотря на то, что они были ранее предъявлены кредитной организации в лице временной администрации (извлечение)».
17 СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.
18 Пункт 3 ст. 1 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций».
