CC BY
69
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 2
ПРЕДПОСЫЛКИ СОЗДАНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ФИСКАЛЬНЫМИ СТРУКТУРАМИ
ГАШЕНКО И.В.,
доктор экономических наук, доцент, Ростовская государственный экономический университет (РИНХ), e-mail: ivgashenko@bk.ru;
КЛЮКОВИЧ З.А.,
доктор экономических наук, профессор, Южно-Российский институт (филиал) при Российской академии народного хозяйства и Государственной службы при Президенте РФ, e-mail: kzial@mail.ru
В статье изложены и проанализированы основные особенности возникновения и формирования в России современной фискальной системы и ее реформирования.
Ключевые слова: фискальная структура; концепция налогообложения; налоговая политика; федерализм.
The article describes and analyzes the main features of the origin and formation in Russia of modern fiscal system and its reform.
Keywords: fiscal structure, the concept of taxation, tax policies, federalism.
Коды классификатора JEL: H32, H71.
Исследование особенностей такой фискальной структуры, как налоговая система в национальной экономике, осуществляется преимущественно с учетом достижений налоговой теории. Рассматриваемая проблема неразрывно связана не только с категорией налогов как активного элемента экономики рыночного типа, но и с рядом других категорий и понятий.
Совершенно очевидно, что в формировании налоговой политики государства оптимального налогообложения значительная роль принадлежит государственному аппарату.
В научной литературе существует большое количество эмпирических описаний функционирования действующих на данный момент налоговых институтов, появившихся в переходной налоговой системе. Однако обилие подобных публикаций совершенно не компенсирует отсутствия обобщающих исследований, в которых была бы представлена целостная концепции реконструкции налогово-институционального устройства России.
Формирование налоговой системы и ее институтов, определение их количества, структуры и обязанностей зависело во многом от экономической ситуации в стране.
Создание фискальной структуры подобного уровня относится к периоду 1990-1993 гг. [16], совпавшему с глобальным политическим и экономическим кризисом в России. Общая направленность теоретических разработок указанного периода в области налогообложения отражала финансовую, политическую и экономическую ситуации.
По нашему мнению, анализ последней позволит адекватно отразить переходные процессы налоговой политики, выявить особенности функционирования налоговой системы и выработать в дальнейшем целостную концепцию налогообложения России.
Переход к рыночным отношениям в начале 90-х гг., возникновение новых структур и методов управления потребовали решения вопросов о степени государственного регулирования народного хозяйства, разработке принципиально иных, эффективных экономических стимулов. Взаимоотношения предприятий и государства должны были строиться на другой основе и иметь рыночный характер.
Опыт западноевропейских стран свидетельствовал, что кредитно-денежное регулирование в сочетании с налоговым является одной из наиболее эффективных форм управления экономикой в рыночных условиях.
Новая налоговая система в сочетании с другими мерами должна была способствовать углублению хозяйственной реформы, создать предпосылки для функционирования рынка труда, капитала, товаров. Налоговый механизм при правильном его формировании мог бы воздействовать на динамику и структуру общественного производства, научнотехнический прогресс, денежное обращение.
© И.В. Гашенко, З.А. Клюкович, 2012
Но экономика постепенно приходила в упадок. В 11 отраслях народного хозяйства вместо 3% планово-убыточных предприятий насчитывалось 29,7% и почти столько же было убыточных, более 50% предприятий не имели устойчивого финансового состояния. Это в значительной степени способствовало нарушению пропорций в экономике государства.
Одной из причин убыточности значительного количества предприятий была высокая степень изношенности основных фондов (36%), в том числе производственных (43%). При этом степень износа в отдельных отраслях составила 50% и более [14, с. 26-37].
Несмотря на товарно-денежные отношения, производители не были заинтересованы в конечных результатах своего труда, поскольку в случае убыточности их дотировали, в случае прибыльности государство изымало часть прибыли.
Многие западные советологи считали, что М.С. Горбачев, пребывавший у власти более 5 лет, на месте системы, пусть далеко не оптимально работавшей, оставил хаос и пагубную экономическую политику [14, С. 27].
У предприятий и организаций, не использовавших прибыль текущего года, остаток, переходящий на будущий период, конфисковывался в пользу государства, перечислялся в бюджет. Было невыгодно экономить ни сырьевые, ни трудовые, ни финансовые ресурсы, если же обнаруживалось наличие экономии, планируемые предприятию темпы роста по основным экономическим показателям были рассчитаны с учетом недоиспользования вышеуказанных ресурсов.
Действующие системы ценообразования, оплаты труда стимулировали материалоемкое, а не ресурсосберегающее производство, поэтому продукция резко отличалась от западноевропейской, удельные затратные показатели в России были значительно выше, чем в развитых странах Европы. Снижалась фондоотдача, срок окупаемости капитальных вложений в строительство составлял более 15 лет, вместо 7-8 нормативных.
Действовавшая система экономических нормативов и платежей за материальные и трудовые ресурсы, в соответствии с Законом о государственном предприятии (объединении), не способствовала переходу к новым методам хозяйствования.
Она служила гарантией необратимости существующих и действующих в тот период методов управления. По мнению Ф. Зайцева, переход от партийно-административно-хозяйственной системы к рыночной экономике в России потребовал коренного изменения всего гражданского законодательства и налогового — в первую очередь [9].
В 1992 г. было приватизировано около 40 тыс. предприятий различных отраслей (17 - 18% от общего количества в России). [10] За 1992-1997 гг. в результате приватизации доля негосударственного сектора экономики России составила 3/4 всего объема производства.
В этой связи целесообразно учесть то, что налоговая политика вырабатывается и осуществляется под воздействием факторов, определяющих развитие экономики на макроуровне. Налоговое законодательство Российской Федерации было разработано еще в условиях тоталитарной, административно-командной системы и соответствовало принципам централизованной экономики, основанной на государственной форме собственности.
Изменение форм собственности, правового статуса предприятий и организаций требовало немедленной ломки существующей налоговой системы, новая должна была строиться так, чтобы отвечать требованиям рыночной экономики. Поэтому после приватизации возникли особые виды налоговых технологий, они были специфичны и ориентированы на субъекты рынка с определенными формами собственности.
Значимость такого фактора, как разработка законов, адаптированных к новой экономической политике, достаточно наглядно проявилась в различных формах налогообложения: для малых предприятий, акционерных обществ, товариществ с ограниченной ответственностью, совместных предприятий, предприятий коммерческого типа, государственных.
Так, в АПК форма изъятия налогов определялась видом предприятия: фермерское хозяйство, акционерное общество, малое предприятие, коллективное сельхозпредприятие.
Финансово-кредитная система претерпела значительные изменения, инфляция почти не снижалась, или снижалась скачкообразно. Пятилетние темпы роста потребительских цен (средние) достигли рекордно высоких уровней — 14,79% в месяц.
Дефицит российского бюджета, связанный со снижением налоговых поступлений, привел к задержкам социальных выплат, напряжению в обществе. Как известно, уровень доходности от банковской деятельности был намного выше, чем в других сферах (за исключением посреднической).
Необходимо было принять ряд мер, которые способствовали бы переливу капитала из финансовой сферы в другие отрасли, в первую очередь, в отрасли материального производства. Однако прямое повышение уровня налоговых изъятий доходов коммерческих банков желаемого результата не принесло, хотя в этот период было зарегистрировано более 2,5 тыс. банков.
Причем 67% активов приходилось на 5% банков, а в 1997-1998 гг. наметилась тенденция сокращения количества действующих банков, что говорит о высокой степени монополизации банковского сектора.
Все вышеприведенные обстоятельства предполагали трансформацию системы платежей в России. Рождение налоговой системы стало жизненно важным для больной экономики. В период 1965-1968 гг. уже предпринимались попытки трансформации, но то было другое время. Первые фундаментальные разработки советских экономистов о налогах, финансах относятся к 1925-1927 гг.
Однако уже в 1930 г. правительство не выделило ни рубля на вышеуказанные исследования. Данное научное направление не развивалось долгое время, идеологи той эпохи считали налоги продуктом капиталистического образа жизни [1].
Но несмотря на это, еще в 20-х гг. был введен налог с оборота, поступавший в союзный бюджет. Кроме того, бюджет пополнялся отчислениями, носившими название платежей, осуществляемых хозрасчетными предприятиями и организациями. Однако единого норматива не было. В этот период существовали только отраслевые нормы платежей, устанавливаемые предприятиям министерствами и ведомствами. Нередко их размер носил индивидуальный характер, устанавливался для конкретного предприятия, это были платежи от получаемой прибыли. Население платило многие виды налогов.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 2
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 2
70
И.В. ГАШЕНКО, З.А. КЛЮКОВИЧ
Непризнание и «избавление» от налогов продолжалось до начала 60-х гг., когда правительством было принято решение об уменьшении косвенных налогов, налогов с населения. Начиная с 1965 г., называемого экономистами годом первой экономической реформы, количество платежей увеличивалось вплоть до 1990 г. Тогда действовали следующие основные налоги и платежи: с оборота, за основные фонды, с физических лиц, на численность работников предприятия, содержание и ремонт дорог, на прибыль.
До 1991 г. налоговая система, именно как система, отсутствовала, хотя каждое предприятие имело строгую номенклатуру налогов и платежей, не более 5-7 видов, включая местные. Развал СССР привел к нарушению экономических связей, государственный базис, политическая надстройка претерпели значительные изменения, появились такие формы собственности, как частная, полугосударственная, общественная, индивидуальная, коллективная.
Бывшие государственные предприятия, сменив организационно-правовую форму собственности, на ее же материальной базе формировали акционерные общества, товарищества с ограниченной ответственностью, арендные и малые предприятия.
Попытки формирования коммерческих структур на базе национализированных предприятий с использованием государственного капитала, предпринятые в 1920-е гг., лишь в конце века увенчались успехом. Смена собственности шла на фоне экономического и финансового кризисов, нарастающей инфляции. Правительство ситуацией не управляло, иссякал бюджет, падали объемы производства. Отношения собственности имели еще пока слабую правовую защищенность, несмотря на полную обособленность некоторых предприятий от государства. Финансовая система в этот период была наиболее специфичной, чем за все время ее существования в нашем государстве. Складывающейся налоговой системе не от чего было оттолкнуться.
Системой налогообложения западных стран, США был пройден путь более чем в 300 лет, России необходимо было все начинать с нуля, без теории налогообложения, без практики и специально обученных кадров. Развитие же рыночных отношений в России, начавшееся в 1991 г., предполагало в первую очередь развитие предпринимательской деятельности, а значит, и усиление значения налогообложения.
Р.Ф. Захарова, изучающая проблемы прав налогоплательщиков того периода, отмечала: «Значение налогового законодательства настолько велико, а сферы его влияния так широки, что практически нет ни единого члена общества, так или иначе не столкнувшегося с проблемой налогообложения.
Задача налогового законодательства — поддерживать баланс прав и законных интересов граждан и предприятий, с одной стороны, и государства и всего общества — с другой. Решить эту задачу невозможно без надежной системы охраны прав и законных интересов всех сторон налоговых отношений» [8].
Правительство России, озадаченное все иссякающим бюджетом, должно было определить, что приоритетнее: снижение дефицита бюджета за счет проведения и усиления фискальной налоговой политики или стимулирование предпринимательской деятельности, увеличение объема ВВП за счет уменьшения количества налогов и размера налоговых ставок? Большой дефицит бюджета заставил правительство пойти на непопулярные меры — усилить фискальную налоговую политику.
Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27.12.91 г. № 2118-1 придал зарождающейся налоговой системе правовой статус. Впервые законодательно были определены обязанности и ответственность налогоплательщиков и налоговых органов, установлен перечень налогов, пошлин, платежей, сборов, определены субъекты (плательщики) и объекты (доход, оборот, имущество) налогообложения.
В 1992 г. в России было введено 47 видов налогов, которые делились на федеральные (16), субъектов федерации (областные, краевые) (5), местные (муниципальные) (24).
Под налоговым федерализмом в научной литературе, как правило, принято понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны [6, 18, 15].
По мнению ряда ученых, его следует рассматривать в узком и широком смысле. В узком под данным термином можно понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны. В широком смысле налоговый федерализм представляет собой сложную и многомерную совокупность отношений в налоговой сфере между федерацией, ее субъектами и местными органами самоуправления, обусловленных необходимостью эффективной реализации на самостоятельной основе закрепленного Конституцией, федеративным договором и иными законодательными актами круга полномочий в общегосударственных, общенациональных интересах.
России важно определить ту степень самостоятельности региональных и местных властей, которая отвечает задачам сохранения целостности государства. Однако в условиях развития рыночных отношений и реализации налогового федерализма самостоятельность региональных и местных бюджетов должна быть реальной, а не декларативной. При этом расширение реальной налоговой самостоятельности субъектов федерации придется увязать с одновременным повышением их ответственности за эффективное использование налогового потенциала, обеспечением единства налогового пространства и соблюдением федерального законодательства [2].
В принципе считается, что децентрализованная модель бюджетного федерализма наиболее эффективна. Однако среди ее недостатков К.Ю. Багратуни выделяет ослабление контроля за бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти, равнодушное отношение центральных властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствие ответственности по их долгам, невозможность проведения единой бюджетноналоговой и экономической политики в масштабе всей страны [3].
Е.М. Бухвальд, А.Г. Игудин указывают на неприемлемость децентрализованной модели, когда широкая налоговая и бюджетная конкуренция между экономически очень разновесными субъектами федерации может спровоцировать развитие сепаратизма, чреватого угрозой для сохранения федерации как единого государства [5].
Российская практика представляет собой своеобразное смешение американской, германской моделей и с явным дефицитом законодательного регулирования [8]. Сложившиеся в России объективные условия диктуют возможности для развития кооперативной модели федеративных отношений в бюджетной сфере в сочетании с постепенным использованием некоторых элементов децентрализованной модели бюджетного федерализма [5].
Понятие «федерализм» происходит от позднелатинского слова «feoderatio» - союз, объединение.' Федерация - это союз равноправных партнеров [7].
Переход России к рыночной экономике построению правового федеративного государства обусловил необходимость переоценки ценностей прежнего уклада жизни. Так, к началу 90-х гг. XX в. на повестке дня был вопрос о модели федерализма в России. В.В. Путин в своем выступлении перед Федеральным Собранием РФ 08.07.2000 г. указал, что «на сегодняшний момент Россия является не федеративным, а децентрализованным государством» [12].
Как отметил В. Стевард, «предпринимающиеся иногда в современной философской, социологической и правовой науке попытки дать абстрактное определение федерализма и отчасти модели будущего развития федерализма вообще, без учета его конкретного воплощения в тех или иных странах, не имеют под собой весомых оснований, лишены перспективы и в этом случае можно говорить лишь о самых общих тенденциях развития различных федеральных систем» [19].
Федерализм, по характеристике большинства исследователей, основан на следующих базовых принципах, сформулированных еще основателями США в 1787 г.:
■ запрете на сецессию (отделение субъекта от федерации);
■ запрете на одностороннее изменение статуса ее субъекта в противовес интересам других субъектов;
■ свободного перемещения граждан, товаров и тому подобное по всей федерации;
■ верховенства федерального законодательства в принципиальных вопросах целостности экономического пространства и государства в целом;
■ незыблемости основ государственного строя.
По мнению Е. Бухвальда, в России идет процесс «стихийной федерализации» [4].
Следует согласиться с Л.К. Карапетян, отмечающей, что глобальной проблемой в развитии оптимальной модели федерализма в России является выбор между симметричной (одноуровневой) или асимметричной (многоуровневой) схемой федерации [13].
Другие специалисты, в частности В. Христенко, полагают, что «специфика воплощения системы расщепления налогов в России привела в основном к негативным последствиям» [17].
Действительно, реализация на практике этого метода была сопряжена с целым рядом недостатков:
S отсутствием на региональном и местном уровнях главного условия фискального федерализма — тесной зависимости между качеством и количеством предоставляемых населению бюджетных услуг и уровнем налогообложения;
S сбоями в системе стимулирования властей регионов для создания благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата в регионах, развития налоговой базы и качественного налогового администрирования;
S осуществлением на региональном уровне налоговой политики неформальными методами, искажающими условия равной конкуренции для проведения долгосрочной бюджетной и инвестиционной политики, в частности для привлечения заемных ресурсов для развития общественной инфраструктуры;
S усложнением системы бюджетных планирования и процесса на территориальном уровне и как следствие — сбалансированность региональных бюджетов и федерального.
Трехуровневая налоговая система должна была стать, по мнению реформаторов, основой укрепления федерализма и одним из стабильных каналов пополнения бюджетно-финансовой системы государства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Абалкин Л.И. Научное наследие Н.Д. Кондратьева и современность // Вопросы экономики. 1992. № 10. С. 4.
2. Алиев Б.Х., Мусаева Х.М. К вопросу о развитии налогового федерализма в РФ: проблемы и перспективы // Финансы и кредит. 2009. № 36(327). С. 24.
3. Багратуни К.Ю. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством // Проблемы прогнозирования. 2003. № 1. С. 88-94.
4. БухвальдЕ.М. Российский федерализм: проблемы и перспективы на рубеже XXI века. Рязань: Узорочье, 2002. С. 72.
5. Бухвальд Е.М., Игудин А.Г. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: текущее состояние и основные тенденции // Перспективы совершенствования межбюджетных отношений в РФ. М.: АС Плюс, 2003. 202 с.
6. Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка М: ЮНИТИ-ЛАНФ, 2007. С. 123.
7. Большой энциклопедический словарь. М.: Большая российская энциклопедия; СПб: Норинт, 1998. С. 1267.
8. ГореглядВ.Я. Финансовые проблемы региональной политики в России // Федерализм. 2002. № 4. С. 6-39.
9. Зайцев Ф. Важно соблюдать налоговую дисциплину // Мир политики и бизнеса. 1997. № 1. С. 66-67.
10. Известия. 1993. 20 янв.
11. Захарова Р.Ф. Права налогоплательщиков по новому законодательству. М.: Институт государства и права РАН, 1993. С. 3.
12. Какую Россию мы строим? Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 08.07.2000 г. // Российская газета. 2000. 11 июля.
13. Карапетян Л. К вопросу о «моделях» федерализма // Государство и право. 1996. № 12. С. 58-63.
14. Ольсевич Ю. Экономический кризис: причина или следствие перестройки // Вопросы экономики. 1992. № 8.
15. Орешин В.П., Потапова Л.В. Управление региональной экономикой. М., 2004. С. 272.
16. Указ Президента РФ «О государственной налоговой службе РФ» № 340 от 31.12.91 // СПС «КонсультантПлюс».
17. Христенко В.Б. Бюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М.: Дело, 2002. С. 96.
18. Яндиев М.И. Финансы регионов. М., 2002. С. 34.
19. Steward W. Concepts of federalism. N.Y., 1984.
ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2012 ^ Том 10 № 1 Часть 2
