CC BY
63
УДК 342
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ РЕГИОНАЛЬНЫМ ОРГАНАМ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, НЕОБХОДИМОЙ ДЛЯ ВЕДЕНИЯ РЕГИСТРА МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
THE TRANSFERRING OF INFORMATION, NECESSARY FOR CONDUCTING OF THE MUNICIPAL LEGAL ACTS REGISTER, TO THE REGIONAL ENFORCEMENT AUTHORITIES
С.О. ПОПОВ (S.O. POPOV)
Рассматриваются проблемы отбора и направления муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в данной сфере.
Ключевые слова: муниципальное право, муниципальные нормативные правовые акты, федеральный регистр, законодательные пробелы.
This article considers with problems of selection and dire^ion of legal a^s to the Russian regional authorized authorities. Questions connected with liability of officials in such sphere are also studied.
Key words: municipal law, municipal normative a^s, federal register, legal gaps.
В целях обеспечения ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (далее - федеральный регистр) органы местного самоуправления осуществляют целый ряд необходимых мероприятий, наиболее заметными среди которых являются отбор и предоставление муниципальных нормативных правовых актов и сведений о них в уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - уполномоченные органы).
Исходя из того, что федеральный регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - региональные регистры), а на определение порядка ведения последних уполномочены региональные органы государственной власти [1], в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации регламентируется деятельность органов местного самоуправления в связи с ведением региональных регистров [2]. Анализ их положений показал, что в большинстве муниципальных образований
отбор и предоставление необходимой информации обеспечиваются главами муниципальных образований [3]. Так, согласно п. 2 ст. 6 Закона Амурской области от 30 октября 2008 г. № 116-ОЗ «Об организации и ведении областного регистра муниципальных нормативных правовых актов» они обеспечивают полноту и достоверность сведений, подлежащих включению в региональный регистр, а также направление необходимой информации в уполномоченный орган [4].
Собственно отбор и предоставление муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченные органы, как правило, осуществляются определяемыми главами муниципальных образований либо местных администраций лицами (далее - ответственные лица). Именно они в значительной мере обеспечивают достоверность, актуальность и полноту соответствующей информации. К сожалению, на сегодня далеко не во всех муниципальных образованиях такие лица чётко определены. Данное обстоятельство безусловно негативно влияет на качество предоставления муниципальных нормативных
© Попов С.О., 2011
правовых актов в уполномоченные органы, поскольку устранению многочисленных ошибок, совершаемых муниципалитетами при направлении информации, может способствовать только организация и осуществление в муниципальных образованиях систематических мероприятий по отбору, подготовке, предоставлению требуемых материалов в уполномоченные органы, а также обеспечению необходимого взаимодействия с ними.
Дело в том, что в деятельности органов местного самоуправления в связи с ведением федерального регистра регулярно выявляются однотипные нарушения. Многие из них имеют систематический характер. Например, в Омской области, исходя из проведенного анализа, прежде всего к ним можно отнести нарушение сроков предоставления информации о муниципальных нормативных правовых актах.
Так, согласно ст. 4 Закона Омской области от 27 ноября 2008 г. № 1111-ОЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Омской области» соответствующая информация должна направляться для регистрации в течение тридцати дней со дня принятия муниципального нормативного правового акта [5]. Несмотря на это, по данным Совета по правовой политике Омской области, проведённого 15 сентября 2010 г., в регионе можно назвать лишь один муниципальный район, ни разу не нарушивший срок (Азовский), и несколько муниципальных районов, из которых в течение прошедшего года необходимая информация не предоставлялась ни разу (Кормиловский, Тарский, Тевриз-ский) [6].
Среди нарушений, совершаемых органами местного самоуправления, можно упомянуть предоставление недостоверных и неполных сведений. В первом случае, как правило, подразумевается направление муниципальных нормативных правовых актов, официально не заверенных главой муниципального образования либо уполномоченным лицом. Кроме того, предоставленные муниципальные нормативные правовые акты могут не соответствовать по содержанию их электронным версиям (несовпадение дат, номеров, иных реквизитов правового акта, фрагментов текста).
Во втором случае речь может идти о следующих нарушениях:
а) непредоставление информации об официальном опубликовании (обнародовании) муниципальных нормативных правовых актов;
б) предоставление в уполномоченные органы неполного текста муниципального нормативного правового акта (например, могут отсутствовать приложения к таким актам, что существенно осложняет процедуру регистрации, особенно, если речь идёт о правовых актах бюджетной сферы);
в) отсутствие копий муниципальных нормативных правовых актов в электронной форме;
г) непредоставление в уполномоченный орган муниципальных нормативных правовых актов, имеющих значение для соблюдения ссылочной целостности регистрируемых муниципальных нормативных правовых актов. Речь идёт о направлении таких правовых актов, которые имеют непосредственное отношение к правовым актам, направляемым в уполномоченные органы для регистрации (они могут вносить в них изменения, признавать утратившими юридическую силу, изменять сроки их действия и т. д.), в случаях, если ранее такие правовые акты в уполномоченные органы не представлялись;
д) непредоставление в уполномоченные органы дополнительных сведений о муниципальных нормативных правовых актах (например, актов прокурорского реагирования).
Следует также отметить, что сегодня мероприятия по отбору и направлению требуемых сведений не только зачастую не имеют системного характера, но и могут осуществляться лицами, не имеющими юридической квалификации, наличие которой представляется обязательной для осуществления данной деятельности.
Думается, что в основе вышеуказанных ошибок лежит не только недостаточная квалификация муниципальных служащих, но и неправильная организация отбора и направления муниципальных нормативных правовых актов. Из этого следует необходимость, во-первых, специального урегулирования отбора и предоставления муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченные органы, во-вторых, назначения от-
ветственных лиц, которые на постоянной основе организовывали и осуществляли бы деятельность по отбору, направлению необходимых материалов, а также соответствующему взаимодействию с уполномоченными органами.
Представляется, что регламентация деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в рассматриваемой сфере может осуществляться посредством принятия (издания) муниципальных правовых актов нормативного и ненормативного характера. Следует отметить, что в некоторых муниципалитетах (как в городских округах, так и в муниципальных районах и поселениях) уже принимаются правовые акты о деятельности органов местного самоуправления, вытекающей из федерального регистра. Их общим недостатком является, на наш взгляд, недостаточное урегулирование процесса отбора и направления необходимых сведений в уполномоченные органы. Например, в таких правовых актах, как правило, не указываются полные перечни сведений, включаемых в пакеты документации для её направления в уполномоченные органы [7]. Далеко не всегда прописываются сроки отбора, а также способы и формы предоставления документов [8]. Необходимость назначения ответственных в данной сфере лиц закрепляется лишь в некоторых муниципальных нормативных правовых актах [9].
В некоторых субъектах федерации ведение региональных регистров обеспечивается ответственностью органов местного самоуправления за непредоставление муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченные органы. Установление юридической ответственности гарантирует реализацию органами местного самоуправления полномочий по отбору и предоставлению необходимых сведений в уполномоченные органы.
Совершенно очевидно, что рассматриваемый вид юридической ответственности обладает специфическими юридическими особенностями. Об этом свидетельствует, например, круг её субъектов (органы и должностные лица местного самоуправления); характер влекущих данную ответственность деяний (основанием ответственности является нарушение соответствующими субъекта-
ми региональных нормативных правовых актов в сфере местного самоуправления). Кроме того, если обратить внимание на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, можно прийти к выводу, что в данном случае юридическая ответственность относится не столько к государственному («в чистом виде»), сколько к публично-властному принуждению [10]. Если учесть, что практика привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления на сегодня недостаточно устоялась, можно вести речь о том, что при определении мер ответственности возможно использовать правовые нормы различных отраслей права (например, как административного, так и муниципального). Всё это наводит на мысль о том, что юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в исследуемой области есть проявление ретроспективной муниципально-правовой ответственности.
Необходимо отметить, что институт муниципально-правовой ответственности, её признаки и особенности рассматриваются в юридической науке сравнительно недавно. Несмотря на это, следует признать наличие необходимой тенденции к углубленному изучению проблематики её юридической природы [11].
Так, в отечественной юридической науке сложились следующие основные представления о природе муниципально-правовой ответственности.
1. Муниципально-правовая ответственность является искусственной конструкцией, а при характеристике юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций [12]. Согласно другой позиции, ответственность местного самоуправления является институционной разновидностью конституционной ответственности как отраслевого вида юридической ответственности [13].
2. Муниципально-правовая ответственность реально существует и имеет самостоя-
тельный характер. При этом данная ответственность, в отличие от конституционно-правовой, где ответственность наступает перед государством, представляет собой ответственность органов и должностных лиц перед населением муниципального образования [14].
3. Муниципально-правовая ответственность является комплексным институтом отрасли муниципального права, в котором объединены различные по правовой природе нормы, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления [15].
Думается, что наиболее адекватной является последняя позиция, поскольку только она учитывает такое важное свойство отрасли муниципального права, как её комплексность. Это свойство заключается в том, что наряду с нормами, относящимися по своей отраслевой принадлежности к первичным отраслям права (конституционному, гражданскому, административному и т. д.), муниципальное право вмещает в себя муниципально-правовые нормы, не относящиеся к какой-либо иной отрасли права и не имеющие «прописки» в первичных отраслях права, то есть нормы исключительно муниципально-правовой принадлежности [16]. Таким образом, в отрасли муниципального права ответственность также обладает двойной природой: с одной стороны, это юридическая ответственность, предусмотренная нормами первичных отраслей права, которые одновременно являются элементами комплексной отрасли муниципального права, а с другой -ответственность, установленная нормами исключительной муниципально-правовой принадлежности. И ту, и другую форму ответственности объединяет одна комплексноотраслевая принадлежность, производность от предмета и метода муниципально-правового регулирования, поэтому обе являются формами муниципально-правовой ответственности [17].
В связи с этим нам представляется, что муниципально-правовая ответственность является комплексным институтом муниципального права и включает в себя меры уголовной, гражданской, административной, финансовой, материальной, дисциплинарной, конституционно-правовой ответственности, а также меры ответственности, закреплённые в нормах исключительной муниципально-пра-
вовой принадлежности [18]. Таким образом, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в исследуемой области является муниципально-правовой.
Ввиду того, что юридическая ответственность в данной сфере существует сравнительно недавно, её регламентация нуждается в целом ряде уточнений. Так, в соответствующих региональных правовых актах могут не определяться субъекты данного вида юридической ответственности. В большинстве случаев довольно просто решить эту задачу, если в муниципальном образовании назначено ответственное лицо, которое и осуществляет необходимые мероприятия. Однако если такое лицо отсутствует, задача поиска субъекта ответственности усложняется.
Между тем, если учесть, что глава муниципального образования согласно своему правовому статусу осуществляет общее руководство деятельностью органов местного самоуправления в муниципальном образовании (в том числе предоставлением муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченные органы) [19], а также то, что в рассматриваемом случае речь идёт об ответственности перед органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, которые и организуют ведение конкретных региональных регистров, муниципально-правовую ответственность в этих условиях должен нести, на наш взгляд, глава соответствующего муниципального образования либо местной администрации.
Правовое регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за непредоставление муниципальных нормативных правовых актов и сведений о них для регистрации призваны осуществлять региональные нормативные правовые акты. Между тем проведённый нами анализ позволяет заключить, что такая ответственность закрепляется не во всех субъектах Российской Федерации. Если в нормативных правовых актах одних регионов помимо самой необходимости применения мер юридической ответственности к вышеуказанным субъектам закрепляются также её основания и меры, то в правовых актах других могут либо содержаться лишь правовые нормы отсылочного характера [20], либо
положения об ответственности могут вовсе отсутствовать [21]. Однако от установления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в рассматриваемой сфере во многом зависит динамика ведения региональных регистров, потому что при помощи данной ответственности (как, впрочем, и любого другого вида юридической ответственности) создаются гарантии реализации полномочий, предоставленных соответствующим органам и должностным лицам местного самоуправления. Рассматриваемая разновидность ответственности обеспечивает необходимую своевременность направления необходимых материалов в уполномоченные органы, а также их полноту и надлежащее качество. Всё это свидетельствует о том, что юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, вытекающая из их полномочий по предоставлению муниципальных нормативных правовых актов и сведений о них в уполномоченные органы, занимает важное место в числе гарантий ведения региональных регистров и поэтому должна быть обеспечена положениями нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Таким образом, регионам необходимо обратить особое внимание, во-первых, на чёткое установление оснований муниципально-правовой ответственности (в частности, требуется определить рамки такого её основания, как «нарушение порядка предоставления муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченные органы»), во-вторых, на уточнение и разграничение мер ответственности (в частности, когда идёт речь об одних и тех же либо различных нарушениях, допущенных при работе с основными либо дополнительными сведениями, направляемыми для включения в региональные регистры), в-третьих, на закрепление правовых норм о субъектах ответственности (в качестве такого субъекта, на наш взгляд, должен определяться глава муниципального образования (глава местной администрации) либо ответственное лицо, назначенное на основании муниципальных нормативных правовых актов).
Результаты проведенного в настоящей статье исследования могут быть обобщённо представлены следующими положениями.
1. Существует необходимость в правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления по организации и проведению отбора и направления информации в уполномоченные органы, а также по осуществлению соответствующего взаимодействия с ними в муниципальных правовых актах путём, в том числе, определения круга лиц, ответственных в данной сфере, и установления порядка и сроков отбора и направления необходимой информации в уполномоченные органы.
2. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по отбору и предоставлению муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченные органы обладает следующими особенностями:
1) оно может осуществляться как при помощи законов субъектов Российской Федерации, так и на уровне решений представительных органов местного самоуправления, постановлений и распоряжений глав муниципальных образований либо местных администраций;
2) правовое регулирование нормативного характера необходимо для урегулирования общих начал, установления норм права в отношении, во-первых, полномочий лиц, принимающих участие в проведении мероприятий, направленных на сбор, обработку и предоставление соответствующей информации, во-вторых, принципов, порядка, сроков отбора и предоставления муниципальных нормативных правовых актов, в-третьих, организации взаимодействия с уполномоченными органами;
3) издание правовых актов индивидуально-правового характера может осуществляться в целях разрешения текущих вопросов (например, назначение лиц, уполномоченных на непосредственное взаимодействие с соответствующими региональными органами власти).
3. Органы и должностные лица местного самоуправления в связи с ведением региональных регистров несут ответственность за непредоставление необходимых материалов в уполномоченные органы, несвоевременное их предоставление, направление информации в неполном объёме или искаженном виде. В региональных нормативных правовых актах необходима подробная регламентация такой ответственности. Если иное не предусмотре-
но муниципальными правовыми актами, юридическую ответственность должны нести главы муниципальных образований (местных администраций).
4. Анализ правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере предоставления муниципальных нормативных правовых актов в уполномоченные органы показывает, что по своей природе данный вид юридической ответственности относится к институту муниципально-правовой ответственности.
1. См. ст. 43.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. -№ 40. - Ст. 3822.
2. См., например: Закон республики Мордовия от 30.10.2008 г. № 102-З «О регистре муниципальных нормативных правовых актов республики Мордовия» // Известия Мордовии. - 2008. - № 166-31. - 31 окт.; постановление администрации Ростовской области от
23.12.2008 г. № 602 «Об утверждении порядка организации работы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов Ростовской области» // Наше время. -
2008. - № 490-515. - 30 дек.; постановление Правительства Ставропольского края от
29.12.2008 г. № 215-п «О мерах по реализации Закона Ставропольского края «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. -
2009. - № 8. - Ст. 8102.
3. См. подробнее: Закон Камчатского края от
19.12.2008 г. № 201 «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов в Камчатском крае» // Официальные ведомости. - 2008. - № 214220. - 25 дек.; Закон Костромской области от
03.12.2008 г. № 404-4-ЗКО «О регистре муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Костромской области» // СП - нормативные документы. - 2008. -№ 62. - 12 дек.
4. Амурская правда. - 2008. - № 203. - 1 нояб.
5. Омский вестник. - 2008. - № 142. - 2 дек.
6. См.: Текущий архив Министерства государственно-правового развития Омской области.
7. См., например: распоряжение главы городского округа город Воронеж от 01.03.2006 г. № 72-р «О порядке предоставления нормативных правовых актов в правовое управление Администрации области» // СПС «Кон-
сультантПлюс: Сводное региональное законодательство».
8. См., например: постановление администрации Островского района от 26.04.2010 г. № 354 «О предоставлении муниципальных нормативных правовых актов муниципального образования «Островский район», городского и сельских поселений Островского района в орган, осуществляющий ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов» // Островские вести. - 2010. - № 18. -6 мая.
8. См., например: Решение Мариинского городского Совета народных депутатов от
25.09.2008 г. № 19/8 «Об утверждении Положения о системе муниципальных нормативных правовых актов Мариинского городского поселения» // Вперед. - 2008. - № 17. - 1 окт.
9. См. подробней: Артюхов Ю. С. Некоторые вопросы муниципально-правовой ответственности // Местное самоуправление и муниципальное право. - 2007. - № 19.
10. Черногор Н. Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в Российской правовой науке // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. - № 3; Алексеев И. А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности // Журнал российского права. - 2006. - № 9; Соловьев С. Г. Эволюция механизма муниципально-правовой ответственности глав муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. -
2005. - № 5.
11. Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. - 2005. - № 6. - С. 84.
12. См. подробнее: Степанова А. А. К вопросу об отзыве главы муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. -
2006. - № 8. - С. 36.
13. Шугрина Е. С. Особенности конституционноправовой и муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2005. - № 5. - С. 34.
14. Алексеев И. А . Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Ростов н/Д, 2007. - С. 11.
15. См. например: Алексеев И. А. Муниципальноправовая ответственность как комплексный институт юридической ответственности // Государство и право. 2006. № 7. С. 99; Костюков А . Н. Муниципальное право в системе российского права: стагнация или развитие, а может быть, новая роль? // Государство и право. - 2003. - № 9. - С. 15-16.
17. См. подробней: Филатов Е. Ю. О первичной и вторичной муниципально-правовой ответст-
венности // Эволюция российского права : материалы VII Всероссийской научной конференции (Екатеринбург, 17-18 апреля 2009 г.) / Уральская государственная юридическая академия. - Екатеринбург, 2009. - С. 214-217.
18. См. там же.
19. См., например: Копысова С. Г. Глава муниципального образования как инициатор муниципально-правовых отношений // Конституционное и муниципальное право. - 2009. -№ 4. - С. 24-27.
20. Такого рода регулирование осуществляется, к примеру, в Камчатском и Ставропольском краях.
21. Правовые нормы о юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в рассматриваемой области не предусмотрены, например, в Амурской, Костромской, Волгоградской, Воронежской, Новосибирской, Ростовской, Рязанской, Томской, Тюменской областях.
