CC BY
31
Коробов Э. В.
ПРЕДМЕТНОЕ СОДЕРЖАНИЕ СПЕЦИАЛЬНО-КРИМИНОЛОГИЧЕСКОЙ ПРОФИЛАКТИКИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ КОРРУПЦИОННОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
12.3. ПРЕДМЕТНОЕ СОДЕРЖАНИЕ СПЕЦИАЛЬНО-КРИМИНОЛОГИЧЕСКОЙ ПРОФИЛАКТИКИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ КОРРУПЦИОННОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Коробов Эмиль Викторович, аспирант
Место учебы: Московского государственного областного университета
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы уточнения предметного содержания специально-криминологической профилактики преступлений коррупционной направленности в органах местного самоуправления, определяются возможности и направления совершенствования законодательства в области профилактики коррупции. Ключевые слова: профилактика, коррупция, органы местного самоуправления.
SUBJECT CONTENT OF SPECIAL-CRIMINOLOGICAL PREVENTION OF CRIMES OF CORRUPTION DIRECTION IN THE LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES
Korobov Emil V., a graduate student
Study place: the Moscow State Regional University
Annotation: The article examines the clarification of the subject content of special-criminological prevention of corruption-related crimes in local government bodies, identifies opportunities and directions for improving legislation in the field of corruption prevention. Keywords: prevention, corruption, local government.
В отечественной криминологии (М.М. Бабаев, Я.И. Глинский, А.И. Долгова, М.О. Ефименко, А.П. Закалюк, С.Я. Лебедев, В.В. Лунеев, В.Д. Малков, С.Ф. Милюков, А.В. Петровский, Р.В. Скоморохов, В.Н. Шиханов и другие) сложилось достаточно устойчивое представление о профилактике, ее месте и роли в системе предупреждения преступности.
Так, считается, что в широком смысле профилактика представляет собой недопущение преступлений, предохранение членов социума от совершения ими правонарушений (преступлений)1. В узком же смысле под профилактикой, как правило, понимают деятельность, направленную на выявление, либо устранение причин тех или иных преступлений, обстоятельств, условий, которые способствуют их совершению, а также на выявление лиц, которые способны совершить преступление, проведение с ними специальной работы2.
Кроме того, сложился и определенный теоретический и методологический консенсус по поводу разграничения предметных областей общесоциальной и специальной (специально-криминологической) профилактики. Так, под Социальной (общесоциальной) профилактикой принято понимать комплекс мер (экономических, политических, социальных, культурных и иных), ориентированных на всестороннее развитие тех факторов, которые не ориентированы непосредственно на ликвидацию причин правонарушений (преступлений). Но при этом они способствуют решению этой задачи при помощи формирова-
1 См.: Криминология / Под ред. В.Д. Малкова, М.М. Бабаева, С.Я. Лебедева. - М.: Юридический Дом «Юспиуинформ», 2013. С. 61.
2 См.: Глинский Я.И. Криминология: теория, история, эмпирическая база,
социальный контроль. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2011. С. 78.
ния положительных условий, минимизирующих воздействие отрицательных факторов.
К сожалению, в Федеральном законе от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон) понятие специальной профилактике отсутствует3. Оно редуцировано к понятию специальных мер профилактики правонарушений (часть 3, статья 6 Федерального закона). В качестве видов профилактики обозначены общая и индивидуальная.
Оставляя за рамками дискуссионность положений Федерального закона, отметим, что в отечественной литературе сложились достаточно устоявшиеся представления на специальную (специально-криминологическую) профилактику как определенную конкретизацию общесоциальных (моральных, правовых) мер профилактики. Специальный характер профилактики преступности, в отличие от общесоциального, имеет целенаправленный характер, ориентированный на недопущение преступлений.
Кроме того, по мнению ряда авторов (М.О. Ефименко, Р.В. Скоморохов, В.Н. Шиханов и другие), специальная профилактика представляет такую целеориентированную деятельность, которая реализуется, преимущественно, государственными органами, специально предназначенными для профилактики преступлений и иных связанных с ними правонарушений. В Федеральном законе, к сожалению, общественные объедине-
3 Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июня 2016 г. № 26 (часть I) ст. 3851.
Проблемы экономики и юридической практики
2'2017
ния (организации) исключены из субъектов профилактики, и отнесены к лицам, лишь помогающим органам государственной власти. Под специальными органами в данном случае понимают органы внутренних дел, прокуратуры, юстиции, суды, следственные органы, органы безопасности и т.д.4
Ряд авторов (И.Я. Козаченко, К.В. Корсаков, В.Н. Кудрявцев, Н.Ф. Кузнецова, Э.И. Петров, В.Е. Эминов и другие) считают, что система субъектов профилактики характеризуется высокой интенситвностью, которая предполагает трансформацию или коррекцию объема профилактической деятельности, ее целей, задач (текущих, перспективных)5. Система субъектов профилактики, чтобы качественно исполнять свои функции, должна непрерывно совершенствоваться, ориентироваться на меняющиеся условия борьбы с преступностью, новые требования к реализации профилактики. Динамика субъектов профилактики может отражаться в создании новых специализированных органов и организаций (например, Следственный комитет России, Федеральная служба войск национальной гвардии и т.д.). Он проявляется и в изменении или детализации компетенции и правомочий, ныне входящих в систему органов и организаций, в том числе в нормативном и организационном выделении профилактических задач как составной части общей или отраслевой компетенции.
Однако, по нашему мнению, наиболее отличительный признак специальных (специально-криминологических) функций профилактики выражается в том, что они отражают профилактическую специфику именно отдельных сфер, отраслей, участков соответствующей общественной и государственной деятельности. Кроме того, специально-криминологические мероприятия разрабатываются и осуществляются, как правило, применительно к разным видам преступлений, к различным сферам общественной жизни, социальным группам, отраслям хозяйства. Именно отдельные сферы деятельности и объекты также могут быть более подвержены совершению преступлений, например, ввиду их привлекательности для преступников.
Так, например, можно утверждать, что органы местного самоуправления (сфера деятельности органов муниципальной власти) обладают такого рода повышенной криминогенно-стью. В.А. Пленкин отмечает, что «наряду с отдельными органами государственной власти некоторые органы местного самоуправления все более втягиваются в коррумпированную систему власти и тем самым являются не только питательной средой для организованной преступности, но и в ряде мест пытаются даже создать организованные преступные группы в органах местного самоуправления»6. То есть, органы местного самоуправления продолжают оставаться приманкой для организованных преступных сообществ, пытающихся использовать их ресурсы в интересах незаконного обогащения.
Анализ специфических факторов, способствующих совершению преступлений коррупционной направленности в органах местного самоуправления показывает, что в соответствии с конституционной нормой, они выведены за рам-
4 См. подробно.: Ефименко М.О., Скоморохов Р.В., Шиханов В.Н. Криминологическая теория и практика в организации ведомственного контроля за достоверностью уголовной статистики. - М.: Волтерс Клювер, 2012. С. 54-55.
5 См.: Криминология: Учебник / И.Я. Козаченко, К.В. Корсаков. - М.: НОР-МА-ИНФРА-М, 2013. С. 124-126; Крминология: Учебник / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева. 2-е изд., пераб. и доп. - М., 2006. С. 78-79; Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. 3-е изд. , перераб. доп. - М., 2008. С. 123-125.
6 Пленкин В.А. Проблемы противодействия коррупции в органах местного
самоуправления // vestnik.uapa.ru>en/issue. 2009. 01. 17.
ки государственной службы, но при этом реализуют ее функции на своей территории в рамках собственных полномочий. Создаваясь таким образом, муниципальная служба оказывается вне сферы эффективного общественного контроля. Это формирует условия для возникновения фактов злоупотребления властью, превышения полномочий, бездействия, предательства интересов службы.
Распространение этих фактов и рождает опасную для общества деформацию - коррупцию в органах местного самоуправления. Соответственно возникают дисфункции в системе муниципального управления; несоответствие структуры муниципальных органов целям и функциям практики; нарушение субординационных и координационных связей; неспособность обеспечить исполнение принимаемых управленческих решений; нарушение открытости взаимодействия органов местного самоуправления с населением и т.д.7
Кроме того, следует в контексте рассматриваемых проблем указать на такой важнейший фактор, способствующий воспроизводству преступлений коррупционной направленности в органах местного самоуправления, как имущество. Так, согласно ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности муниципальных образований могут находиться: имущество для решения вопросов местного значения; имущество для осуществления ряда государственных полномочий, переданных органам самоуправления; имущество для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников предприятий и учреждений; объекты культурного наследия. Все объекты муниципальной собственности должны служить конкретным целям, решению проблем местного уровня. Все объекты муниципальной собственности являются имуществом, предназначенным для чего-либо (водоснабжения, сбора и вывоза отходов и т.д.).
Таким образом, муниципальное имущество - это целевое имущество. Муниципальным образованиям могут принадлежать и земельные участки, водные объекты. Муниципальные образования часто владеют, пользуются и распоряжаются, например, земельными участками, в соответствии с задачами, даже не связанными с решением проблем местного значения. В этом плане приватизация муниципальной собственности является источником коррупционных преступлений. Речь может идти, например, о таких нарушениях, как присвоение денежных средств. Сюда же можно прибавить случаи оценивания объектов по заниженным ценам, манипуляции на тендерах, скупка организаций муниципальными чиновниками через подставных лиц. Таким образом, муниципальная собственность может выступать средством, а может и детерминантой возникновения коррупции, в первую очередь при передаче муниципальной собственности в частную8.
Следует понимать, что сама жизнь рождает и новые формы коррупции в органах самоуправления. Например, речь идет о даче взяток депутатскому корпусу в целом, а не конкретному депутату. Уже не только главы муниципальных образований
7 Частная криминология / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф., засл. деят. науки РФ Д.А. Шестаков. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007. С. 369.
8 См.: Долгова А.И. Организованная преступность, терроризм и коррупция: тенденции и совершенствование борьбы с ними // Организованная преступность, терроризм, преступность в их проявлениях и борьба с ними. - М., 2015. С. 18.
Коробов Э. В.
ПРЕДМЕТНОЕ СОДЕРЖАНИЕ СПЕЦИАЛЬНО-КРИМИНОЛОГИЧЕСКОЙ ПРОФИЛАКТИКИ ПРЕСТУПЛЕНИЙ КОРРУПЦИОННОЙ НАПРАВЛЕННОСТИ В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
нарушают права предпринимателей, но и конкретные муниципальные служащие. Например, чиновники отдельных администраций могут выдавать субъектам строительства необоснованные разрешения на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства и т.д.
Ю.Ф. Каменецкий, П.В Кунцевич, Т.Ю. Юбко выделяют следующие признаки коррупции:
- должностной характер;
- корпоративность;
- организованность;
- неориентированность на интересы службы;
- восприятие коррупционных благ как приоритетов по сравнению с честной службой9.
Эти признаки объединяют коррупцию в органах самоуправления и организованную преступность. Организованная преступность может в этом случае носить уже и должностной характер, характеризоваться корпоративности. Такие группы в случае необходимости могут идти на совершение любых тяжких преступлений, вплоть до убийств, похищений и т.д.
Как уже говорилось, важной особенностью преступности на местном уровне является плановость, монополизм власти. Эта модель всячески поддерживается преступными группами.
Говоря о специально-криминологической профилактике коррупции в органах местного самоуправления, следует подчеркнуть, что эффективность противодействия коррупции на местном уровне прямо пропорциональна пониманию специфических особенностей (правовых, организационных, культурных, коммуникативных и других), порождающих коррупционное поведение. Это может способствовать выработке продуктивных профилактических программ, ориентированных на предупреждение коррупции.
Опираясь на методологические подходы, разработанные А.И. Долговой относительно специального предупреждения преступности10, можно говорить о следующих разновидностях специально-криминологических мер профилактики преступлений коррупционной направленности в органах местного самоуправления:
- ранняя профилактика коррупции. Здесь профилактические меры должны носить упреждающий характер, разрабатываться и вводиться в действие на основании прогнозов, предсказывающих возможное повышение криминогенности отдельных факторов в органах местного самоуправления. Профилактика коррупции должна быть направлена на нейтрализацию криминогенных факторов, уже действующих в органах местного самоуправления. Например, недостатки законодательства, регулирующего сферу местного самоуправления. В частности, в целях профилактики коррупции в тех или иных органах и среди должностных лиц местного самоуправления внести необходимые дополнения в действующее законодательство, направленные на ограничение сроков избрания глав муниципалитетов, назначения глав администраций. Необходимо также шире использовать процедуру назначения на должности в органах местного самоуправления по контракту;
- деятельность по применению предупредительных специальных средств основывается на взаимодействии управленческих, общевоспитательных, социальных, правовых мер, рассчитанных оказывать влияние на предотвращение и недопущение конкретных преступлений.
В этом смысле органами местного самоуправления осуществляется большая работа по становлению и развитию са-
9 Каменецкий Ю.Ф., Кунцевич П.В., Юбко Т.Ю. Коррупция: экономико-криминологический подход // «Юрист-онлайн. Электронный юридический журнал. URL: http://www.shkolny.com/2007/04/11/.
10 См.: Криминология / Под ред. А.И. Долговой. - М.: Норма, 2014. С. 4648.
моуправления в стране, разрешению проблем местного значения. Однако, существует еще одна проблема. Так, в ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции» закреплена норма о том, что органы местного самоуправления должны противодействовать коррупции в рамках своих полномочий. Эти полномочия указаны в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в Федеральном законе «О муниципальной службе» и.
Но вопрос противодействия коррупции не может расцениваться как вопрос местного уровня (п. «б» ст. 72 Конституции РФ вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности отнесены к предметам совместного ведения). Поэтому органы местного самоуправления нужно наделить важными полномочиями в данной сфере. При дефицитности местных бюджетов государство должно оказывать целевую поддержку муниципалитетам для противодействия коррупции.
- предупреждение самодетерминации преступности связано с пресечением деятельности организованных преступных формирований и отдельных преступников, направленной на вовлечение в преступность всё новых лиц и общественных групп.
- совершенствование деятельности субъектов специального предупреждения преступлений, которыми являются организационные структуры, для которых борьба с преступностью составляет основную функцию либо выделена в перечне функций.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 82.82%.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 40 ст. 3822
2. Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 27 июня 2016 г. № 26 (часть I) ст. 3851.
3. Глинский Я.И. Криминология: теория, история, эмпирическая база, социальный контроль. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2011.
4. Долгова А.И. Организованная преступность, терроризм и коррупция: тенденции и совершенствование борьбы с ними // Организованная преступность, терроризм, преступность в их проявлениях и борьба с ними. - М., 2015.
5. Ефименко М.О., Скоморохов Р.В., Шиханов В.Н. Криминологическая теория и практика в организации ведомственного контроля за достоверностью уголовной статистики. - М.: Волтерс Клювер, 2012.
6. Криминология / Под ред. В.Д. Малкова, М.М. Бабаева, С.Я. Лебедева. - М.: Юридический Дом «Юстиуинформ», 2013.
6. Каменецкий Ю.Ф., Кунцевич П.В., Юбко Т.Ю. Коррупция: экономико-криминологический подход // «Юрист-онлайн. Электронный юридический журнал. URL: http://www.shkolny.com/2007/04/11/.
7. Криминология: Учебник / И.Я. Козаченко, К.В. Корсаков. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2013.
8. Криминология / Под ред. А.И. Долговой. - М.: Норма, 2014. С. 4648.
9. Криминология: Учебник / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, В.В. Лунеева. 2-е изд., пераб. и доп. - М., 2006.
11 Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрании законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 40 сл. 3822
Проблемы экономики и юридической практики
2'2017
10. Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. 3-е изд. , перераб. доп. - М., 2008.
11. Пленкин В.А. Проблемы противодействия коррупции в органах местного самоуправления // уе51шк.иара.ш>еп/|55ие. 2009.01.17.
12. Частная криминология / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф., засл. де-ят. науки РФ Д.А. Шестаков. - СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007.
РЕЦЕНЗИЯ
Статья Э.В. Коробова посвящена исследованию актуальной проблемы, связанной с уточнением места в системе предупреждения преступлений коррупционной направленности, а также совершенствованием специально-криминологической профилактики.
Автор справедливо отмечает, что с принятием нового Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» ряд вопросов организации профилактической деятельности претерпел серьезные изменения. Так, в тексте, действительно, отсутствует понятие специальной профилактики. Это идет вразрез со сложившимися в науке представлениями об уровнях профилактики, объектах профилактики и т.д. Наличие понятия специальных мер профилактик не восполняет этот пробел.
Кроме того, исключение общественности из самого процесса реализации специальной профилактики также не вполне обосновано. Поэтому нужно согласиться с автором в том, что необходимо совершенствовать законодательство в этом плане.
Ценность статьи заключается также в том, что автор пытается применить положения специально-криминологической профилактики к проблемам коррупции в органах местного самоуправления. В соответствии с методологическими позициями криминологии, он уточняет и классифицирует факторы, способствующие развитию коррупции с муниципальных органах власти. Кроме того, автор вносит конкретные предложения по совершенствованию профилактических мер противодействия преступлениям коррупционной направленности в органах местного самоуправления.
Статья Э.В. Коробова соответствует требованиям, предъявляемым к такого рода работам, и может быть рекомендована к опубликованию в рецензируемом журнале перечня ВАК России.
Начальник кафедры уголовного права Санкт-Петербургского университета МВД России доктор юридических наук, доцент
Л.В. Готчина
