CC BY
620
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
О.Н. Дядькин
Дядькин Олег Николаевич — кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой уголовно-правовых дисциплин Юридического института Владимирского государственного университета им. А.Г. и Н.Г. Столетовых
Предложения по совершенствованию законодательства РФ об административных правонарушениях (административной ответственности)
Юридическая техника представляет собой систему средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, которая призвана обеспечить их совершенство и повысить эффективность.
Юридическая техника позволяет структурировать правовой материал, совершенствовать язык юридических актов, делать его более точным, грамотным и понятным для большинства населения. В конечном итоге это способствует надлежащей реализации правовых предписаний и запретов. Данное положение имеет непосредственное отношение к законодательству Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии со статьей 1.2 КоАП РФ задачами законодательства об административных правонарушениях являются защита и охрана наиболее важных объектов от административных правонарушений, а также предупреждение данных административно-правовых деликтов. Среди объектов правоохраны, помимо других, закрепляется здоровье граждан. По указанному критерию можно сделать вывод, что охрана жизни осуществляется только уголовным законом. Вместе с тем, часть 6.1. статьи 20.4 КоАП РФ устанавливает повышенную административную ответственность юридического лица за нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара и причинение как тяжкого вреда здоровью человека, так и смерть человека. В связи с этим видится уместным дополнить статью 1.2 КоАП РФ, включив в число объектов охраны вместе со здоровьем и жизнь граждан.
По нашему мнению, много нареканий вызывает легальное определение административного правонарушения. Согласно статье 2.1 КоАП РФ под ним понимается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Во-первых, за административное правонарушение может наступать не только административная ответственность. В частности, нарушения законодательства о налогах и сборах в сущности есть административные правонарушения. «Налицо «раздвоение» норм об административной ответственности самих налогоплательщиков — юридических и физических лиц (гл. 15 и 16 Налогового кодекса РФ) и должностных лиц организаций, а также физических лиц (гл. 15 КоАП РФ)»1.
Кроме того, статья 2.5 КоАП РФ закрепляет ответственность особых субъектов за административные правонарушения. Так, военнослужащие, призванные на военные сборы граждане, лица, имеющие специальные звания ряда государственных структур, по общему правилу за совершение административно-правового деликта несут дисциплинарную ответственность. В этой связи предлагаем в статью 2.1 КоАП РФ внести изменения, включив вместо слов «настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность» словосочетание «законодательством Российской Федерации».
В практической деятельности правомочных должностных лиц встречаются случаи совершения правонарушений, за которые привлечь особых субъектов к административной ответственности видится проблематичным.
Примером служит статья 12.7 КоАП РФ, которая применяется в случаях, когда транспортным средством управляет водитель, не имеющий или лишенный права управления им, а также при передаче управления транспортным средством лицу, которое заведомо не может управлять им. Санкция устанавливается в виде штрафа, административного ареста или обязательных работ. Вместе с тем, к военнослужащему срочной службы не применятся штраф (ч. 6 ст. 3.5 КоАП РФ), а любому военнослужащего нельзя подвергнуть административному аресту (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ) и обязательным работам (ч. 3 ст. 3.13 КоАП РФ). Исходя из этого, военнослужащего срочной службы нельзя привлечь к административной ответственности за нарушение статьи 12.7 КоАП РФ, а в соответствии со статьей
1 См.: Салищева Н.Г. Проблемные вопросы института административной ответственности в России // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005. С. 11, 12.
Дядькин О.Н. Предложения по совершенствованию законодательства РФ...
253
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
2.5 указанного Кодекса он привлекается за нарушения правил дорожного движения на общих основаниях. Мы считаем, что статья 2.5 КоАП РФ требует поправки, которая заключается в возможности привлечения особых субъектов в подобных случаях к дисциплинарной ответственности.
Для привлечения к уголовной ответственности в ряде случаев применяется административная преюдиция. По словам А.В. Козлова, она представляет собой такой прием юридической техники, при котором повторно совершенное административное правонарушение в случае, если лицо ранее привлекалось за аналогичное административное правонарушение к административной ответственности, рассматривается как преступление и влечет уголовную ответственность1. Вместе с тем, можно и не поддержать возвращение преюдиции в уголовный закон и согласиться с мнением Н.Ф. Кузнецовой о том, что «количество непреступных правонарушений не может перерасти в преступное качество, как сто кошек не могут приобрести качество тигра»2. Однако УК РФ включает в себя необходимые нормы, которые учитывают прошлое антиобщественное поведение индивида.
Так, статья 1511 Уголовного кодекса Российской Федерации за розничную продажу несовершеннолетним алкогольной продукции устанавливает уголовные наказания, если это деяние было совершено неоднократно. При этом в примечании к указанной статье под розничной продажей несовершеннолетнему алкогольной продукции, совершенной лицом неоднократно, признается розничная продажа несовершеннолетнему алкогольной продукции, если это лицо ранее привлекалось к административной ответственности за аналогичное деяние в течение ста восьмидесяти дней.
Во-вторых, включение юридического лица в число субъектов административного правонарушения видится, по нашему мнению, преждевременным. КоАП РФ не раскрывает понятия данного субъекта. Юридическое лицо раскрывается в Гражданском кодексе Российской Федерации, и эти положения распространяются на частные организации. Вместе с тем, в теории административного права высказываются мнения о существовании публичных юридических лиц, к которым относятся органы исполнительной власти, органы местного самоуправления и др. На наш взгляд, нереально, например, привлечь федеральное министерство к наказанию в виде административного штрафа или административному приостановлению деятельности. В первом случае средства будут направлены из федерального бюджета, во втором — нельзя прекратить на время деятельность исполнительного органа государства, который повседневно осуществляет руководство в установленной сфере деятельности.
Кроме того, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Фактически для юридического лица существует объективное мнение, что характерно для гражданско-правового деликта. Административная и уголовная ответственность являются штрафными видами юридической ответственности. Следовательно, целесообразно говорить и о равном подходе в определении субъекта административного правонарушения и преступления.
Назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Мы не согласны с тем, что за одно и то же деяние ответственность наступает дважды, что противоречит правовым принципам.
Следует также заметить, что не всегда наличествует взаимосвязь между положениями Общей и Особенной частей КоАП РФ. Например, статья 2.9 КоАП РФ субъекту административной юрисдикции предоставляет возможность при малозначительности совершенного административного правонарушения освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. В то же время Особенная часть Кодекса расширяет основания освобождения от административной ответственности, при этом обязывая судью, орган, должностное лицо, разрешающих дело об административном правонарушении, освобождать виновных лиц от административной ответственности. В подтверждении этого можно привести примечание статьи 6.8 КоАП РФ «Лицо, добровольно сдавшее приобретенные без цели сбыта наркотические средства, психотропные вещества, их аналоги или растения, содержащие наркотические средства или психотропные вещества, либо их части, содержащие наркотические средства или психотропные вещества, освобождается от административной ответственности за данное административное правонарушение».
1 См.: URL: http://nnov.hse.rU/data/2013/01/17/1302968925/0 допустимости административно-правовой преюдиции в уголовном законодательстве России (дата обращения: 31.01.2014).
2 См.: Кузнецова Н.Ф. Цели и механизм реформы Уголовного кодекса // Советское государство и право. 1992. № 6. С. 83.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
В приведенном примере присутствует несогласованность между нормами Общей и Особенной частей Кодекса. Для ее устранения предлагаем дополнить статью 2.9 КоАП РФ частью 2 в следующей редакции: «Лицо освобождается от административной ответственности в случаях, прямо предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса».
Длительное время лицо, которому было назначено административное наказание, считалось подвергнутым данному наказанию до истечения одного года со дня окончания исполнения постановления по делу об административном правонарушении. В правоприменительной практике возникали спорные ситуации применительно к лицам, в отношении которых постановление о лишении права управления транспортным средством вступило в законную силу, но они управляли автомототранспортом в период исполнения административного наказания. По этой причине и в связи с ужесточением административной ответственности за управление транспортным средством в состоянии опьянения законодатель изменил указанный срок.
Статья 4.6 КоАП РФ в настоящее время по-иному исчисляет начало срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, воспроизводит при этом положения исчисления судимости по УК РФ — с момента вступления в силу постановления о назначении административного наказания. Данное положение имеет прямое отношение к признанию совершения правонарушения повторно. Так, часть 4 статьи 12.8 КоАП РФ устанавливает жесткую административную ответственность за повторное совершение административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 2 данной статьи (управление транспортным средством лицом в состоянии опьянения и передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения).
При этом между нормами, предусмотренными частями 3 и 4 рассматриваемой статьи, существует конкуренция в ситуации, когда управлять транспортом будет лицо, лишенное права управления. Часть 3 запрещает управлять транспортным средством лицу, которое не имеет права управления им или лишено такого права. Санкция части 4 статьи 12.8 КоАП РФ распространяется на лиц, лишенных права управления транспортным средством по причине нахождения за рулем в состоянии опьянения. В создавшейся ситуации мы предлагаем дополнить часть 3 словами «за исключением случаев, предусмотренных частями 1 или 2 настоящей статьи». Таким образом, лицо, совершившее повторное административное правонарушение, предусмотренное частями 1 или 2 статьи 12.8 КоАП РФ, будет привлекаться к административной ответственности по части 4 данной статьи, а водитель, лишенный права управления транспортными средствами по иным основаниям (например, ст. 12.9, 12.10 и др.), будет подвергаться административному аресту или административному штрафу согласно части 3 ста-тьи12.8 Кодекса.
Для правильного уяснения содержания административно-правовых норм, предусмотренных статьей 12.8 КоАП РФ, предлагаем часть 3 данной статьи после слов «лишенным права управления транспортными средствами» дополнить словосочетанием «кроме случаев, предусмотренных частями 1 или 2 настоящей статьи».
КоАП РФ при проведении аналогии с отраслями законодательства РФ, регулирующими уголовную ответственность за совершение преступлений, содержит в себе три самостоятельных кодекса: 1) закрепляющий основание и меры административной ответственности; 2) устанавливающий процесс привлечения виновных лиц к административной ответственности и 3) призванный исполнять постановления по делам об административных правонарушениях. С одной стороны, это компактно, с другой — порождает многочисленные проблемы, например, материальные и процессуальные нормы содержаться в одном нормативном правовом акте.
Вместе с тем, мы видим и другое противоречие. Так, статья 2.4 КоАП РФ устанавливает, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Далее в примечании указывается, что под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях.
Указанное положение никак не согласуется с нормами, устанавливающими правомочия должностных лиц по осуществлению производства по делам об административных правонарушениях и исполнению постановлений о назначении административных наказаний. В силу этого статья 2.4 КоАП РФ может распространяться лишь на Особенную часть КоАП РФ, когда речь идет о квалификации противоправного деяния. По этой причине, на наш взгляд, видится несколько решений обозначенной проблемы.
1. Необходима редакция примечания статьи 2.4 Кодекса, которая ограничила бы действие данного положения только на нормы Особенной части Кодекса.
Дядькин О.Н. Предложения по совершенствованию законодательства РФ...
255
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
2. Пойти по пути государств, которые создали законы, разделяющие материальные и процессуальные нормы о привлечении к административной ответственности1.
Среди ученых административного права развернулась дискуссия об отношении к данному вопросу — одни предлагают создать два кодекса, другие выступают против такого решения, так как считают, что объем статей обоих нормативных правовых актов значительно увеличится и не решит данной проблемы.
Вызывает определенную озабоченность присутствие обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, в разделе «Производство по делам об административных правонарушениях». На наш взгляд, эти обстоятельства исключают административную ответственность, поскольку производство по делу об административном правонарушении осуществляется, так как оно направлено на их отыскание. При этом данные обстоятельства следует включить в главу 4 КоАП РФ вместе с обстоятельствами, смягчающими и отягчающими административную ответственность.
Представленные в данной статье предложения, по нашему мнению, позволят устранить встречающие противоречия в КоАП РФ и обеспечить реализацию прав и законных интересов участников производства по делам об административных правонарушениях.
1 Примером может служить Республика Беларусь, не территории которой действуют Кодекс РБ об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс РБ об административных правонарушениях.
Юридическая техника. 2015. № 9
