CC BY
204
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
УДК 347.963
Ивкова Анна Владимировна
Академия Гэнеральной прокуратуры Российской Федерации» (г. Москва)
ivkova-anna@yandex.ru
ПРЕДЕЛЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ЛЕГАЛИЗАЦИИ (ОТМЫВАНИЮ) ДОХОДОВ, ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ, И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА В БАНКОВСКОЙ СФЕРЕ
В статье дан анализ законодательства, устанавливающего полномочия прокурора по надзору за исполнением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в банковской сфере, и предложен ряд мер по его совершенствованию.
Ключевые слова: легализация преступных доходов, терроризм, прокурорский надзор, банковская сфера.
Пределы прокурорского надзора, как правовая категория, определяют границы . должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования на выявленные факты нарушения закона [1, с. 99].
В законодательстве о прокуратуре отсутствует понятие пределов прокурорского надзора. Раскрывая понятие пределов прокурорского надзора, специалисты, как правило, говорят: во-первых, о круге актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор; во-вторых, о круге объектов, надзор за законностью в деятельности которых призван осуществлять прокурор; в-третьих, о полномочиях прокурора [2, с. 114-124]. Законодатель (ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») к трем названным присоединяет еще три ограничителя: а) запрет на вмешательство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов; б) проведение проверок только по поступившей в органы прокуратуры информации о допущенных нарушениях закона; в) запрет подменять иные государственные органы в рамках отведенных им полномочий и предмета ведения [1, с. 100].
Деятельность прокуратуры в Российской Федерации осуществляется на основании Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». Полномочия органов прокуратуры по надзору за соблюдением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма предусмотрены статьей 14 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Нормативно-правовой основой организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем,
и финансированию терроризма в кредитно-финансовой сфере являются приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N° 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», приказ Генерального прокурора РФ от 19.01.2010 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Статья 5 Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» относит кредитные организации к организациям, осуществляющим операции с денежными средствами или иным имуществом. Права и обязанности по исполнению требований Федерального закона от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» установлены в статье 7 указанного Федерального закона, в том числе осуществлять внутренний контроль; идентифицировать лиц, находящихся на обслуживании в организации; документально фиксировать и представлять в уполномоченный орган сведения об операциях, подлежащих обязательному контрою и подозрительных операциях.
При проведении проверок кредитных организаций на предмет соблюдения требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов у прокуроров возникает необходимость истребовать определенную информацию из банка или кредитной организации. Согласно ст. 6 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию про-
158
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 4, 2013
© Ивкова А.В., 2013
курора безвозмездно. Неисполнение требований прокурора влечет за собой установленную законом ответственно сть.
В то же самое время в соответствии со статьей 857 Гражданского кодекса РФ банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. Сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям, а также представлены в бюро кредитных историй на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законом. Государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом.
Таким образом, из статьи 857 ГК РФ следует, что в федеральных законах должны быть прямо установлены случаи и порядок предоставления банками сведений, составляющих банковскую тайну.
Судебная практика достаточно непоследовательна в регламентации вопроса предоставления банковской тайны третьим лицам.
Позиция Верховного суда РФ по вопросу правомерности истребования прокурором сведений из кредитных организаций изложена в постановлении Верховного Суда РФ от 08.02.2011 № 74-АД11-1. Как разъяснил Верховный Суд РФ, перечень лиц, которые вправе получать от банков информацию, составляющую банковскую тайну, содержится в статье 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» и является закрытым. Прокуратура Российской Федерации и ее должностные лица не указаны в данном перечне. В связи с чем Верховный суд признал законным отказ банка в предоставлении прокурору в рамках проводимой проверки исполнения законодательства о защите прав потребителей для ознакомления кредитных договоров.
Позиция Конституционного Суда РФ по вопросу пределов применения «банковской тайны» изложена в постановлении от 14.05.2003 № 8-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 14 Федерального закона «О судебных приставах» в связи с запросом Лангепасского городского суда Ханты-Мансийского автономного округа».
Конституционным Судом РФ проверена конституционность нормы Федерального закона «О судебных приставах» об обязанности банков предоставлять судебным приставам-исполнителям всю истребуемую ими информацию. Коллизия состояла в том, что часть 2 статьи 14 Федерального закона «О судебных приставах» предусматривала, что все организации и должностные лица обязаны предоставлять судебным приставам востребованную ими информацию. Вместе с тем на момент рассмотрения дела в статье 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» отсутствовало указание на полномочия судебного пристава-исполни-
теля истребовать сведения, содержащие банковскую тайну, в кредитной организации. Учитывая такое противоречие, руководствуясь Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», кредитные организации отказывались предоставлять судебным приставам истребуемую информацию. Конституционный Суд признал законным право судебных приставов требовать данные о банковских счетах граждан и организаций в силу полномочий, установленных Федеральным законом «О судебных приставах».
Правоприменительная практика показывает, что положения статьи 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» невозможно истолковать четко и однозначно.
В связи с чем при определении пределов полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов в банковской сфере следует исходить не только из общих полномочий прокурора, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», но и специальных полномочий, установленных законодательством о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов.
Следует отметить, что Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» относится к числу законодательных актов, в которых содержится прямое указание, что надзор за их исполнением осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами (ст. 14 Федерального закона от 07.08.2001 № 115 - ФЗ).
В пункте 7 статьи 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» установлено, что информация об операциях, о счетах и вкладах юридических лиц, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и физических лиц представляется кредитными организациями в уполномоченный орган, осуществляющий функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, в случаях, порядке и объеме, которые предусмотрены Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Комплексный анализ статьи 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статьи 14 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», пункта 7 статьи 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности», и позиции Конституционного Суда Российской Федерации, позволяет сделать вывод, что сведения, в порядке
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 4, 2013
159
и объемах, определенных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», могут быть предоставлены кредитными организациями органам прокуратуры Российской Федерации.
Пункты 1.1., 1.2. Приказа Генерального прокурора РФ от 19.01.2010 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» предписывают прокурорам обеспечить эффективную систему надзора за исполнением законов о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. Проводить проверки исполнения государственными органами, осуществляющими контроль на территории Российской Федерации за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, и их должностными лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) преступных доходов и финансированию терроризма. В каждом случае давать оценку исполнению законов и достаточности мер, принимаемых по выявленным нарушениям.
Контроль за исполнением кредитными организациями требований Федерального закона от 07.08.2001 № 115 - ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» осуществляет Центральный банк Российской Федерации.
Пункт 7.3. Инструкции Центрального банка РФ от 25.08.2003 № 105-И «О порядке проведения
проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации» относит акт проверки Центрального банка РФ к документам, содержащим банковскую тайну.
Таким образом, иное понимание требований ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» делает невозможным проведение прокурорской проверки полноты принимаемых Центральным банком РФ мер к выявлению нарушений законодательства о противодействии легализации преступных доходов.
Соответствующее понимание содержания ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» соответствует и требованиям 29-й рекомендации Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), согласно которой органы надзора должны располагать достаточными полномочиями для мониторинга и соблюдения финансовыми учреждениями требований по борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма, включая право проводить инспекции. Они должны иметь полномочия требовать предоставления любой информации от финансовых учреждений, которая необходима для мониторинга такого соблюдения, и они должны иметь право налагать надлежащие административные санкции за невыполнение таких требований.
Библиографический список
1. Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов. - М.,2005.
2. Прокурорский надзор. - М.: Юрайт, 2003.
160
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова ♦ № 4, 2013
