CC BY
185
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2010. № 1
А.А. Троицкая, кандидат юридических наук, ассистент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*
ПРЕДЕЛЫ ПЕРЕСМОТРА КОНСТИТУЦИИ: ФОРМАЛЬНЫЙ И СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТЫ
На основе анализа конституций различных государств и практики органов конституционного контроля в статье раскрывается значение пределов пересмотра конституции как гарантий сохранения основных конституционных ценностей в ходе развития конституции.
Ключевые слова: стабильность конституции; процедура пересмотра конституции; иерархия конституционных ценностей; конституционный контроль.
Based on the analysis of constitutions of various countries and on the practice of bodies of constitutional control, the paper demonstrates the importance of the limits of the Constitution revision which guarantee that basic constitutional values are kept during the process of the development of the constitution.
Keywords: stability of constitution; procedure of Constitution revision; hierarchy of constitutional values; constitutional review.
Конституция как основной закон государства призвана выражать волю народа и закреплять важнейшие начала общественного строя и государственной организации соответствующей страны. Эти начала включают в себя указания на источник власти в государстве, место прав и свобод человека и гражданина в системе конституционных ценностей, отношения собственности, принципы организации государственной власти, основы территориального устройства.
Поскольку конституция устанавливает наиболее общие правила взаимодействия личности, общества и государства, предопределяющие развитие всей правовой системы государства, ей присуща такая характеристика, как стабильность, т.е. длительное действие без существенных изменений. Иными словами, стабильность конституции детерминируется ее сущностью и спецификой1. Стабильность конституций объясняется прежде всего тем, что конституционные нормы, закрепляющие «в широком смысле слова методы и формы осуществления государственной власти», касаются самых фундаментальных условий политического бытия всего общества2. Частые и/или серьезные изменения конституции ставят под вопрос стабильность самого общества.
1 См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.С. 10.
2 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2006. С. 24-25.
Вместе с тем нельзя отрицать тот факт, что общественные отношения, в том числе отношения в сфере власти и свободы, регулируемые конституцией, не стоят на месте, а развиваются. Динамика их развития в ряде случаев требует отображения изменений в основном законе государства, чтобы последний не превратился в фиктивный документ. Кроме того, нормы конституции не только фиксируют и упорядочивают уже существующие общественные отношения, но и создают их. Некоторые институты могут появиться и существовать только с включением в конституцию соответствующих норм3. Поскольку конституционные положения часто имеют программный характер и ориентированы в будущее, «опережающие» изменения конституции желательны и даже необходимы для реформирования какой-либо сферы общественной жизни. Таким образом, пересмотр конституции возможен для того, чтобы она не только не «отставала» от реалий общественного строя, но и предопределяла его развитие в заданном направлении.
В то же время выбор направления развития общественного строя и внесение соответствующих изменений в текст конституции не может быть произвольным4. Поэтому в рамках широкой и сложной проблемы поиска оптимального сочетания стабильности и динамичного изменения конституции следует выделить задачу установления пределов, в рамках которых возможны изменения. Вопрос о том, на основе каких критериев могут быть отобраны элементы социальной практики (уже существующие или планируемые), подлежащие включению в конституцию, и при соблюдении каких требований они действительно могут быть включены в текст основного закона, нуждается в конституционно-правовом осмыслении.
Говоря о проблеме соотношения стабильности и динамичности конституции и пределах ее изменения, следует различать два аспекта. Первый связан с нормативным закреплением (чаще всего в самой конституции) принципиальной возможности пересматривать ее полностью или частично и соблюдением различных процедурных требований пересмотра. Такого рода требования означают формальные пределы пересмотра конституции. Второй аспект касается содержательных пределов пересмотра конституции при условии соблюдения всех формальных требований.
Формальные пределы пересмотра конституции. В актах конституционного уровня обычно предусматривается возможность их изменения.
3 См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 12.
4 Как писал А.А. Мишин, позиция в отношении необходимости изменения текста конституции зависит от того, в какую сторону от него отклоняется практика общественной жизни: «Если юридическая конституция более демократична, чем конституция фактическая, то речь должна идти о борьбе за реализацию демократических положений основного закона. Если юридическая конституция реакционнее фактической конституции, то она должна быть заменена более демократической писаной конституцией» (Мишин А.А. Указ.соч. С. 27).
Это верно не только для временных конституций, но и для конституций постоянных (т.е. принятых без установления срока их действия). Такое положение вещей отражает идею изменчивости общественных отношений и призвано если не исключить вполне, то минимизировать риск нелигитимного и сопряженного с насилием изменения конституционного строя, который может последовать, если формальная конституция будет пытаться идти по пути «консервирования» устаревшего общественного строя5. Однако чаще всего нормы о полном и/или частичном пересмотре конституции сопровождаются формальными требованиями соблюдения процедуры пересмотра либо определяют обстоятельства, в которых пересмотр недопустим.
Процедуры пересмотра конституции. По порядку пересмотра конституции традиционно делятся на гибкие и жесткие. Гибкость конституции означает ее изменение по тем же правилам, по которым меняются обычные, текущие нормы права, — это свойство неписаной или смешанной по форме конституции6. Гибкость конституции позволяет без особых затруднений приводить ее в соответствие с существующими общественными отношениями. Однако такой порядок пересмотра конституционных норм по сути не делает различия между обычными флюктуациями в политической жизни государства и общества, которые носят временный характер, и существенными, необратимыми изменениями общественных отношений, действительно нуждающихся в конституционном отображении7. При отсутствии усложненных правил внесения изменений конституция в любой момент может стать жертвой сиюминутной законодательной импровизации и реализации чьих-либо интересов. В этом случае ничто не обеспечит конституции особое место в правовой системе8. Принимая во внимание устойчивость тех ключевых общественных отношений, которые регулирует конституция9, и связанную с этим необходимость придать конституции большую стабильность, учредители, как правило, выбирают жесткую модель внесения в нее изменений.
Жесткость конституции означает более сложный порядок внесения в нее изменений по сравнению с обычным законодательством. Сложность процедуры внесения изменений в конституцию (относительно обычной законодательной процедуры) может быть связана с различными требованиями.
5 См.: МаклаковВ.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2005. С. 96.
6 Там же.
7 См.: Айтхожин К.К. Конституция Республики Казахстан: стабильность и динамизм // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 13. С. 32.
8 См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М.,
2001. С. 48.
9 См.: ЛучинВ.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.,
2002. С. 46.
а) Круг субъектов инициативы внесения изменения в конституцию.
б) Повышенное большинство, требуемое для принятия решения об изменении конституции — преимущественно квалифицированное большинство в 3/5, 2/з или голосов в парламенте (в случае бикамера-лизма одной или даже обеих палатах).
в) Большее число стадий прохождения проекта об изменении конституции.
Необходимо отметить, что степень сложности процедур изменения конституции может зависеть от того, идет ли речь о частичном или полном ее пересмотре: далеко не все конституции нормативно различают эти два действия. Например, в Основном законе ФРГ, конституциях США, Италии, Португалии и ряда других государств речь идет об изменениях и поправках, но возможность полного пересмотра текстуально не закрепляется, во всяком случае никакой специальной процедуры, отличающейся от процедуры частичного пересмотра, не предусматривается. Но если уж конституция, как, например, в Испании, различает изменение отдельных ее положений и учреждение новой конституции (причем к принятию новой конституции иногда приравниваются частичные изменения некоторых наиболее важных разделов или глав конституции), то последнее обычно предполагает более сложную процедуру, включающую, например, повторное голосование представительного органа (причем между двумя голосованиями может быть осуществлен роспуск и перевыборы этого органа, т.е. речь идет о дополнительном обращении к избирателям).
Обстоятельства пересмотра конституции. Помимо требований к процедурам полного или частичного пересмотра конституции в ней могут содержаться требования, связанные с особыми обстоятельствами, в которых находится государство. Обычно это норма, в соответствии с которой пересмотр конституционных положений не может осуществляться во время состояния войны, угрозы, чрезвычайного или осадного положения и т.п. (Франция, Испания, Бразилия, Бельгия и др.). Кроме того, формальные пределы могут быть связаны с ситуацией, когда органы власти или должностные лица, уполномоченные принимать решение об изменении конституции, по тем или иным причинам не функционируют, а замещающие их субъекты таких решений принимать не вправе (Совместный комитет, замещающий Бундестаг и Бундесрат в Германии, регент в Бельгии, Председатель Правительства РФ, замещающий Президента РФ). В таких случаях пределы изменения конституции объясняются, по-видимому, необходимостью не допустить использования каких-либо чрезвычайных обстоятельств, дестабилизирующих ситуацию в государстве: для принятия недостаточно взвешенного и спорного с точки зрения легитимности решения об изменении конституции.
Наконец, для обеспечения дополнительной стабильности конституция может устанавливать правило, регулирующее допустимую
периодичность внесения изменения. Например, в Греции не допускается пересмотр Конституции ранее, чем по прошествии пяти лет с момента завершения предыдущего пересмотра.
Содержательные пределы пересмотра конституции. Итак, конституционные нормы, как правило, устанавливают весьма значительный перечень требований, представляющих собой формальные пределы пересмотра конституции. Но остается вопрос: любые ли изменения могут быть внесены в конституцию при условии соблюдения этих требований? По сути, это вопрос пределов внесения изменений в конституцию, существующих в связи с тем, что некоторые изменения могут рассматриваться как неконституционные10. На первый взгляд такая постановка вопроса кажется спорной, если не абсурдной: очевидно, что поправки к конституции, направленные на ее изменение, могут быть не вполне «совместимы» с некоторыми действующими положениями конституции.
Здесь может быть приведен аргумент о том, что народ как суверен, реализующий свою учредительную власть непосредственно либо через представителей, вправе определять основополагающие принципы устройства и жизни государства и общества, особенно если он при этом не нарушает конституционной преемственности, т.е. следует процедурам изменения конституции. Соответствующая идея, связанная с принципом народовластия, была отчетливо выражена еще Т. Джеф-ферсоном, утверждавшим, что под знаком демократического усиления конституции необходимо предоставить каждому поколению возможность изменять ее: унаследованный тем или иным поколением текст конституции составлялся без его участия, и предыдущее поколение не вправе определять, как должно жить следующее поколение, которое не выражало согласия с принятием данных правил конституции хотя бы по той причине, что не имело для этого возможности11.
Однако неограниченность власти народа, располагающего учредительными полномочиями, вызывает некоторые сомнения в свете основополагающих идей конституционализма. Конституционализм направлен на установление системы ограничений публичной власти с целью защиты прав и свобод личности. В широком смысле права и свободы личности должны иметь также определенную степень защиты против воли большинства. Хотя признание за человеком и гражданином некоторого комплекса прав не исключает, а предполагает его обязанности и ответственность, недопустимо полное уничтожение прав в угоду воле большинства12, в том числе выраженной в процессе реали-
10 См.: ЯкобсонГ.Дж. Неконституционная конституция? Сравнительный обзор // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 4. С. 145—161.
11 См.: Шайо А. Указ. соч. С. 48.
12 По словам Р. Дворкина, «если мы утверждаем, что общество имеет право предпринимать любые действия, служащие общему благу, или сохранять условия, в которых желает жить большинство, и если при этом мы подразумеваем, что такого рода права
зации народом его учредительной власти. На современном этапе развития конституционализма следует акцентировать внимание на том, что в процессе установления (пересмотра) народом конституционных норм, определяющих основы взаимодействия личности, общества и государства, свобода личности не должна быть подавлена, а это предполагает неприкосновенность некоторых принципов конституционного строя государства.
Кроме того, в свете права различных поколений самостоятельно определять основы своей жизни необходимо подчеркнуть, что демократически принимаемые решения должны сохранять достижения демократии для будущих поколений. Если признать право ныне живущего поколения вносить любые изменения в конституцию, в том числе направленные против принципа приоритета прав и свобод личности и собственно демократического режима, это может привести к тому, что следующие поколения будут лишены возможности влиять на основы устройства общества и государства.
Таким образом, конструкцию, в соответствии с которой учредительная власть народа, формирующего ту или иную модель государства и общества, может и должна быть поставлена в определенные рамки, по-видимому, следует считать обоснованной. Очевидно, что такая конструкция позволяет усомниться в допустимости некоторых конституционных изменений.
Однако, даже если указанная концептуальная проблема, связанная с принципом народного суверенитета, будет преодолена, существует и другая сложность, касающаяся процедуры и методологии проверки «конституционности» вносимых в конституцию изменений. Только такая проверка могла бы стать «реальным фактором, сковывающим действия по формальному изменению конституции»13. Но кто и на основе каких подходов будет осуществлять проверку конституционности изменений конституции?
Естественно предположить, что такая проверка — это полномочие органа конституционного контроля, независимого от политической конъюнктуры и имеющего в качестве одной из основных функций защиту конституции. Однако и он, по общему правилу, осуществляет контроль за конституционностью только тех актов, которые имеют более низкую юридическую силу, нежели конституция. Конституционные/верховные суды могут претендовать на то, чтобы говорить последнее слово в споре с другими органами государственной власти, в том числе законодательными, в целях защиты конституции как акта наивысшей юридической силы. Однако нельзя сказать, что идея о праве органа конституционного контроля контролировать учреди-
дают основание пренебрегать любыми правами индивида по отношению к государству, которые могут вступать с ними в конфликт, то получается, что мы попросту аннулируем эти последние права» (Дворкин Р. О правах всерьез. М., 2004. С. 265).
13 Якобсон ГДж. Указ. соч. С. 145.
тельную власть народа14 пользуется широкой популярностью. Кроме того, при проверке конституционности поправок орган конституционного контроля немедленно столкнется с трудностью методологического характера: он не может объявить всю конституцию неизменной, если она сама допускает внесение в нее изменений; он должен будет признать допустимость одних и недопустимость других поправок. На практике это означает не что иное, как разделение конституционных положений на фундаментальные и не являющиеся таковыми, что представляет непростую задачу.
Не удивительно поэтому, что конституционные и верховные суды предпочитали воздерживаться от проверки поправок по существу. В качестве примера такой позиции можно привести дело, рассмотренное в Ирландии, о принятии поправки 1931 г. к Конституции 1922 г. Эта поправка была несовместима с исходными положениями Конституции: она давала неограниченную возможность осуществлять судебные полномочия лицам, которые не были назначены на должности судей путем процедуры, предусмотренной Конституцией. Только один судья привел доводы о том, что любая предполагаемая поправка к Конституции, противоречащая естественному праву, обязательным образом будет являться неконституционной. Большинство же судей твердо заявили о неправомочности судебной власти определять, какие конституционные характеристики являются фундаментальными, а какие нет, предоставляя законодательной власти (при соблюдении всех должных процедур) неограниченную свободу по внесению поправок в Конституцию при возникновении любых на то потребностей15. В такого рода делах решающую роль играют два довода: сложность установления различий между статьями конституции первостепенной и второстепенной значимости и прерогативы народа, вытекающие из его суве-ренитета16. Верховный суд США также уклонялся от выявления подразумеваемых ограничений на внесение поправок в Конституцию17.
Однако необходимо учитывать следующее. Конституция представляет собой не просто набор отдельных положений, а упорядоченную систему норм, определенным образом взаимосвязанных и в некоторым смысле взаимозависимых. Не любую из них можно изменить по свободному усмотрению без угрозы уничтожения всей системы, подобно тому как нельзя вынимать из здания несущие конструкции, не рискуя обрушить все сооружение. Один из наиболее очевидных (и актуальных) примеров — это изменение сроков полномочий представительных органов и высших должностных лиц государства. Мировая практика дает примеры различных сроков их функционирования, однако при-
14 В данном контексте необходимо различать парламент, действующий как законодательный орган, и парламент, действующий как орган учредительной власти.
15 См.: Якобсон Г.Дж. Указ. соч. С. 147.
16 State (Ryan) v. Lemmon. 1935. 170 I.R.
17 Luther v. Borden. 48 US 1 (1849) (Якобсон Г.Дж. Указ. соч. С. 154).
знается, что продолжительность этих сроков не должна ставить под сомнение принцип сменяемости органов власти. Срок полномочий — всего лишь цифра в тексте конституции, которая может быть скорректирована, но лишь до определенной границы — за этой границей речь идет уже не только о цифре, но и о сохранности демократической конституции в целом. Подобных примеров можно привести множество.
Не случайно в зарубежном конституционном праве можно найти не только иллюстрации к идее о верховенстве народного суверенитета и связанной с ним неограниченной учредительной власти, но примеры того, как учредитель, устанавливая возможность изменения конституции, предпринимал меры предосторожности против недопустимых поправок, причем речь шла не просто о формальных требованиях, предъявляемых к процедуре пересмотра конституции, а именно о содержательных пределах изменения.
Обычно содержательные пределы касаются республиканской формы правления, которая не может служить предметом пересмотра (Франция, Греция, Италия), но могут устанавливать и незыблемость формы государственного устройства и принципов, лежащих в основе правового статуса личности (ФРГ). Соответствующие пределы, по-видимому, учитывают исторический опыт государства либо отражают приоритеты государственного строительства на данном этапе. Например, Конституция Португалии закрепляет материальные пределы пересмотра из 14 пунктов, охватывающих по сути все основы конституционного строя государства. Содержательные пределы предполагают, что в существующих конституционных рамках соответствующие положения не могут быть изменены18.
Конечно, соответствующие указания в ряде случаев носят скорее ориентирующий характер. Даже при наличии соответствующих пределов (установлении принципов и положений, не подлежащих пересмотру) сложно будет оценить, посягает ли та или иная поправка на существо защищаемого принципа. Например, Основной закон ФРГ не допускает изменения, затрагивающие принципы участия земель в законодательстве (абз. 3 ст. 79). Можно ли внести в Основной закон поправку, изменяющую правила формирования Бундесрата (притом что сам орган представительства земель в федеральном законодательном процессе сохранится)? Однако наличие в конституции запретов на пересмотр определенных ее положений имеет большое практическое значение, поскольку по крайней мере обеспечивает ос-
18 Очевидно, что пределы изменения конституции, отражающие приоритеты, существующие на момент принятия конституции, могут быть пересмотрены с течением времени. Ничто не мешает внести изменения сначала в норму, устанавливающую формальные или содержательные пределы изменения конституции, а затем пересмотреть конституцию в желательном направлении. Равным образом можно изменить саму процедуру внесения изменений с целью ее упрощения. Именно поэтому разделы конституции, устанавливающие правила ее изменения, нуждаются в повышенной защите.
5 ВМУ, право, № 1
нования для проверки поправок на предмет их конституционности. В частности, в практике Федерального конституционного суда Германии имеются дела, связанные с оценкой норм, вносящих в Основной закон изменения19. В случае же с конституциями, не устанавливающими никаких содержательных пределов своего пересмотра (это относится и к Конституции Российской Федерации), говорить об основаниях для проверки конституционности гораздо сложнее.
Однако и в отсутствие в конституции норм, устанавливающих содержательные запреты на пересмотр, необходимо защищать некоторые ее положения. С учетом этой задачи наиболее перспективной на сегодняшний день видится концепция «основной структуры» конституции, в рамках которой конституция рассматривается как структурно единая и иерархически выстроенная система ценностей. Поправки, посягающие на базовые ценности конституционного строя, на общую идею и цель конституции, следует считать неконституционными.
Эта идея прозвучала, например, в решениях Федерального конституционного суда ФРГ20. Очевидно, что в Германии становлению доктрины «неконституционных конституционных поправок» способствовало существование иерархии конституционных ценностей, признаваемой Федеральным конституционным судом на основе нормы абз. 3 ст. 79 Основного закона, устанавливающей четкие запреты пересмотра отдельных его положений. Однако представляется, что концепция основной структуры конституции может быть востребована и в иных конституционных системах, в которых можно проследить иерархию конституционных ценностей (пусть даже не на основе эксплицитных норм о запрете пересмотра некоторых положений, а других). Так, применительно к Конституции Российской Федерации, в которой устанавливается, что человек, его права и свободы признаются в качестве высшей ценности, можно говорить не только об установлении ею ряда ценностей, но и об их иерархии. Поэтому соответствующая норма Конституции (ст.2) могла бы служить критерием проверки изменений, предлагаемых к внесению в основной закон.
Таким образом, конституция представляет собой акт, который может быть изменен при определенных условиях и с соблюдением ряда требований. В значительной степени эти требования определяют формальные процедуры полного или частичного пересмотра конституции, но могут устанавливать и содержательные пределы пересмотра конституции, означающие запрет на внесение некоторых изменений, независимо от соблюдения формальных требований. Следует подчеркнуть, что формальные и содержательные пределы пересмотра конституции призваны не страховать существующий конституционный
19 См., напр.: Бланкенагель А. Основной закон — скучная история успеха? // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 3.
20 Article 117 case, BverfGE 3, 1953; Klass case, BverfGE 30, 1970 (Kommers D. The constitutional jurisprudence of the Federal Republic of Germany. London, 1997. Р. 48).
текст от любых изменений, а обеспечивать баланс между стабильностью и развитием конституции и сохранность основных конституционных ценностей.
Список литературы
1. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.
2. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2006.
3. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001.
4. Якобсон Г.Дж. Неконституционная конституция? Сравнительный обзор // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 4.
6. Kommers D. The constitutional jurisprudence of the Federal Republic of Germany. London, 1997.
