CC BY
170
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2020. Т. 17, № 4. С. 53-64.
УДК 349.3
DOI 10.24147/1990-5173.2020.17(4).53-64
ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ НЕОБОСНОВАННОЙ ВЫПЛАТЫ ПЕНСИЙ ГРАЖДАНАМ, ПРОЖИВАЮЩИМ ЗА ГРАНИЦЕЙ
О. С. Курченко
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского, г. Омск, Россия
Введение. Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность выплаты большинства видов пенсий тем гражданам, местом постоянного проживания которых является иностранное государство. Вместе с тем постоянное проживание пенсионера за границей повышает риск необоснованной выплаты пенсий и порождает потребность в использовании дополнительных правовых средств, направленных на предотвращение таких последствий. Цель. Целью исследования является описание системы правовых средств, которые направлены на предотвращение необоснованной выплаты российских пенсий гражданам, проживающим за границей, анализ положений российских и международно-правовых актов, закрепляющих указанные правовые средства. Методология. Для достижения поставленных целей были использованы главным образом формально-юридический (догматический) и сравнительно-правовой методы. Результаты. Система правовых средств по предотвращению необоснованной выплаты тем российским гражданам, которые постоянно проживают за границей, включает в себя правовые средства, предусмотренные национальным законодательством и нормами международных договоров, заключённых Российской Федерацией. Первая группа представлена в основном дополнительными обязанностями пенсионера по информированию органа пенсионного обеспечения о сохранении основания для выплаты пенсий (прежде всего обязанность подтверждать нахождение в живых), неисполнение которых, по общему правилу, является основанием для приостановления выплаты пенсии. Правовые средства, закреплённые в международно-правовых актах, основаны на взаимодействии компетентных учреждений договаривающихся сторон и реализуются, как правило, без участия получателя пенсии. Заключение. Снижению количества случаев излишней выплаты пенсий гражданам, проживающим за границей, должны способствовать расширение перечня государств, с которыми Россией заключены международные договоры о сотрудничестве в сфере социального обеспечения, и совершенствование национального законодательства в рассматриваемой области.
Ключевые слова: правовые средства; излишне выплаченная пенсия; подтверждение нахождения в живых; приостановление выплаты пенсии; проживание за границей; обмен информацией между компетентными учреждениями.
1. Введение
Право человека на социальное обеспечение неразрывно связано с правами, кото -рые принято относить к группе личных прав (правом на жизнь, достоинство и пр.). Многоаспектна, в частности, взаимосвязь между правом на социальное обеспечение и правом на свободу передвижения и выбор места жительства. Особого внимания в этом отношении заслуживают пенсионные права, которые отличаются тем, что формируются и реализуются, как правило, на протяжении длительного периода времени [1, с. 119]. Реализовавшие своё право на пенсию граждане всё чаще выбирают местом своего жительства иностранное государство. Так, ко-
личество получателей российских пенсий, проживающих за пределами России, выросло с 80 858 человек в 2004 г. до 313 070 человек в 2018 г. [2, с. 70]. Собственно, потребность в специальном правовом регулировании отношений по выплате пенсий в случае выезда пенсионера за пределы государства, назначившего пенсию, возникает в том случае, если законодательством страны допускается выплата пенсии гражданам, проживающим за границей1. Российское законодательство признает такую возможность применительно ко всем видам пенсий, кроме социальных.
Проживание пенсионера за пределами государства, назначившего пенсию, увеличивает риск излишней выплаты пенсии, в том
числе выплаты пенсии лицу, которого уже нет в живых. Так, по оценкам зарубежных специалистов, количество смертей, информация о которых не была своевременно получена органом пенсионного обеспечения в связи с проживанием пенсионера за границей, в европейских странах составляет от 3 до 5 % [3, с. 14].
Несмотря на возрастающую актуальность поставленной проблемы, специальных исследований в отечественной правовой науке ей посвящено пока не было. Аспекты, связанные с обеспечением целевого расходования средств на выплату пенсий пенсионерам, проживающим за границей, рассматриваются в основном в рамках анализа внутригосударственного и международно-правового регулирования отношений по выплате пенсий указанной категории граждан. В связи с этим целью настоящего исследования является описание системы правовых средств, которые направлены на предотвращение необоснованной выплаты российских пенсий гражданам, проживающим за границей, анализ положений внутригосударственных и международно-правовых актов, закрепляющих указанные правовые средства.
2. Методология
Для достижения поставленных целей были использованы главным образом формально-юридический (догматический) и сравнительно-правовой методы. Последний из названных методов использовался как для выявления тенденций развития российского законодательства, так и для обобщения опыта международно-правового регулирования в рассматриваемой области.
3. Система правовых средств, направленных на предотвращение необоснованной выплаты пенсий гражданам, проживающим за границей
Понятие и предназначение правовых средств достаточно давно привлекают к себе внимание исследователей, занимающихся как вопросами общей теории права (см., например: [4; 5]), так и проблемами отраслевых юридических наук. В праве социального обеспечения теорию правовых средств было предложено использовать в рамках концепции управления социальными рисками [6].
Несмотря на продолжающуюся на страницах научных изданий дискуссию о содер-
жании и целесообразности использования понятия «правовые средства» (см., например: [7; 8]), названная категория представляется весьма удобной для характеристики правового инструментария, который используется для достижения тех или иных правовых целей. В контексте тематики настоящего исследования цель, для достижения которой используются рассматриваемые ниже правовые средства, может быть в общем виде сформулирована как предотвращение необоснованной выплаты российских пенсий гражданам, проживающим за пределами её территории.
Постоянное проживание пенсионера за пределами территории российского государства лишает органы пенсионного обеспечения возможности использования тех организационно-правовых средств контроля за обоснованностью выплаты пенсий, которые доступны в отношении пенсионеров, проживающих в России (в частности, возможности получения от органов ЗАГС на регулярной основе сведений о государственной регистрации смерти). Таким образом, правовые средства, которые рассматриваются в настоящей статье, направлены на то, чтобы в известной степени компенсировать указанные ограничения.
На достижение обозначенной цели направлены разнообразные правовые средства: возложение на пенсионера, постоянно проживающего за границей, дополнительных обязанностей и приостановление выплаты пенсии в случае их неисполнения, обмен информацией об обстоятельствах, влияющих на размер пенсии или влекущих прекращение её выплаты, между компетентными учреждениями сторон международного договора о пенсионном обеспечении и даже порядок выплаты пенсии. В зависимости от источника их закрепления рассматриваемые правовые средства могут быть разделены на предусмотренные национальным правом и закреплённые в международно-правовых актах.
Однако вопрос о том, входят ли социально-обеспечительные отношения, осложнённые иностранным элементом, в предмет международного права социального обеспечения, не получил пока единообразного разрешения в отраслевой науке. Так, С. А. Чирков отвечает на него положительно [9, с. 34]. По мнению же А. М. Лушникова и М. В. Луш-
никовой, указанные отношения должны рассматриваться как часть предмета национального права социального обеспечения [10, с. 58]. Необходимо отметить, что контроль за обоснованностью выплаты пенсий гражданам, проживающим за границей, обеспечивается в рамках процедурных правоотношений, возникающих в процессе выплаты пенсий. Независимо от подхода к определению принадлежности норм, закрепляющих рассматриваемые правовые средства, к международной или национальной правовой системе указанную группу правовых средств отличает прежде всего источник их формализации -правовые акты, выступающие продуктом согласования воль двух или нескольких государств.
Различие между указанными группами правовых средств может быть проведено также по механизму их реализации: в национальном праве основным способом обеспечить правильное расходование средств на выплату пенсии является возложение на пенсионера дополнительных обязанностей, неисполнение которых влечёт за собой приостановление выплаты пенсий. Применение же правовых средств, закреплённых в международно-правовых актах, по общему правилу, не зависит от воли получателя пенсии.
4. Правовые средства, предусмотренные национальным законодательством Российской Федерации
Внутригосударственное правовое регулирование отношений по выплате российских пенсий гражданам, постоянно проживающим за пределами России, за почти 30-летний период неоднократно менялось: ныне действующий Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ2 (далее также - Закон № 400-ФЗ) является четвёртым по счёту законодательным актом, содержащим соответствующие нормы. Столько же раз менялось и подзаконное правовое регулирование. С 1 января 2015 г. рассматриваемая группа общественных отношений регулируется Положением о порядке выплаты страховой пенсии лицам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы территории Российской Федерации3 (далее также - Положение).
С изменением законодательства совершенствовалась и система правовых средств, направленных на обеспечение контроля за
обоснованностью выплаты пенсий гражданам, постоянно проживающим за границей. Как было отмечено выше, такие правовые средства представлены главным образом дополнительными обязанностями, возлагаемыми на пенсионера в случае его выезда за границу (проживания за границей), неисполнение которых, по общему правилу, влечёт за собой приостановление выплаты пенсии. К числу таких обязанностей в настоящее время относятся следующие:
1) извещать путём подачи заявления в орган пенсионного обеспечения о факте выезда на постоянное жительство за пределы территории РФ не ранее чем за месяц до даты выезда (ч. 1 ст. 27 Закона № 400-ФЗ, п. 3 Положения);
2) подтверждать один раз в год факт нахождения в живых (п. 9 Положения);
3) представлять документ, подтверждающий факт осуществления (прекращения) работы и (или) иной деятельности, как в целях подтверждения права на пенсию по случаю потери кормильца в связи с осуществлением ухода за нетрудоспособным членом семьи умершего кормильца (п. 4 Положения), так и для определения размеров страховых пенсий по старости и по инвалидности в случае выполнения оплачиваемой работы (ч. 11 ст. 26.1 Закона № 400-ФЗ, п. 14.1 Положения);
4) информировать орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, о переезде из одного иностранного государства в другое не позднее следующего рабочего дня после даты переезда (п. 17 Положения);
5) ежегодно подтверждать факт обучения по очной форме обучения по основным образовательным программам в иностранных организациях (для получателей пенсии по случаю потери кормильца) (ч. 19.1 ст. 21 Закона № 400-ФЗ).
Анализ действующих нормативных правовых актов, в том числе в сравнении с положениями их предшественников, позволяет отметить следующие особенности правового регулирования отношений по контролю за обоснованностью выплаты пенсий пенсионерам, проживающим за границей.
Во-первых, налицо усиление охранительного компонента в регулировании указанной группы общественных отношений. Это выражается прежде всего в увеличении
количества обязанностей пенсионера, возникающих у него в связи с выездом за границу (постоянным проживанием за пределами РФ). Для исполнения некоторых из них установлены предельно жёсткие сроки. Остаётся непонятным, к примеру, чем обусловлено требование проинформировать орган пенсионного обеспечения о переезде из одного иностранного государства в другое в столь сжатый срок - не позднее следующего рабочего дня после даты переезда (п. 17 Положения).
В то же время применительно к отдельным обязанностям регламентация порядка их исполнения стала более гибкой. Так, обязанность проживающего за границей пенсионера ежегодно подтверждать факт нахождения в живых, известная законодательству ряда европейских стран (например, Германии [11, с. 66-67]), в рамках действующего правового регулирования может быть исполнена не только путём предоставления соответствующего документа, выданного за пределами РФ, но и посредством личной явки пенсионера в российское дипломатическое представительство (консульское учреждение) в иностранном государстве либо в орган пенсионного обеспечения на территории нашей страны (п. 9, 10 Положения).
Во-вторых, только часть из перечисленных выше обязанностей и последствия их неисполнения предусмотрены как Законом № 400-ФЗ, так и Положением, остальные получили регламентацию только на одном уровне правотворчества, что порождает трудности в правоприменении. В частности, приостановление выплаты пенсии как последствие неисполнения обязанности пенсионера, проживающего за границей, подтвердить своё нахождение в живых предусмотрено только Положением. В связи с этим возникает вопрос о том, как соотносятся основания для приостановления выплаты пенсии, предусмотренные Положением (п. 5 и 13), с установленным ч. 1 ст. 24 Закона № 400-ФЗ закрытым перечнем оснований для принятия органом пенсионного обеспечения такого решения. С одной стороны, наличие в Положении дополнительных, не поименованных в Законе оснований для приостановления выплаты пенсии может рассматриваться как часть порядка выплаты, полномочия по утверждению которого предоставлены за-
конодателем Правительству России (ч. 3 ст. 27 Закона № 400-ФЗ)4. С другой стороны, Пенсионный фонд РФ рекомендует5 своим территориальным органам в такой ситуации приостанавливать выплату пенсии в связи с неполучением установленной страховой пенсии в течение шести месяцев подряд (п. 1 ч. 1 ст. 24 Закона № 400-ФЗ), которое, в свою очередь, вызвано отсутствием оснований для оформления доставочного документа (п. 32 и 34 Правил выплаты пенсий6). Представляется, однако, что такой подход к применению норм пенсионного законодательства основан на расширительном толковании понятия «документы, необходимые для осуществления доставки пенсии». Недостаточная определённость правового регулирования могла бы быть устранена посредством дополнения перечня, содержащегося в ч. 1 ст. 24 Закона № 400-ФЗ, основаниями для приостановления выплаты пенсий, которые сейчас предусмотрены Положением.
После признания нормы Закона № 400-ФЗ, в соответствии с которой дети умершего кормильца, самостоятельно (без направления на учёбу) поступившие в иностранные образовательные организации и обучающиеся в них по очной форме обучения, лишались права на соответствующую страховую пенсию, противоречащей Конституции РФ , в профессиональной среде было высказано предложение о целесообразности возложения на таких студентов обязанности ежегодно подтверждать факт своего обучения [12, с. 29]. Эта идея впоследствии была реализована законодателем путём дополнения ст. 21 Закона № 400-ФЗ частью 19.1. При этом норма, содержащаяся в п. 4 ст. 24 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ», позволяет распространить указанную обязанность и на получателей пенсий по случаю потери кормильца, назначенных в соответствии с нормами указанного закона. Однако пенсии по случаю потери кормильца устанавливаются и на основании Закона РФ от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учре-
ждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей», который регулирует отношения по выплате предусмотренных им пенсий, но такой обязанности не содержит8.
Наконец, нужно отметить, что с 1 января 2015 г. российские пенсии гражданам, выехавшим для постоянного проживания за границу после указанной даты, могут выплачиваться только на территории России (ч. 2 ст. 27 Закона № 400-ФЗ). Помимо экономии бюджетных средств, затрачиваемых на перевод пенсий за рубеж, это ограничение в определённом смысле предоставляет ещё и дополнительные возможности по контролю за обоснованностью выплаты пенсий, предусмотренные договорами о доставке пенсий.
5. Международно-правовые средства предотвращения необоснованной выплаты пенсий гражданам, проживающим за границей
Правовые средства, используемые национальными законодателями для предотвращения необоснованной выплаты пенсий лицам, постоянно проживающим за границей, имеют ограниченный потенциал. Этим объясняется стремление государств задействовать инструменты, закреплённые в международно-правовых актах. Весьма показателен в этом плане правовой опыт Нидерландов: с 1 января 2000 г. в стране вступил в силу закон, обусловивший возможность «экспорта» пенсий наличием международного соглашения с государством, в котором проживает пенсионер. Одновременно были установлены требования к содержанию такого международного соглашения: оно должно предусматривать не только право органов социального обеспечения Нидерландов получать от компетентных органов иностранного государства информацию об обстоятельствах, влияющих на размер пенсии и возможность её получения, но и полномочия по проведению проверок достоверности предоставляемых сведений на территории государства-контрагента [13, с. 18-19; 14, с. 124; 15, с. 62].
5.1. Источники закрепления международно-правовых средств
Закрепление в международно-правовых актах средств, направленных на предотвра-
щение необоснованной выплаты пенсий гражданам, проживающим за границей, неразрывно связано с международно-правовым регулированием отношений по сохранению приобретённых пенсионных прав.
Ориентиром в регулировании указанной группы общественных отношений выступает Конвенция Международной организации труда 21 июня 1982 г. № 157 «Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения». Потребность в скорейшей её ратификации Россией оценивается в научной литературе по-разному [16; 17]. Вместе с тем, как следует из ст. 3 Конвенции, реализация её положений должна осуществляться путём заключения двух- или многосторонних соглашений между государствами. Следовательно, основным источником регулирования отношений по сохранению пенсионных прав в случае переселения гражданина из одного государства в другое является международный договор.
Международные договоры в области пенсионного обеспечения в зависимости от типа коллизионной привязки принято подразделять на имеющие в своей основе территориальный или пропорциональный принцип (см., например: [18, с. 157]), иногда дополняемые третьей группой - договорами, сочетающими оба принципа (смешанными) [19, с. 354]. Вполне очевидно, что потребность в контроле за обоснованностью выплаты пенсий гражданам, проживающим за пределами государства, назначившего пенсию, возникает главным образом в тех случаях, когда заключённый государством международный договор полностью или частично основан на пропорциональном принципе, поскольку международные договоры этого типа предполагают не только распределение между государствами-участниками ответственности за пенсионное обеспечение граждан пропорционально стажу, выработанному на территории каждого из них, но и выплату пенсии в случае проживания гражданина на территории государства-контрагента. Однако и международные договоры, основанные на территориальном принципе, могут допускать возможность продолжения выплаты пенсии го -сударством, её назначившим, до возникновения права на пенсию в государстве по новому месту жительства. Такая конструкция преду-
смотрена, например, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики от 29 июня 1999 г. о пенсионном обеспечении. В подобных ситуациях предметом отдельных межгосударственных соглашений может выступать порядок взаимодействия сторон по вопросу выплаты пенсий гражданам, выехавшим за пределы государства, назначившего пенсию9.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 15-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры подразделяются на межгосударственные, межправительственные и межведомственные в зависимости от того, от чьего имени они заключаются (от имени Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или федеральных органов исполнительной власти соответственно). Одной из главных целей межведомственных международных соглашений является конкретизация международных обязательств го -сударств, взятых на более высоком уровне [20, с. 124; 21, с. 271]. Особое значение имеют межведомственные соглашения, заключаемые в целях определения порядка реализации международных договоров о сохранении пенсионных прав. Применение же международных договоров о пенсионном обеспечении, основанных на пропорциональном принципе, оказывается невозможным без межведомственного соглашения, устанавливающего порядок назначения и выплаты пенсий [22]. Будучи «организационно-административным документом» [23, с. 73], межведомственное соглашение о реализации международного договора о пенсионном обеспечении (далее по тексту также - административное соглашение) в результате становится одним из основных источников формализации мер, направленных на предотвращение необоснованной выплаты пенсий.
Наряду с двусторонними международными договорами в области пенсионного обеспечения, правовые средства по контролю за обоснованностью выплаты пенсий могут содержаться также в многосторонних международных договорах10. Заключение такого договора в рамках международной организации позволяет определять механизм его реализации, в том числе порядок выплаты пен-
сий и контроля за её обоснованностью, в актах, принимаемых органами международной организации. Так, реализация Соглашения о пенсионном обеспечении трудящихся государств - членов Евразийского экономического союза (далее также - Соглашение о пенсионном обеспечении трудящихся ЕАЭС) будет осуществляться в соответствии с Порядком взаимодействия между уполномоченными органами, компетентными органами и Евразийской экономической комиссией по применению норм указанного соглашения, подлежащего утверждению Советом Евразийской экономической комиссии (п. 7 ст. 10 Соглашения о пенсионном обеспечении трудящихся ЕАЭС).
5.2. Правовые средства, предусмотренные международными договорами, участником которых является Российская Федерация
Анализ заключённых Российской Федерацией международных договоров в области пенсионного обеспечения и административных соглашений об их применении позволяет выделить следующие правовые средства, направленные на предотвращение необоснованной выплаты пенсий.
Прежде всего необходимо отметить взаимные обязательства сторон по предоставлению информации, имеющей значение для продолжения выплаты пенсии или определения её размера. Если в Административном соглашении о применении Договора между Российской Федерацией и Королевством Испания о социальном обеспечении (заключено в г. Москве 12 мая 1995 г.) его стороны ограничились общей формулировкой о праве компетентных органов «ходатайствовать друг перед другом» о предоставлении информации, от которой зависят право на пенсию и её размер (ст. 11), то в последующей договорной практике уполномоченного органа (в настоящее время это Министерство труда и социальной защиты РФ) заметна тенденция к большей конкретизации обязательств сторон по информационному обмену. Так, в Соглашении между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством труда и социальной политики Республики Болгарии о применении Договора между Российской Федерацией и Республикой Болгарией о социальном
обеспечении (заключено в г. Софии 13 ноября 2010 г.) и в административных соглашениях, заключённых позднее, закреплена обязанность компетентных учреждений по информированию друг друга об обстоятельствах, выступающих основаниями для прекращения выплаты пенсии или изменения её размера (смерть лица, переезд на проживание в третье государство, изменение количества иждивенцев и др.), в течение определённого сторонами срока (10, 15 или 20 рабочих дней) со дня, когда компетентное учреждение узнало о соответствующем факте. Кроме того, компетентные учреждения обязаны предоставлять в установленный административным соглашением срок иные дополнительные сведения по запросам друг друга. Формализация информационного взаимодействия компетентных учреждений договаривающихся сторон должна способствовать своевременному принятию мер по перерасчёту или прекращению выплаты пенсий гражданам, проживающим на территории государства-контрагента, и уменьшению сумм излишне выплаченных пенсий.
Средством контроля за обоснованностью выплаты пенсии (в первую очередь в части предотвращения случаев выплаты пенсии после смерти её получателя) в определённой степени может служить порядок её выплаты. В случае выезда пенсионера на постоянное жительство в государство - участник «пропорционального» международного договора возможны три варианта выплаты пенсий: 1) выплата пенсии на территории государства, осуществляющего обеспечение (по доверенности или путём зачисления на счёт в кредитной организации); 2) перечисление сумм пенсий компетентному учреждению другой стороны для последующей доставки получателю; 3) перечисление сумм пенсий на счёт пенсионера, открытый в кредитной организации по месту его жительства в иностранном государстве.
В рамках первого из названных вариантов выплата пенсии происходит в том же порядке, что и для пенсионеров, проживающих на территории Российской Федерации.
Второй способ, используемый в административных соглашениях о применении договоров о социальном (пенсионном) обеспечении, заключённых Российской Федера-
цией с Республикой Беларусь, Латвийской Республикой, Эстонской Республикой, Республикой Болгарией, Государством Израиль, фактически означает возложение ответственности за обоснованность выплаты пенсии на компетентное учреждение иностранного го -сударства [24, с. 11]. Такой механизм выплаты, по мнению специалистов, «практически исключает» возможность излишней выплаты пенсии после смерти пенсионера, поскольку компетентное учреждение, осуществляющее доставку иностранной пенсии, взаимодействует с органами ЗАГС в таком же порядке, как это предусмотрено в отношении «своих» пенсионеров [2, с. 66].
Административное соглашение о применении договора о социальном (пенсионном) обеспечении может предусматривать доставку пенсии посредством её зачисления на личный счёт гражданина в иностранной кредитной организации. При этом трансграничный перевод сумм пенсий может быть организован таким образом, чтобы снизить риск необоснованной выплаты пенсий. Так, административные соглашения о применении российско-чешского и российско-сербского договоров о социальном обеспечении предусматривают перевод сумм пенсий при условии предоставления документа, подтверждающего нахождение пенсионера в живых. Подтверждение указанного обстоятельства, в свою очередь, может осуществляться путём ежеквартального обмена формулярами, производимого компетентными учреждениями сторон (сведения в формуляр вносятся на основании личного обращения пенсионера в компетентное учреждение по месту жительства за границей). В результате выплата пенсий осуществляется ретроспективно - за месяц, в котором подтверждён факт нахождения в живых, и за месяцы, истекшие после предоставления предыдущего формуляра. Такой порядок выплаты пенсии, как отмечается в комментарии к одному из указанных административных соглашений, минимизирует возможность необоснованной выплаты пенсии [25, с. 62].
Если излишней выплаты пенсии, несмотря на упомянутые выше меры, всё-таки избежать не удалось, некоторые международные договоры о социальном обеспечении и административные соглашения об их применении
предусматривают дополнительные возможности по взысканию переплат. Так, договоры о социальном обеспечении, заключённые Россией с Сербской Республикой (ст. 7), Государ -ством Израиль (ст. 8), Соглашение о пенсионном обеспечении трудящихся ЕАЭС (ст. 10), а также административное соглашение о применении Договора между Россией и Чешской Республикой (ст. 16) допускают возможность удержания излишне выплаченных сумм из пенсии, предоставляемой компетентным учреждением государства, в котором проживает получатель. Названная мера, разумеется, не имеет целью предотвращение необоснованной выплаты пенсий, однако, во-первых, направлена на исправление сложившегося положения, а во-вторых, существенно упрощает процедуру взыскания переплаты с пенсионера, проживающего за пределами юрисдикции государства, средства которого были израсходованы необоснованно.
6. Заключение
Проведённое исследование даёт основания для следующих выводов.
1. Постоянное проживание пенсионера за пределами Российской Федерации хотя и не препятствует, по общему правилу, выплате назначенной ему пенсии, но является фактором, в значительной степени блокирующим те инструменты контроля за обоснованностью выплаты пенсии, которые доступны органу пенсионного обеспечения на территории Российской Федерации. Данное обстоятельство обусловливает потребность в использовании специальных правовых средств, направленных на предотвращение переплат пенсий в случае проживания пенсионера за границей.
2. Задача предотвращения случаев необоснованной выплаты пенсий гражданам, проживающим за границей, решается посредством использования комплекса правовых средств, предусмотренных как национальным законодательством, так и международными договорами с участием Российской Федерации.
3. Преимуществом правовых средств по контролю за обоснованностью выплаты пенсий, закреплённых в международных договорах, является возможность их реализации без участия получателя пенсии. Однако в настоящее время указанные правовые средства
не могут полностью заменить те инструменты, которые предусмотрены российским законодательством, прежде всего по причине относительно небольшого количества международных договоров о пенсионном обеспечении, заключённых Россией и охватывающих меньшую часть российских пенсионеров, проживающих за границей. Кроме того, современные международные договоры, основанные на пропорциональной модели, по общему правилу, не распространяются на отношения по пенсионному обеспечению военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов.
4. Применительно к системе внутригосударственных правовых средств заметны, с одной стороны, её усложнение (расширение перечня обязанностей, возлагаемых на пенсионера в связи с выездом на постоянное жительство за границу), с другой - стремление правотворческих органов к гибкости в определении порядка исполнения указанных обязанностей.
5. Снижению количества случаев излишней выплаты пенсий гражданам, проживающим за границей, должны способствовать расширение перечня государств, с которыми Россией заключены международные договоры о сотрудничестве в сфере социального обеспечения, и совершенствование национального законодательства в рассматриваемой области.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Законодательство постсоветских государств демонстрирует разные подходы к регулированию таких ситуаций. См. обзорный материал, подготовленный Международной ассоциацией социальных и пенсионных фондов (Пенсия. - 2018. -№ 10. - С. 68-74).
2 Здесь и далее используются тексты нормативных правовых актов, международных договоров и актов судебных органов, размещённые в справ.-правовой системе «КонсультантПлюс».
3 Утверждено Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2014 г № 1386 (в ред. от 4 сентября 2020 г.).
4 Примеры такого толкования, допускающего возможность установления Правительством РФ дополнительных оснований для приостановления выплаты пенсии, можно обнаружить в судебной практике. См.: Апелляционное определение Суда Еврейской автономной области от 21 июля 2017 г. по делу № 33-601/2017.
5 Пенсия. - 2016. - № 9. - С. 30.
6 Утверждены Приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 17 ноября 2014 г. № 885н.
7 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 5 декабря 2017 г. № 36-П.
8 На отсутствие единообразия в установлении условий выплаты пенсий было обращено внимание Счётной палатой РФ при рассмотрении законопроекта, направленного на реализацию правовой позиции Конституционного Суда РФ (см.: Заключение Комитета Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов на
проект Федерального закона № 443468-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в части выплаты пенсии по случаю потери кормильца». - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс).
9 В качестве примера можно привести Соглашение от 7 сентября 2010 г. между Пенсионным фондом России и Управлением Фонда государственного социального страхования Литовской Республики о порядке перевода пенсий.
10 См., например, п. 4 ст. 10 Соглашения о пенсионном обеспечении трудящихся государств -членов Евразийского экономического союза.
ЛИТЕРАТУРА
1. Фёдорова М. Ю. Правовые проблемы социальной защиты мигрантов в решениях Конституционного Суда РФ // Труды Института государства и права Российской академии наук. - 2017. - № 1. - С. 114— 124.
2. Полохов О. М. Обзор международных договоров Российской Федерации по вопросам пенсионного страхования (обеспечения) лиц, выезжающих (выехавших) за границу // Пенсия. - 2018. - № 11. -С. 36-73.
3. Reindl-Krauskopf S., Meissnitzerc M. Types of social security fraud - a legal analysis [Electronic resource] // Bulletin luxembourgeois des questions sociales. - 2013. - Vol. 30. - Mode of access: http://www.mss.public.lu/publications/blqs/blqs030/blqs_30.pdf (accessed 15 September 2020).
4. Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. - М. : Статут, 1999. - 712 с.
5. Малько А. В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. - 1998. -№ 8. - С. 66-77.
6. Фёдорова М. Ю. Понятие и классификация правовых средств управления социальными рисками // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». - 2018. - № 5. - С. 100-111.
7. Филиппова С. Ю. Частноправовые средства организации и достижения правовых целей : монография. - М. : Статут, 2011. - 320 с.
8. Мильков А. В. К вопросу о применении термина «правовые средств» // Арбитражный и гражданский процесс. - 2008. - № 12. - C. 44-46.
9. Чирков С. А. О международном праве социального обеспечения и его развитии // Пенсия. - 2019. -№ 6. - С. 33-40.
10. Лушникова М. В., Лушников А. М. Международное трудовое право и международное право социального обеспечения: введение в курс : учебное пособие. - Ярославль : ЯрГУ, 2010. - 248 с.
11. Чирков С. А. Международные договоры Германии в области пенсионного обеспечения // Пенсия. -2011. - № 7. - С. 62-67.
12. Чирков С. А. Развитие права на пенсию по случаю потери кормильца в свете Постановления Конституционного Суда России от 5 декабря 2017 года № 36-П // Пенсия. - 2018. - № 1. - С. 23-29.
13. Pennings F. Dutch social security law in an international context. - The Hague : Kluwer Law International, 2002. - 288 p.
14. Vonk G. Law and the rise of the repressive welfare capitalism [Electronic resource] // Bulletin luxembourgeois des questions sociales. - 2013. - Vol. 30. - Mode of access: http://www.mss.public.lu/publications/blqs /blqs030/blqs_30.pdf (accessed 15 September 2020).
15. Ткач Ю. А. Выплата пособий по законодательству Нидерландов гражданам, проживающим за рубежом // Пенсия. - 2001. - № 8. - С. 62-64.
16. Аналитический обзор на тему: «Соответствие российского законодательства требованиям международной организации труда» [Электронный ресурс] / отв. ред. Л. А. Чиканова. - 2014. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
17. Право и социальное развитие: новая гуманистическая иерархия ценностей : монография / отв. ред.: А. В. Габов, Н. В. Путило. - М. : ИЗиСП : ИНФРА-М, 2015. - 272 с.
18. Лаптев Г. С. Межгосударственные договоры в области социального обеспечения: экономико-правовые аспекты // Вестник Омского университета. Серия «Право». - 2009. - № 3 (20). - С. 154-158.
19. Международные и российские нормы пенсионного обеспечения: сравнительный анализ / отв. ред.: Э. Г. Тучкова, Ю. В. Васильева. - М. : Проспект, 2013. - 440 с.
20. Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н. Статус международных межведомственных договоров Российской Федерации // Журнал российского права. - 2007. - № 1 (121). - С. 115-127.
21. Морозов А. Н. Международные договоры межведомственного характера Российской Федерации в её правовой системе и системе права // Вестник РГГУ Серия «Экономика. Управление. Право». - 2008. -№ 5. - С. 264-274.
22. Чирков С. А. О пенсионных нормах российско-сербского Договора о социальном обеспечении [Электронный ресурс]. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
23. Чирков С. А. Международный договор как источник пенсионного права России // Пенсия. - 2018. -№ 4. - С. 65-75.
24. Чирков С. А. О подтверждении факта нахождения в живых в целях пенсионного обеспечения // Юридический консультант. - 2009. - № 4. - С. 7-11.
25. Комарова С. В. О порядке реализации прав граждан на пенсионное обеспечение по Договору между Российской Федерацией и Чешской Республикой о социальном обеспечении // Пенсия. - 2015. -№ 7. - С. 49-63.
Информация об авторе
Курченко Олег Сергеевич - кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового и социального права
Омский государственный университет им. Ф. М. Достоевского
Адрес для корреспонденции: 644077, Россия, Омск, пр. Мира, 55а
E-mail: olegpost2001@mail.ru
SPIN-код: 7480-6188, Author ID: 1052946
Информация о статье
Дата поступления - 24 сентября 2020 г. Дата принятия в печать - 12 октября 2020 г.
Для цитирования
Курченко О. С. Правовые средства предотвращения необоснованной выплаты пенсий гражданам, проживающим за границей // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2020. Т. 17, № 4. С. 53-64. й01: 10.24147/1990-5173.2020.17(4).53-64.
LEGAL MEANS TO PREVENT UNJUSTIFIED PAYMENT OF PENSIONS TO CITIZENS LIVING ABROAD
O.S. Kurchenko
Dostoevsky Omsk State University, Omsk, Russia
Introduction. The legislation of the Russian Federation provides for the possibility of paying most types of pensions to those citizens whose place of permanent residence is a foreign state. At the same time, permanent residence of a pensioner abroad increases the risk of unjustified payment of pensions and creates the need to use additional legal means aimed at preventing such consequences. Purpose. The purpose of the study is to describe the system of legal means that are aimed at preventing unjustified payment of Russian pensions to citizens living abroad, and to analyze the provisions of Russian and international legal acts that establish these legal means. Methodology. To achieve these goals, formal legal (dogmatic) method and comparative legal method were mainly used. Results. The system of legal means to prevent unjustified payments to those Russian citizens who permanently reside abroad includes legal means provided for by national legislation and the norms of international treaties concluded by the Russian Federation. The first group is represented mainly by additional obligations of the beneficiary to inform the pension agency about maintaining the grounds for payment of pensions (especially the duty to confirm being alive), failure to which, as a general rule, constitute grounds for the suspension of payment of pension. The legal means stipulated in international legal acts are based on the interaction of the competent institutions of the Contracting parties and are implemented, as a rule, without the participation of the pension recipient. Conclusion. The expansion of the list of States with which Russia has concluded international agreements on cooperation in the field of social security and the improvement of national legislation in this area should help reduce the number of cases of excessive payment of pensions to citizens living abroad.
Keywords: legal means; overpaid pension; confirmation of being alive; benefit payment suspension; residence abroad; information exchange between competent institutions.
REFERENCES
1. Fedorova M.Yu. Migrant' social security legal issues in the Constitutional Court of the Russian Federation rulings. Trudy Instituta gosudarstva i prava Rossiiskoi akademii nauk = Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 2017, no. 1, pp. 114-124. (In Russ.).
2. Polohov O.M. Review of international agreements of the Russian Federation on pension insurance (security) for persons traveling abroad. Pensiya = Pension, 2018, no. 11, pp. 36-73. (In Russ.).
3. Reindl-Krauskopf S., Meissnitzerc M. Types of social security fraud - a legal analysis. Bulletin luxembourgeois des questions sociales, 2013, vol. 30. Available at: http://www.mss.public.lu/publications/ blqs/blqs030/blqs_30.pdf (accessed 15 September 2020).
4. Alekseev S.S. Law: ABC-theory-philosophy: experience of complex research. Moscow, Statut Publ., 1999. 712 p. (In Russ.).
5. Mal'ko A.V. Legal means: questions of theory and practice. Zhurnal rossiiskogo prava = Journal of Russian Law, 1998, no. 8, pp. 66-77. (In Russ.).
6. Fedorova M.Yu. The concept and classification of legal tools of social risk management. Elektronnoe prilozhenie k "Rossiiskomu yuridicheskomu zhurnalu" = Electronic supplement to the Russian juridical journal, 2018, no. 5, pp. 100-111. (In Russ.).
7. Filippova S.Yu. Private-law means of organizing and achieving legal purposes. Moscow, Statut Publ., 2011, 320 p. (In Russ.).
8. Mil'kov A.V. On the application of the term "legal means". Arbitrazhnyi i grazhdanskii process = Arbitrazh and Civil Procedure, 2008, no. 12, pp. 44-46. (In Russ.).
9. Chirkov S.A. On international social security law and its development. Pensiya = Pension, 2019, no. 6, pp. 33-40. (In Russ.).
10. Lushnikova M.V., Lushnikov A.M. International labour law and international social security law, introduction to the course, textbook. Yaroslavl, Yaroslavl State University Publ., 2010. 248 p. (In Russ.).
11. Chirkov S.A. German international agreements in the field of pension provision. Pensiya = Pension, 2011, no. 7, pp. 62-67. (In Russ.).
12. Chirkov S.A. Development of the right to a survivor's pension in the light of the decision of the Constitutional Court of Russia No. 36-P of December 5, 2017. Pensiya = Pension, 2018, no. 1, pp. 23-29. (In Russ.).
13. Pennings F. Dutch social security law in an international context. The Hague, Kluwer Law International, 2002. 288 p.
14. Vonk G. Law and the rise of the repressive welfare capitalism. Bulletin luxembourgeois des questions sociales, 2013, vol. 30. Available at: http://www.mss.public.lu/publications/blqs/blqs030/blqs_30.pdf (accessed 15 September 2020).
15. Tkach Yu.A. Payment of benefits under Dutch law to citizens living abroad. Pensiya = Pension, 2001, no. 8, pp. 62-64. (In Russ.).
16. Chikanova L.A. (ed.). Analytical review on the topic: "Compliance of Russian legislation with the requirements of the international labour organization ". Available at "ConsultantPlus" System. (In Russ.).
17. Gabov A.V., Putilo N.V. (eds.). Law and social development: a new humanistic hierarchy of values. Moscow, The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation Publ., INFRA-M Publ., 2015. 272 p. (In Russ.).
18. Laptev G.S. International agreements in the field of social security: economic and legal aspects. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya "Pravo" = Herald of Omsk State University. Series "Law", 2009, no. 3, pp. 154-158. (In Russ.).
19. Tuchkova E.G., Vasil'eva Yu.V. (eds.). International and Russian standards of pension provision: a comparative analysis. Moscow, Prospekt Publ., 2013. 440 p. (In Russ.).
20. Tiunov O.I., Kashirkina A.A., Morozov A.N. Status of international interdepartmental agreements of the Russian Federation. Zhurnal rossiiskogo prava = Journal of Russian Law, 2007, no. 1, pp. 115-127. (In Russ.).
21. Morozov A.N. International agreements of an interdepartmental nature of the Russian Federation in its legal system and system of law. Vestnik RGGU. Seriya "Ekonomika. Upravlenie. Pravo" = RSUH / RGGU Bulletin: "Economics. Management. Law" Series, 2008, no. 5, pp. 264-274. (In Russ.).
22. Chirkov S.A. On the pension norms of the Russian-Serbian Agreement on social security. Available at "ConsultantPlus" System. (In Russ.).
23. Chirkov S.A. International agreement as a source of pension law in Russia. Pensiya = Pension, 2018, no. 4, pp. 65-75. (In Russ.).
24. Chirkov S.A. About confirmation of the fact of being alive for the purpose of pension provision.
Yuridicheskii konsul 'tant = Legal adviser, 2009, no. 4, pp. 7-11. (In Russ.).
25. Komarova S.V. On the procedure for implementing citizens' rights to pension provision under the social security agreement between the Russian Federation and the Czech Republic. Pensiya = Pension, 2020, no. 1, pp. 49-63. (In Russ.).
About the author
Kurchenko Oleg - Ph.D. in Law, Associate Professor at the Department of Labour and Social Law
Dostoevsky Omsk State University
Postal address: 55a, Mira pr., Omsk, 644077, Russia
E-mail: olegpost2001@mail.ru SPIN-code: 7480-6188, Author ID: 1052946
Article info
Received - September 24, 2020 Accepted - October 12, 2020
For citation
Kurchenko O.S. Legal Means to Prevent Unjustified Payment of Pensions to Citizens Living Abroad. Vestnik Omskogo universiteta. Seriya "Pravo" = Herald of Omsk University. Series "Law", 2020, vol. 17, no. 4, pp. 53-64. DOI: 10.24147/1990-5173.2020.17(4).53-64. (In Russ.).
