CC BY
292
УДК 342.7 Н.П. ДУДИН
кандидат юридических наук, профессор, кафедра административного и таможенного права, Российская таможенная академия им. В.Б. Бобкова (Санкт-Петербургский филиал)
UDC 342.7 N.P. DUDIN
Candidate ofLaw, Professor, Department ofadministrative and customs law, Russian customs academy named after V.B. Bobkov (St. Petersburg branch)
ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ЛИЧНОСТИ, ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА LEGAL MEANS OF ENSURING PERSONAL SECURITY, AND SOCIETY AND THE STATE
В статье раскрывается понятие правовой безопасности. Проведен анализ конституционно-правовых норм, обеспечивающих реализацию прав граждан на безопасность. Рассмотрена сущность законности как правовой категории и ее место в российской правовой системе. Отражена роль прокуратуры в реализации принципа законности.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, национальная безопасность, гарантии прав граждан, законность, прокуратура Российской Федерации.
The article reveals the concept of legal security. The analysis constitutional law to ensure the rights of citizens to safety. The article considers the nature of law as a legal category and its place in the Russian legal system. The role of the Prosecutor's office in the implementation of the principle of legality.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, national security, guarantees the rights of citizens, the rule of law, the Prosecutor's office of the Russian Federation.
Реформирование современного российского общества затронуло все сферы его жизнедеятельности: экономическую, социальную, политическую, духовную.
Изменился кардинальным образом тип российского государства и права, его экономическая и политическая системы.
Практически все основные государственно -правовые категории наполнились новым содержанием, интерпретированы в соответствии с реалиями сегодняшнего дня.
В связи с процессами глобализации трансформируются сами представления о национальной безопасности, ее целях, задачах и ключевых составляющих. Возникает новый комплекс противоречий, обусловленный, с одной стороны, интеграцией страны в глобализацию в экономической, политической, социальной и иных сферах и желанием воспользоваться ее плодами, с другой стороны, стремлением сохранить суверенитет государства и национальную идентичность общества. Каждая страна решает указанные противоречия по-своему.
Предусмотренные различными отраслями права механизмы обеспечения безопасности являются составными элементами всей системы обеспечения национальной безопасности. Законодательную базу обеспечения безопасности составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и Федеральные законы, законы, подзаконные правовые акты субъектов Российской Федерации в пределах их ведения, международные договоры и соглашения. В целом правовое регулирование вопросов по отдельным
видам безопасности осуществляется на основании более семидесяти федеральных законов и двухсот указов Президента Российской Федерации, около пятисот постановлений Правительства Российской Федерации, а также других подзаконных актов.1 Большинство из них носят фрагментарный характер. Это связано с тем, что вопросы государственной безопасности пронизывают фактически все сферы общественных отношений и объективно могут быть предметом регулирования в любой из существующих отраслей права.
Указом Президента Российской Федерации в 2009 году был утвержден важнейший концептуальный документ в этой области - «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года2 (далее - Стратегия). Данный документ является политико-правовым, устанавливающим систему стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и показатели устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу.
В системе правовых средств обеспечения безопасности личности, общества и государства Конституция Российской Федерации занимает особое место.
Конституция впервые в истории России провозгласила, что человек, его права и свободы являются выс-
1 Ниязматова М. А. Административно-правовое регулирование национальной безопасности // Административное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 60-63.
2 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента Рос. Федерации от 12.05.2009 г. № 537 (ред. от 01.07.2014).
© Н.П. Дудин © N.P. Dudin
шей ценностью. В свою очередь признание, соблюдение защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.
Защита конституционных прав и свобод человека является одним из приоритетных направлений государственной политики в Российской Федерации в целом и деятельности каждого элемента государственной системы в отдельности. В правозащитной деятельности участвуют фактически все ветви государственной власти, местное самоуправление.
Основной закон предусматривает и формы реализации этой конституционной нормы, которые позволяют обеспечивать защиту закрепленных основных прав и свобод человека и гражданина.
Справедливость судебного разбирательства и наделение реальными процессуальными правами участников происходит посредством процессуальных институтов, механизмов, которыми стороны могут воспользоваться в суде и в досудебном производстве.
Среди государственных органов, призванных обеспечить соблюдение Конституции РФ, особое место принадлежит органам российской прокуратуры. Независимость от органов власти и местного самоуправления, политических партий и иных общественных объединений, недопустимость вмешательства в ее деятельность предопределяют государственно-правовой статус прокуратуры и своеобразное место в системе государственного механизма.
В Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»3 норма о том, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, появилась в конце 1995 года. В раннее действующей редакции прокурорский надзор был ориентирован на вопросы исполнения только законов.
Практика показывает, что деятельность российской прокуратуры вне уголовно-правовой сферы, особенно по защите прав человека и гражданина, востребована обществом и отвечает принципам демократического государства.
Прокуратура защищает интересы граждан, в частности, в сфере социального обеспечения, гражданского, трудового, семейного, жилищного и избирательного права. Эффективность правозащитной работы российских прокуроров постоянно возрастает. Ежегодно усилиями прокуроров восстанавливаются права более миллиона граждан. Прокуроры оперативно реагируют на все выявляемые нарушения прав граждан. В результате принимаемых мер ежегодно десятки тысяч нормативных актов приводятся в соответствие с федеральным законодательством. В рамках гражданского процесса прокуроры обращаются в суды с заявлениями в защиту прав отдельных граждан или неопределенного круга лиц, а также интересов государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
3 Ст. 1 Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О про-
куратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.
20.11.1995. № 47. ст. 4472.
Для достижения целей деятельности органов прокуратуры прокуроры используют специальные полномочия. Полномочия прокурора представляют собой совокупность прав и обязанностей должностных лиц органов прокуратуры. В рамках реализации своих полномочий прокурорам предоставляются права на совершение юридически значимых действий и принятие юридических решений.
Каждому полномочию прокурора присуща особая форма его реализации. Потребность в юридическом оформлении правовых действий и решений прокурора вызывает необходимость в применении правовых средств, включая акты прокурорского реагирования.
Правовые акты прокурора могут быть направлены на выявление нарушений законов, предупреждение нарушений законов и устранение нарушений законов. Правовые акты прокурора, направленные на устранение и предупреждение нарушений законов, именуются актами прокурорского реагирования.
Средствами прокурорского реагирования обеспечиваются все предусмотренные Конституцией Российской Федерации правовые, политические и социально-экономические гарантии прав и свобод человека и гражданина.
Новые ориентиры в сфере национальной безопасности, сформулированные в Стратегии, - важный шаг в развитии России как демократического государства.
Понятие национальной безопасности определяется как состояние защищённости интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойное качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства (п. 6 Стратегии). Нарастание угроз приводит к необходимости принятия соответствующих мер, связанных не только с правоохранительной деятельностью государства, но и с созданием целого ряда условий в общественной, политической, экономической, правовой, культурной и иных сферах для противодействия угрозам современного мира. В связи с этим наибольшую актуальность приобретает своевременное выявление угроз и их дифференциация по степени опасности с целью оказания им эффективного противодействия.
Из множества известных угроз современности наиболее опасными являются национализм и религиозная нетерпимость, обострившиеся на фоне миграционных процессов, безработицы, социального неравенства и коррупции, а также провоцируемые геополитикой ряда западных стран, в том числе США, направленной на создание напряжённости в евразийском регионе. Именно национализм и религиозная нетерпимость наиболее часто находят свое выражение в таких крайних проявлениях, как экстремизм и терроризм.
Основным субъектом обеспечения безопасности является государство в лице его компетентных органов. Очевидно, что правовое государство предполагает вы-
бор средств обеспечения безопасности, основанный на праве. Неоднозначность и сложность процессов, порождающих угрозы безопасности, таких как глобализация и связанные с ней социально-экономические и политические кризисы, обуславливают необходимость разработки сложной правовой системы, способной обеспечить эффективное отражение существующих угроз безопасности при соблюдении и уважении общечеловеческих ценностей.
Наличие правовых норм, закрепляющих возможность гражданина беспрепятственно пользоваться конституционными правами и свободами, вовсе не означает, что каждому автоматически гарантируется их реализация или охрана и защита, ибо от принятия закона до его исполнения - дистанция огромного размера4. Требуется не только провозглашение в Конституции права личности, но и его материализация - действительное получение человеком того блага, которое составляет содержание данного права. Л.С.Явич писал, что «право ничто, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях»5.
Конституцией Российской Федерации 1993 г. не предусматривается обособленное право человека и гражданина на безопасность. Но термин «безопасность» применительно к безопасности общества в целом и отдельных лиц в статьях встречается.
Статья 37 Конституции Российской Федерации закрепляет право на труд в безопасных условиях.
Частью 2 ст. 74 Конституции Российской Федерации определена одна из целей ограничения перемещения товаров и услуг - обеспечение безопасности, защиты жизни и здоровья людей.
Ради обеспечения безопасности людей допускается подвергать личному досмотру членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ч.1 ст. 98 Конституции Российской Федерации).
Ряд правомочий, которые по своему содержанию обеспечивают реализацию права граждан на безопасность, отражены также в ст.46-54 Конституции Российской Федерации и других.
Под правовым содержанием конституционной безопасности личности в данном случае предлагается понимать круг обязанностей и запретов, установленных конституционными нормами, а также те поступки и деяния в сфере конституционной безопасности личности, которые позволены, воспрещены или вменены в обязанность индивидууму.
В юридической литературе употребляются термины «правовая безопасность» и «меры безопасности».
Правовая безопасность, с точки зрения Б. В. Дрейшева, имеет два аспекта. Первый из них состоит в обеспечении защищенности самой системы и направлен на ее совершенствование и дальнейшее развитие. Второй состоит в том, что в рамках право-
вой системы посредством правового регулирования общественных отношений осуществляются меры безопасности в различных сферах: экономической, экологической, военной и т. д. Правовая безопасность призвана обеспечить защищенность национальных интересов, отражаемых в процессе правового регулирования общественных отношений, опосредовать все виды безопасности.6
Меры безопасности обычно признаются самостоятельным правовым понятием, целью которых являются, прежде всего, предупреждение, пресечение правонарушений, обеспечение физической защиты граждан и т.д7. Конституция Российской Федерации, как следует из преамбулы, принята, в том числе, исходя из утверждения гражданского мира и согласия. Согласие означает доброжелательные, мирные и гармоничные отношения в обществе. Обеспечение межнационального, межконфессионального согласия законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления установлено Федеральными законами8. В условиях межконфессиональных, межнациональных конфликтов было бы правильно возвести согласие в нормативный конституционный принцип. Такое предложение встречается в литературе9..
Большое значение в Стратегии (ст. 39) придается эффективности деятельности правоохранительных органов.
Правоохранительная деятельность государства актуальна при любом государственном устройстве, поскольку правила, установленные этим государством, будучи нормами законов, должны оберегаться в целях упорядочивания правовой жизни, правовых отношений. Только четкое соблюдение и охрана законов, прав и свобод человека позволит качественно развиваться обществу, личности. Правоохрана при этом является неотъемлемой частью и непременным условием успешного процесса соблюдения и восстановления их прав в случае нарушения. Поскольку в правовом государстве практически все стороны жизни так или иначе регулируются правовыми нормами, правовое пространство должно быть должным образом структурировано и обеспечиваться адекватными правоохранительными структурами.
4 Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 221.
5 Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1971. С. 201.
6 Дрейшев В.Б. Правовая безопасность и проблемы ее обеспечения/У Правоведение. 1998. N 2. С. 11.
7 Щедрин Н.В. Меры безопасности: развитие теории, отличительные признаки и классификация//Правоведение. 1994. N 4; Шубина Т.Б. Теоретические проблемы защиты права. Дис... канд. юрид. наук Самара 1997. С. 112-147.
8 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений : федер. закон Рос. Федерации от 22.10.2013 г. № 284-ФЗ // Рос. газета. 2013. 24 окт.
9 См. Макушкин А. А. Конституционная защита прав и сво-
бод человека в РФ // Конституция как символ эпохи : [материалы
конф., 3-5 апр. 2003 г., юрид. фак. МГУ] / ред. С. А. Авакьян. М.,
2004. Т. 2. С. 501.
Правоохранительная система Российского государства в течение последних десятилетий неоднократно подвергалась существенному изменению. Как правило, это было обусловлено объективными причинами, к которым можно отнести политические новации, разного рода социальные катаклизмы, экономические преобразования, требующие сосредоточения усилий в какой-либо, ставшей наиболее актуальной сфере общественных отношений. Во всех случаях реформирование правоохранительной системы было сопряжено с перестройкой государственных органов, но не всегда - с изменением правовой идеологии и системы правовых норм, в которых выражалась охранительная функция права.
Предметом правоохранительной функции государства является законность. Законность - явление, присущее любому обществу, где есть государство. Законность - явление многоплановое, многостороннее, емкое. Оно носит «сквозной» характер, поскольку пронизывает и отражает всю без исключения правовую жизнь общества. Любое правовое (юридическое) явление обязательно связано с законностью, будь то процедура создания юридических норм или процесс их реализации, т.е. требования законности обязательно должны распространяться и на процедуру создания юридических норм.
Различные аспекты законности всегда находились и находятся в центре внимания общей теории государства и права, а также отраслевых юридических наук. Несмотря на некоторый спад научного интереса к проблеме законности в 90-е годы прошлого столетия, уже в начале нового века объектом научного исследования на диссертационном уровне стал поиск ответов на целый ряд вопросов о роли законности в обществе, ее нового социального наполнения, обеспечения в деятельности различных субъектов правовой системы.
В юридической науке нет единообразного определения понятия законности. П.Е. Недбайло определяет: «законность есть состояние, которое характеризует соблюдение всем обществом всех государственно-правовых актов»; «есть свойство общественной жизни»; «прочный правовой режим».10 По мнению И.С. Самощенко, «законность - это общественный режим, характеризующийся господством закона в системе общественных отношений».11 Е.А. Лукашева считает, что «четкое функционирование системы правового регулирования создает в обществе определенный правовой режим - режим законности. Законность выступает в качестве объективированного результата действия всех элементов системы правового регулирования: правосознания, системы правовых норм, различных способов их реализации».12
Таким образом, законность рассматривается и как принцип, и как метод, и как режим формирования и
функционирования правового государства и гражданского общества, в основе которых лежит точное исполнение законов и основанных на них подзаконных нормативных актов всеми государственными органами, общественными организациями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами.13
Различия в определении говорят о неоднозначности его содержания, о дискуссионности различных аспектов теории законности в целом, но важно определить сущность законности как правовой категории, ибо право не может в любом обществе существовать без соблюдения законности, и определить место законности в российской правовой системе.
Большинство ученых склоняется к тому, что законность может рассматриваться как:
1. Принцип государственно-правовой деятельности, который пронизывает всю общественную и государственную жизнь и в равной мере обращен ко всем органам государства, негосударственным организациям, должностным лицам и гражданам.
2. Метод государственного руководства обществом, который проявляется в издании законодательных актов, в их неукоснительном исполнении и привлечении правонарушителей к ответственности.
3. Режим общественно-политической жизни.14
Он проявляется в том, что вся общественно-политическая жизнь подчинена требованиям нормативно-правовых актов. Как и деятельность всех структур, институтов, граждан.
Некоторые авторы конституционную законность характеризуют как политико-правовой режим, обеспечивающий соблюдение Конституции РФ всеми участниками общественных отношений 15. Сторонники узкого подхода подразумевают под конституционной законностью соответствие норм законов конституционным положениям 16. Реалии сегодняшнего дня заставляют понять, что законотворческий процесс обязательно должен учитывать социальные и политические требования, которые, с одной стороны, объективно отражают представление общества об уровне и состоянии общественных отношений, закрепляемых в нормотворчсских актах, с другой стороны, являются выражением системы взглядов общества на «идеальное право». Таким образом, правозаконность - это взгляд на «идеальное право» не отдельного субъекта законности, а общественного сознания в целом. Свое представление о правозакон-ности общество сформулировало в Основном Законе, определило прямое действие норм, декларирующих права и свободы, и установило механизмы коррекции
10 Недбайло П.Е. Советская социалистическая законность, ее основные принципы и назначение. М., 1958. С. 42.
11 Самощенко И.С. Социалистическая законность в условиях развитого социализма. М., 1979. С. 29.
12 Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973. С. 19.
13 Байтин М.И. Законность и правопорядок в условиях формирования правового государства // Становление правового порядка в российском государстве. Саратов, 1995. С. 23.
14 См.: Законность в Российской Федерации. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2008. С. 23.
15 Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 435.
16 Капука С. Проблемы общего надзора прокуратуры России за законностью // Право и жизнь. 1999. № 22. С. 67.
незаконного нормотворчества, ограничивающего права и свободы граждан. То есть оценка нормотворчества с позиций правозаконности заложена в Конституции РФ. В связи с этим представляется оправданным прямое указание в определении понятия «законность» на то, что кроме строжайшего исполнения существующих законов, понятие законности должно охватывать и зако-
нотворческий процесс.
Закрепленные в Конституции Российской Федерации правовые гарантии - это не просто декларативные утверждения, а реальные права граждан, которые должны иметь возможность их реализации, защита прав которых должна осуществляться органами государства и институтами гражданского общества.
Библиографический список
1. Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 221.
2. Байтин М.И. Законность и правопорядок в условиях формирования правового государства // Становление правового порядка в российском государстве. Саратов, 1995. С. 23.
3. ДрейшевВ.Б. Правовая безопасность и проблемы ее обеспечения/У Правоведение. 1998. N 2. С. 11.
4. ЛукашеваЕ.А. Социалистическое правосознание и законность. М., 1973. С. 19.
5. Макушкин А.А. Конституционная защита прав и свобод человека в РФ // Ред. С.А. Авакьян. М., 2004. Т. 2. С. 501.
6. Недбайло П.Е. Советская социалистическая законность, ее основные принципы и назначение. М., 1958. С. 42.
7. Ниязматова М. А. Административно-правовое регулирование национальной безопасности // Административное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 60-63.
8. Щедрин Н.В. Меры безопасности: развитие теории, отличительные признаки и классификация//Правоведение. 1994. N 4.
9. Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1971. С. 201.
10. Теория государства и права. Под ред. В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996. С. 435.
References
1. Voevodin L.D. Legal status of a person in Russia, M., 1997. 221 p.
2. Baytin M.I. Law and order in the conditions of formation of the constitutional state, Saratov, 1995. 23 p.
3. Dreyshev V.B. Legal security and the problem of its software // Pravovedenie. № 2, 1998. 11p.
4. LukashevE.A. Socialist sense ofjustice and legality. M.,1973. 19 p.
5. MakushkinA.A. Constitutional protection of human rights and freedom in the Russian Federation // Ed. by S.A. Avakyan. M. 2004, Vol. 2, 501p.
6. NedbayloP.E. Soviet socialist legality, its basic principles and purposes, M.,1958. 42 p.
7. NiyazmatovaM.A. Administrative-legal processes of national security //№ 10, 2010. Pp. 60-63.
8. Shchedrin N.V. Security regulations: development of the theory, characteristics and classification // Jurisprudence, № 4, 1994.
9. Yavich L.S. General Theory of Law. L., 1971,201 p.
10. Theory of State and Law. Ed. by V.M. Korelskii, V.D. Perevalov, Ekaterinburg, 1996. 435 p.
