CC BY
213
УДК 347
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ «ГОСУДАРСТВА»
В ДЕЛИКТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
LEGAL PROBLEMS OF INVOLVEMENT OF «STATE»
IN TORT LAW RELATIONS
Е. В. СОЛОМОНОВ (E. V. SOLOMONOV)
Рассматриваются правовые проблемы возмещения вреда, причинённого органами государственной власти и их должностными лицами.
Ключевые слова: возмещение вреда, органы государственной власти, должностные лица, деликтные правоотношения, ответственность.
The article focuses on the legal issues of redress caused by public authorities and their officials.
Key words: indemnity, public authorities, officials, tort legal, responsibility.
На сегодняшний день проблема возмещения вреда, причинённого органами государственной власти и их должностными лицами, носит актуальный характер. Об этом свидетельствует не только обширная судебная практика, но и внесение изменений в ст. 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), согласно которым Российская Федерация, субъект Российской Федерации, а также муниципальное образование в случае возмещения ими вреда в порядке ст. 1069, 1070 ГК РФ имеют право обратиться с регрессным иском к должностному лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение [1].
Правоотношения, связанные с возмещением вреда, причинённого органами государственной власти и их должностными лицами, относятся к специальным деликтным правоотношениям.
Специальные деликтные правоотношения - это сложная система правоотношений, урегулированная нормами гражданского права и предусматривающая механизмы восстановления имущественных и личных неимущественных прав и законных интересов граждан и юридических лиц в случаях причине-
ния им вреда решениями, действиями (бездействием) государственных органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, а также в связи с осуществлением судьей функции правосудия [2].
Однако несмотря на то, что в научной литературе и в гражданском законодательстве вопрос имущественной ответственности «го -сударства», на первый взгляд, разработан должным образом, существуют проблемы в рамках применения соответствующих норм.
В ст. 53 Конституции Российской Федерации закреплено конституционное положение, согласно которому каждый гражданин имеет право на возмещение государством вреда, причинённого незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
В соответствии со ст. 1069, 1070 ГК РФ вред, причинённый государственными органами и их должностными лицами, возмещается за счёт казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Следо-
© Соломонов Е. В., 2013
вательно, исходя из толкования нормы, ответчиком по данной категории дел будет выступать не тот орган публичной власти либо должностное лицо, чьими действиями непосредственно причинен вред, а соответствующее публично-правовое образование.
В Российской Федерации в основу отечественной концепции регулирования участия государства в гражданском обороте положена концепция множественности субъектов, представляющих государство. Так, в силу положений ч. 1 ст. 124 ГК РФ к таким субъектам отнесены Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, в частности республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также муниципальные образования.
На первый взгляд, порядок возмещения вреда не представляется сложным, в том случае если ущерб причинен федеральными органами государственной власти, ответственность несёт Российская Федерация, а если ущерб нанесён органами государственной власти субъекта - соответственно отвечает субъект Российской Федерации. Если речь идёт о муниципальных органах, вопрос разрешается аналогично.
Вместе с тем, поскольку публичноправовое образование является специфичным субъектом, в ГК РФ предусмотрена ст. 1071, согласно которой в случае возмещения вреда за счёт казны от её имени выступает соответствующий финансовый орган. Понятие финансового органа раскрыто в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее -БК РФ) - это Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).
Однако ст. 1071 ГК РФ, являясь бланкетной, отсылает к п. 3 ст. 125 ГК РФ, где сказано, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указа-
ми Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Так, п. 3 ст. 158 БК РФ установлена обязанность главного распорядителя бюджетных средств по возмещению вреда, причинённого физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.
В соответствии со ст. 6 БК РФ главными распорядителями бюджетных средств являются орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.
Для того чтобы более точно уяснить, кто является главным распорядителем бюджетных средств, необходимо обратиться к Федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, где в ведомственной структуре расходов федерального бюджета перечислены все главные распорядители бюджетных средств федерального уровня. Например, в случае вынесения судебным приставом-исполнителем незаконного постановления об обращении взыскания на имущество должника на основании ст. 69 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» ответственность за вред, причинённый такими незаконными действиями в соответствии с бюджетным законодательством будет нести главный распорядитель бюджетных
средств - Федеральная служба судебных приставов.
Перечень главных распорядителей бюджетных средств на уровне субъекта Российской Федерации зафиксирован в областных законах об областном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период (например, это может быть Законодательное собрание, областное министерство, главное управление).
Наконец на уровне муниципального образования муниципальным актом, принятым советом депутатов, устанавливается перечень главных распорядителей средств местного бюджета (например, администрация муниципального образования, администрация сельского поселения).
Налицо явное противоречие гражданского и бюджетного законодательства. БК РФ исходит из того, что соответствующие финансовые органы в силу закрепленных за ними полномочий не являются компетентными органами по возмещению вреда и, как правило, не знакомы с теми обстоятельствами, при которых был причинен вред. ГК РФ, в свою очередь, базируется на конституционных положениях об ответственности государства за вред, причинённый его органами.
Как показывает судебная практика, данная коллизия на сегодняшний день не разрешена, поскольку суды по-разному толкуют нормы бюджетного и гражданского законодательства.
Так, в арбитражных судах сложилась твердая и единообразная практика по делам о возмещении вреда, причинённого представителями публичной власти, в соответствии с которой ответственность несут главные распорядители бюджетных средств по подведомственной принадлежности. Позиция арбитражных судов также нашла своё отражение в руководящих разъяснениях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ). Согласно положениям Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее - Постановление ВАС РФ) в суде от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причинённого
незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает соответствующий главный распорядитель бюджетных средств
(п. 1) [3].
В п. 2 Постановления ВАС РФ арбитражным судам при рассмотрении исков, предъявленных согласно ст. 16, 1069 ГК РФ, предписано иметь в виду, что должником в обязательстве по возмещению вреда, причинённого в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов. Следовательно, при удовлетворении указанных исков в резолютивной части решения суда должно указываться взыскание денежных средств за счёт казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа. При этом недопустимо ограничивать источники взыскания путём указания на взыскание только за счёт средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит ст. 126, 214, 215 ГК РФ. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющим казну.
Данная позиция впоследствии неоднократно подтверждалась Высшим Арбитражным Судом РФ, в том числе в Определениях от 27 июля 2011 г. № ВАС-9752/11, от 22 июня 2011 г. № ВАС-1778/11.
Разъяснения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации позволяют единообразно и в совокупности применять нормы гражданского и бюджетного законодательства, о чем свидетельствует судебная практика. По делу № А56-66884/2012 Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ле-
нинградской области решением от 18 декабря
2012 г. удовлетворил исковые требования истца о возмещении убытков, причинённых незаконными действиями таможенных органов, выразившихся в нарушении сроков таможенного оформления товара, взыскав с Российской Федерации в лице Федеральной таможенной службы за счёт средств казны Российской Федерации убытки в пользу Общества. По делу № А51-16999/2011 Арбитражный суд Приморского края удовлетворил исковые требования истца о возмещении убытков, причинённых вследствие неправомерных действий судебного пристава-исполнителя, взыскав убытки с Российской Федерации в лице Федеральной службы судебных приставов за счёт казны Российской Федерации.
В Омской области судебная практика арбитражных судов аналогична. Так, решением Арбитражного суда Омской области от 19 ноября 2011 г. по делу № А46-8110/2012 убытки, причинённые незаконными действиями судебного пристава-исполнителя, взысканы с Российской Федерации в лице Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации за счёт средств казны Российской Федерации. Суд первой инстанции правильно сделал вывод о том, что действия (бездействие) ФССП, не обеспечившей сохранность арестованного имущества, находятся в причинной связи с наступившими для истца вредными последствиями в размере, который определён по результату проведения экспертизы.
Решением Арбитражного суда Омской области от 2 июля 2013 г. по делу № А46-2706/2013 с Министерства внутренних дел РФ за счёт средств казны Российской Федерации взысканы убытки, причинённые истцу вследствие незаконных действий сотрудников органов внутренних дел. Решением Арбитражного суда Омской области от 5 августа
2013 г. по делу № А46-3225/2013 убытки, связанные с незаконным привлечением истца к административной ответственности, взысканы с Российской Федерации в лице Федерального агентства по рыболовству за счёт казны Российской Федерации.
Анализ судебной практики показывает, что арбитражные суды в силу прямого указания закона, а также руководствуясь разъясне-
ниями ВАС РФ, не игнорируют бланкетную норму ст. 1071 ГК РФ, отсылающую к п. 3 ст. 125 ГК РФ, и применяют положения п. 3 ст. 158 БК РФ.
Совершенно противоположную позицию занимают суды общей юрисдикции. Основываясь на положениях ст. 1071 ГК РФ, суды общей юрисдикции в качестве представителя публично-правового образования по делам о возмещении вреда, причинённого государственными органами и их должностными лицами, привлекают, как правило, финансовые органы, при этом не учитывают оговорку, которая содержит условие «если в соответствии со ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина».
Таким образом, суды общей юрисдикции, рассматривая дела о возмещении вреда, причинённого незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и их должностными лицами, не привлекают главных распорядителей бюджетных средств, обосновывая свою позицию следующими аргументами.
Во-первых, БК РФ регулируются правоотношения между субъектами этих правоотношений в процессе составления проектов бюджетов, их утверждения, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней (ст. 1). Перечень участников бюджетного процесса приведён в ст. 152 БК РФ. Физические лица в этом перечне не указаны, в связи с чем они не являются участниками бюджетного процесса и нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации к правоотношениям, в которых одной из сторон выступают граждане, неприменимы (Определение Верховного Суда РФ от 18 февраля 2011 г. № 93-В10-4).
В связи с этим возникает вопрос, не подменяет ли Верховный Суд РФ понятия «бюджетный процесс» и «бюджетные правоотношения», говоря о физических лицах как участниках бюджетного процесса? Под бюджетным процессом понимается деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетно-
го учёта, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчётности. При системном толковании ст. 1 и 6 БК РФ можно сделать вывод о том, что бюджетный процесс является понятием более узким по отношению к понятию «бюджетные правоотношения», т. е. его разновидностью. Фактически в силу прямого указания закона, физическим лицам, не являющимся участниками бюджетного процесса, закон «не запрещает» быть участниками бюджетных правоотношений.
Во-вторых, в Определении от 24 августа 2001 г. № 30-В01-11 Верховный Суд Российской Федерации высказал свою позицию, указав, что ст. 1071 ГК РФ, определяющая порядок возмещения вреда за счёт казны Российской Федерации, является специальной нормой по отношению к ст. 158 БК РФ. Ввиду этого ст. 158 БК РФ, предусматривающая, что от имени Российской Федерации должен выступать главный распорядитель бюджетных средств по ведомственной принадлежности, для таких случаев не применяется.
В-третьих, суды общей юрисдикции аргументируют свою позицию тем, что ст. 158 БК главный распорядитель средств федерального бюджета не наделен полномочием выступать в суде от имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причинённого незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, по основаниям, предусмотренным ст. 1070 ГК РФ (Определение Верховного Суда РФ от 18 ноября 2008 г. № 18-В08-55).
Наконец в-четвёртых, весомым аргументом судов является то обстоятельство, что начиная с 2001 г. (ст. 110 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год») и по настоящее время согласно ст. 242.2 БК РФ исполнение решений судов по искам к казне Российской Федерации возложено на Минфин России (а не на главных распорядителей средств федерального бюджета) [4].
Основываясь на позиции Верховного Суда РФ, суды игнорируют положения БК РФ и продолжают возлагать ответственность на финансовые органы, а не на главных распо-
рядителей бюджетных средств, о чем также свидетельствует судебная практика. Так, решением Тарского районного суда Омской области от 14 марта 2013 г. по делу № 2-44/2013 с Министерства финансов РФ за счёт средств казны РФ взысканы убытки, причинённые незаконными действиями судебного пристава-исполнителя. Решением мирового судьи судебного участка № 92 Центрального административного округа г. Омска от 25 апреля
2013 г. по делу № 2-2018/2013 с Министерства финансов РФ за счёт средств казны РФ взысканы убытки, причинённые в результате незаконных действий государственного инспектора по пожарному надзору, выразившиеся в незаконном привлечении к административной ответственности. Решением Центрального районного суда г. Омска от 15 июля 2013 г. по делу № 2-3069/2013 с Министерства финансов РФ за счёт средств казны РФ взысканы убытки в результате незаконных действий инспектора ОГИБДД полиции УМВД России по г. Омску, выразившихся в незаконном привлечении к административной ответственности.
Однако на практике встречаются случаи, когда суды применяют нормы бюджетного законодательства, а также разделяют позицию арбитражных судов. Решением Куйбышевского районного суда от 26 июня 2013 г. года по делу № 2-2780/2013 убытки, причинённые незаконными действиями миграционной службы, взысканы с Российской Федерации в лице Федеральной миграционной службы России за счёт средств казны РФ. Решением мирового судьи судебного участка № 70 ОАО г. Омска от 4 июля 2013 г. по делу № 2-1152/2013 ответственность за вред, причинённый в результате незаконного привлечения к налоговой ответственности, понесла Федеральная налоговая служба России, а не финансовые органы.
Анализ судебный практики позволяет сделать вывод о том, что на сегодняшний день суды неоднозначно подходят к решению проблемы, связанной с возмещением вреда, причинённого публичной властью. Коллизия норм бюджетного и гражданского законодательства, отсутствие единообразного подхода в разъяснениях вышестоящих судов, нежелание законодателя урегулировать вопрос путём внесения изменений в соответствующие
нормативно-правовые акты - всё это порождает проблемы для правоприменителей. Вместе с тем налицо явная безнаказанность должностных лиц: вынося заведомо незаконное решение, совершая незаконное действие, представители государственных и муниципальных органов заранее знают, что ответственность за их проступок понесёт соответствующий финансовый орган, поскольку институт регресса в настоящее время недостаточно выработан. Кроме того, проведение служебных проверок с целью выявления виновных лиц - это довольно длительный и тягостный процесс.
Также необходимо обратить внимание на ст. 1064 ГК РФ, в соответствии с которой основанием возникновения обязательства служит гражданское правонарушение, выразившееся в причинении вреда другому лицу. И для наступления ответственности за причинение вреда в общем случае необходимы четыре условия: наличие вреда; противоправное поведение (действие, бездействие) причинителя вреда; причинная связь между противоправным поведением и наступившим вредом; вина причинителя вреда. Финансовые органы, несущие специальную деликтную ответственность, указанным условиям
не отвечают. И вопрос, почему финансовые органы Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, а также муниципального образования до сих пор по действующему законодательству продолжают нести ответственность за незаконные действия должностных лиц, остаётся открытым.
1. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции : Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЭ. - Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».
2. Есенова В. П. Специальный деликт: некоторые особенности правовой природы и механизма правового регулирования // Юрист. -2013. - № 10. - С. 45.
3. О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации : Постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23. - Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
4. Комягин Д. Л. Бюджетное право России : учебное пособие / под ред. А. Н. Козырина. -М. : Институт публично-правовых исследований, 2011. - С. 152. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
