CC BY
438
РОМАН ВЛАДИМИРОВИЧ АМЕЛИН
Юридический факультет, Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского
410012, Российская Федерация, Саратов, ул. Астраханская, д. 83 E-mail: ame-roman@yandex.ru SPIN-код: 1777-1967 ORCID: 0000-0002-7054-5757
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОЗДАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ
Статья подготовлена в рамках поддержанного Российским фондом фундаментальных исследований научного проекта № 17-03-00082-0ГН «Правовое обеспечение создания, функционирования и использования государственных информационных систем».
Аннотация. В современных условиях в государственном и муниципальном управлении все более значимую роль играют государственные информационные системы, однако их правовая природа и особенности функционирования не получили надлежащей научной разработки. Государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между ними, а также в иных предусмотренных законодательством целях. Режим функционирования государственных информационных систем устанавливается федеральными законами, законами субъектов Федерации или иными нормативными правовыми актами. Государственные информационные системы обладают рядом признаков, отличающих их от иных информационных систем и определяющих их особую правовую природу, в частности: (1) они создаются на основании нормативных правовых актов, определяющих основные параметры их функционирования; (2) обязательность их использования обеспечивается силой государственного принуждения; (3) размещаемая в них информация является официальной.
Информационные системы в современном российском информационном праве изучаются в основном как объект права собственности, объект правовой охраны и вспомогательный технологический инструмент государственного управления. Однако роль государственных информационных систем выходит далеко за эти рамки, и они должны рассматриваться в качестве особого правового инструмента воздействия на общественные отношения. В алгоритмах и программном коде государственных информационных систем присутствуют ограничения и требования к поведению участников соответствующих отношений, которые, не будучи формально закреплены в каких-либо нормативных правовых актах, могут достаточно серьезно влиять на содержание их прав и обязанностей. Таким образом, государственные информационные системы являются источниками правил, близких по своему характеру к правовым нормам, с той особенностью, что их формализация осуществляется необычным для права способом — в коде информационной системы, а обеспеченность государ-
ственным принуждением происходит опосредованно — через иные нормы, предписывающие обязательное использование данной государственной информационной системы для участия в определенных правоотношениях. В связи с этим программный код государственной информационной системы может рассматриваться как одна из форм внешнего выражения права (источник права в формальном смысле) наряду с нормативными актами, правовыми обычаями, юридическими прецедентами и нормативными договорами. Одновременно государственные информационные системы могут функционировать в качестве «правоприменителей», когда они в автоматизированном режиме выполняют действия по обработке информации, в результате которых происходит реализация субъективных прав и обязанностей участников правоотношений.
Каждая государственная информационная система представляет собой особый объект правового регулирования с уникальным правовым режимом. Это обусловливает необходимость объединения правовых норм, регулирующих отношения по поводу создания и использования государственных информационных систем, в самостоятельный институт информационного права.
Ключевые слова: государственная информационная система, информационное право, правовой режим, норма права, источник права, реализация права, институт информационного права
ROMAN V. AMELIN
Law Faculty, Saratov State University
83, Astrakhanskaya str., Saratov 410012, Russian Federation
E-mail: ame-roman@yandex.ru
ORCID: 0000-0002-7054-5757
LEGAL ISSUES OF CREATION AND USE OF STATE INFORMATION SYSTEMS
The article was prepared within the framework of the scientific project No. 17-ОЗ-ООО82-ОГН "Legal Support of Creation, Functioning and Use of State Information Systems", supported by the Russian Foundation for Basic Research.
Abstract. In modern conditions, state information systems are playing an increasingly important role in state and municipal management. However, their legal nature and peculiarities of functioning have not received so far an adequate scientific development. State information systems are being created for exercising authority of state bodies and ensuring the exchange of information between them, as well as in other purposes specified by the legislation. Mode of operation of state information systems is established by federal law, laws of the subjects of the Federation or by other normative legal acts.
State information systems have a number of features that distinguish them from other information systems and determine their specific legal nature. In particular: (1) they are created on the basis of normative legal acts defining the main parameters of their functioning; (2) compulsory application is provided by the force of state coercion; (3) the information placed therein is official.
Information systems in modern Russian information law are being studied mainly as an object of property law, an object of legal protection and an auxiliary technological tool of state administration. However, the role of state information systems goes far beyond this framework; they should be considered as a peculiar legal instrument of influence on social relations. The algorithms and the program code of state information systems contain restrictions and requirements for the behavior of the participants in the relevant relationship, which without being formally fixed in any normative legal acts, might quite seriously affect the content of their rights and obligations. Thus, state information systems are sources of rules that are close in nature to legal norms, with the peculiarity that their formalization is carried out in an unusual way for the law — in the code of state information system; whereas state enforcement is provided indirectly — through other norms prescribing compulsory execution of this state information system for participation in legal relationships. In connection with this, the program code of state information system might be considered as one of forms of external expression of law (source of law in a formal sense) along with normative acts, legal custom, legal precedents and law treaty. Simultaneously state information systems might function as "law enforcement agents" when they perform information processing activities in automatic mode, as a result of which implementation of subjective rights and obligations of participants in legal relations occurs.
Each state information system is a special object of legal regulation with a unique legal regime. This makes it necessary to unite legal norms regulating relations regarding the creation and use of state information systems into an autonomous institute of information law.
Key words: state information system, information law, legal regime, legal norm, source of law, law enforcement, institute of information law
1. Введение
В последнем десятилетии информационные системы начинают играть значительную роль в государственном и муниципальном управлении, выступая в качестве базовых элементов технологической платформы электронного правительства. Е.С. Устинович рассматривает государственную информационную систему (далее — ГИС) как средство информационной деятельности органов государственной власти1. Т.А. Полякова отмечает, что в настоящее время выполнение большинства государственных функций, включая оказание практически всех государственных услуг, связано с созданием и ведением ор-
1 См.: Устинович Е.С. Источники, методы и средства информационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации // Информационное право. 2007. № 3. C. 12-16.
ганами государственной власти различных учетных информационно-правовых систем2. Развивается законодательство, затрагивающее вопросы создания и использования таких систем. Между тем вопросам, связанным с правовой природой государственных информационных систем, не уделяется достаточного внимания в отечественной юридической литературе.
В российском законодательстве информационные системы определяются как совокупность содержащейся в базах данных информации, обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств (п. 3 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»3; далее — Закон об информации). Однако под информационной системой следует понимать не любую совокупность элементов, а только ту, которая обладает новым интегративным качеством4. При этом информационные технологии не являются самостоятельным структурным элементом информационной системы, а реализованы в программном обеспечении, которое входит в ее состав5.
Государственные информационные системы определены в законодательстве лишь косвенно посредством их классификации. Согласно ч. 1 ст. 13 Закона об информации «информационные системы включают в себя государственные, муниципальные и иные информационные системы». В свою очередь, «государственные информационные системы — это федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных органов». Данная классификация несвободна от недостатков и не может выполнять функцию определения ГИС, поскольку не указывает на все их особенности.
2 См.: Полякова Т.А. Информационно-правовые учетные системы федеральных органов государственной власти: опыт создания и проблемы // Административное право и процесс. 2015. № 10. С. 27.
3 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.
4 См.: Андрюхина Э.П., Ахрем И.В., Бакурова Н.Н. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть. М., 2017. С. 15.
5 См.: Смирнова Г.Н., Сорокин А.А., Тельнов Ю.Ф. Проектирование экономических информационных систем. М., 2005; Савельев А.И. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (постатейный). М., 2015. С. 15; Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. СПб., 2001. С. 165.
2. Особенности государственных информационных систем
Современное регулирование государственных информационных систем в некоторой степени наследует традиции советского права в сфере автоматизации государственного управления. Представление о ГИС в действующем российском законодательстве все более сближается с ныне забытым понятием автоматизированной системы управления (далее — АСУ), которая рассматривалась как единая человеко-машинная система, функционирующая на основе использования административных, экономико-математических методов и средств вычислительной техники и связи6. Важно также отметить, что во второй половине XX в. отечественная правовая мысль в информационной сфере была сосредоточена именно на вопросах государственной информатизации и автоматизации, правовом обеспечении АСУ, создании общегосударственной автоматизированной системы (ОГАС). Именно с этими процессами связывается генезис информационного права как отрасли права7. В постсоветский период от многих ранее разработанных правовых концепций отказались (во многом это было объективно обусловлено переходом от плановой системы к рыночной экономике). В информационном праве 1990-х гг., когда информационные системы рассматривались лишь как объект имущественных правоотношений, в центре внимания были иные правовые институты8. Но в последние годы АСУ оказались как бы заново «открыты» в российском праве в форме государственных информационных систем.
ГИС обладают рядом существенных признаков, выделяющих их среди иных информационных систем.
1. ГИС создаются на основании правовых актов государственных органов. В этих правовых актах могут быть закреплены все или многие характеристики и возможности информационной системы. Разработчики системы, а также государственный заказчик, иные лица, принимающие участие в процессе создания системы, не могут отступать от этих требований — даже в тех случаях, когда это диктуется целесообразностью (с точки зрения методологии разработки, собственного понимания сути автоматизируемых процессов и т.д.).
6 См.: Сергиенко Л.А. История формирования информационного права в СССР и Российской Федерации 1960-2000 гг. М., 2013. С. 30.
7 См.: там же. С. 30.
8 В частности, институт правового регулирования информационных ресурсов, фактически выпавший из правового поля после принятия нового Закона об информации.
В ряде случаев статус государственной приобретает уже созданная информационная система (например, Единая информационная система нотариата, Единая федеральная автоматизированная информационная система сведений о показе фильмов в кинозалах и др.). В такой ситуации нормативные правовые акты разрабатываются исходя из ее реальных свойств и возможностей. Вопрос о том, какая последовательность данных этапов («создание» и «правовое регулирование» ГИС) является допустимой, носит дискуссионный характер.
2. Использование ГИС обеспечивается силой государственного принуждения. Если правовыми актами предписано использование определенной информационной системы в сфере государственного управления (в том числе для взаимодействия граждан и организаций с государственными органами) и не предусмотрено альтернативных способов взаимодействия, то реализовать права, обязанности и законные интересы участников информационных правоотношений иными способами невозможно9. Соответственно возможности и алгоритмы информационной системы накладывают ограничения на поведение субъектов правоотношений.
3. В отличие от иных информационных систем организационное и методическое обеспечение ГИС всегда имеет нормативное значение. Инструкции по взаимодействию с системой, форматы и формы данных, правила организации доступа, порядок эксплуатации и т.д. утверждены нормативными правовыми актами или разрабатываются в соответствии с ними уполномоченными органами.
4. В связи с внедрением ГИС нормативными правовыми актами, регулирующими ее создание и использование, могут устанавливаться специальные права и обязанности различных субъектов. Нередко на юридических лиц, не являющихся органами государственного управления, возлагается обязанность предоставления информации в систему, приобретения за свой счет соответствующего программного обеспечения, обеспечения защиты передаваемой информации10.
9 Например, ряд этапов осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд (в том числе проведение конкурсов, аукционов и др.) не могут быть реализованы без использования единой информационной системы в сфере закупок (см.: Кузнецова Н.В. Правовые основы информационного обеспечения закупок для государственных и муниципальных нужд // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 1. С. 78-87).
10 См.: Поветкина Н.А., Хазова Е.В. Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации // Журнал российского права. 2014. № 9. С. 16;
5. Информация, размещаемая в ГИС, имеет статус официальной (ч. 9 ст. 14 Закона об информации). Это означает, что действует презумпция актуальности, достоверности и юридической значимости такой информации11, а государство берет на себя обязанность обеспечивать и гарантировать эти свойства информации, размещаемой в ГИС. К сожалению, на практике не всегда приходится говорить о должном качестве информации в ГИС. Например, общероссийская база вакансий «Работа в России» ведется непосредственно работодателями, и контролирующие органы, в том числе оператор системы, объективно не имеют возможности проверить достоверность каждой записи12.
Кроме того, некоторые признаки государственных информационных систем вытекают из законодательных требований к таким системам. В частности, из ст. 14 Закона об информации следует, что:
(1) ГИС создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях;
(2) ГИС создаются и эксплуатируются с учетом требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; (3) не допускается эксплуатация ГИС без надлежащего оформления прав на использование ее компонентов, являющихся объектами интеллектуальной собственности; (4) технические средства, предназначенные для обработки информации, содержащейся в ГИС, в том числе программно-технические средства и средства защиты информации, должны соответствовать тре-
Хусяйнова С.Г. Несовершенство законодательства о раскрытии информации в сфере жилищно-коммунального хозяйства: взгляд прокурора // Российская юстиция. 2016. № 11. С. 16-18.
11 См.: Щур-ТрухановичЛ.В. Система государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности Российской Федерации: вопросы наполнения // Торговое право. 2012. № 1. С. 102-112.
12 Также см.: Лисина Н.Л. Правовое значение государственного кадастра недвижимости в современных условиях реализации земельной политики Российской Федерации // Экологическое право. 2015. № 2. С. 17-23; Тухватуллин Т.А. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов при управлении и распоряжении государственным и муниципальным имуществом: научно-практический аспект // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 10. С. 59-70; Султанов Р. Спорные вопросы определения площади помещения и расчета платы за жилищно-коммунальные услуги // Жилищное право. 2016. № 11. С. 89-99.
бованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании; (5) ГИС должна соответствовать иным требованиям, установленным законом и принимаемым в соответствии с ним подзаконными нормативными актами.
Стоит отметить, что в некоторых случаях эти требования фактически не соблюдаются, что (в соответствии с современным законодательством) не лишает информационную систему статуса государственной. Такая ситуация сложилась, например, с Единой информационной системой нотариата 13. Таким образом, перечисленные признаки могут рассматриваться как факультативные, хотя данная ситуация объективно нуждается в исправлении.
3. Государственные информационные системы как особый правовой инструмент воздействия на общественные отношения
Информационные системы в современном российском информационном праве изучаются и регулируются в основном в двух аспектах: как объект права собственности и как инструмент реализации информационных процессов, нуждающийся в особой правовой охране14. Однако указанные выше особенности государственных информационных систем, практика их применения в Российской Федерации в последние десятилетия позволяют рассматривать их как особый объект, выступающий в роли правового средства воздействия на общественные отношения15.
Любая автоматизированная информационная система так или иначе влияет на содержание определенных общественных отношений. Получая информацию из системы, обмениваясь сообщениями друг с другом, управляя посредством информационной системы объектами реального мира, пользователи выступают участниками общественных отношений, в том числе урегулированных нормами права. Создание информационных систем может приводить к появлению
13 См.: Махноносов Э.В., Волчинская Е.К. О правовом статусе единой информационной системы нотариата // Нотариальный вестник. 2013. № 9. С. 22-29.
14 См.: Семизорова Е.В. Правовая охрана информационных систем: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 13.
15 Подробнее см.: Amelin R., Channov S. State Information Systems in E-Govern-ment in the Russian Federation: Problems of Legal Regulation // EGOSE 2015. Proceedings of the 2nd International Conference on Electronic Governance and Open Society: Challenges in Eurasia. N.Y., 2015. Р. 129-132.
принципиально новых отношений, что обусловливает поиск адекватных мер их специального правового регулирования (например, глобальные поисковые системы, социальные сети, новостные агрегаторы, криптовалютные системы и др.). Иногда от перехода к использованию информационных систем содержание правоотношений принципиально не меняется (например, при замене бумажного документооборота электронным). Но в любом случае поведение участников правоотношений, использующих информационную систему, оказывается зависимым от тех возможностей и ограничений, которые накладывает данная система, ее пользовательский интерфейс и алгоритмы обработки информации.
Важно отметить, что и в тех случаях, когда отношения, связанные с использованием информационной системы, полностью урегулированы нормами права, система всегда будет накладывать собственные, не закрепленные ни в одном нормативном акте требования к поведению пользователей. Эти требования могут быть обусловлены как особенностями интерфейса информационной системы (например, представлять входные файлы в определенном формате и определенного размера, обязательно заполнять определенные поля в наборе входных данных и т.д.), так и логикой работы алгоритмов обработки данных, в соответствии с которой пользователь может получить или не получить ожидаемую выходную информацию. В результате действий пользователя в базах данных информационной системы происходит создание, изменение или удаление определенной информации, причем пользователь чаще всего имеет лишь самое общее представление о результатах своих действий16. Способа, который позволил бы полностью перевести программный код системы на естественный язык и утвердить его в качестве официального регламента ее работы, не существует. Таким образом, любую программу для ЭВМ или информационную систему мы можем рассматривать не только как инструмент осуществления каких-то процессов, но и как детальный протокол, регламент этих процессов.
Особенностью государственных информационных систем является то, что они внедряются официальными государственными органами, санкционированы государством и в ряде случаев являют-
16 Примечательно, что это чаще всего относится к тем информационным системам, которые накапливают и обрабатывают информацию о действиях своих пользователей и обмениваются ей, т.е. имеют дело с информацией, относящейся к категории персональных данных, обращение которой регулируется специальными нормами.
ся единственным и обязательным способом осуществления прав и обязанностей, например, по предоставлению информации в государственные органы. Таким образом, ограничения и требования, накладываемые на участников правоотношений алгоритмами и программным кодом ГИС, являются общеобязательными и обеспечиваются силой государственного принуждения 17, даже если они и не закреплены прямо в нормативных правовых актах.
Следует отметить, что некоторые из этих требований способны достаточно серьезно влиять на содержание прав и обязанностей участников правоотношений, а их расхождение с нормативными правовыми актами может быть вызвано как пробелами в законодательстве, так и неправильным пониманием разработчиком сути законодательства, а также ошибками в программном коде18.
Жесткая обусловленность правоотношений, связанных с использованием ГИС, теми возможностями, которые обеспечивают алгоритмы и программная реализация таких систем, дополняется особенностями правосознания их пользователей. В большинстве случаев пользователи не видят смысла в том, чтобы «спорить с программой», и принимают навязываемые им требования (например, ввода избыточных данных) и ограничения (например, на форматы файлов) уровня пользовательского интерфейса, даже если такие требования не диктуются какими-либо нормативными правовыми актами. В случаях, когда требования и ограничения ГИС приводят к нарушениям прав и законных интересов пользователей, они могут отстаивать их в суде.
Д.Н. Парфирьев приводит пример, когда сотрудник регистрирующего органа вынужден действовать в жестких рамках, предусмотренных ГИС, и не может отступать от них или скорректировать их. В деле № А41—12678/08, рассмотренном Арбитражным судом Московской области и апелляционной инстанцией19, заявитель оспаривал отказ регистрирующего органа в исправлении внесенных в Единый государственный реестр юридических лиц данных об адресе юридического лица. Регистрирующий орган ссылался на то, что в системе ведения
17 Например, отказ демонстраторов фильма использовать единую федеральную информационную систему сведений о показах фильмов в кинотеатрах влечет административную ответственность по ст. 19.7.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
18 См.: Горелишвили Д. Человек и власть: однооконный интерфейс // Компьютерра. 2005. № 3. С. 48.
19 Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2008 г. по делу № А41-12678/08 // СПС «КонсультантПлюс».
данного реестра в электронном виде адреса вводятся с использованием автоматически загружаемого справочника КЛАДР (Классификатор адресов Российской Федерации), поэтому учесть изменение наименования населенного пункта было невозможно. Регистрирующий орган предложил заявителю привести учредительные документы в соответствие со справочником КЛАДР. Однако суды признали отказ регистрирующего органа незаконным20.
Таким образом, можно говорить о том, что ГИС становятся особым правовым инструментом воздействия на общественные отношения. Программный код государственной информационной системы вполне может занять место в ряду основных видов источников права в формальном смысле, известных юридической науке, таких как нормативный акт, правовой обычай, юридический прецедент, нормативный договор.
Еще в прошлом веке Л. Лессиг писал о том, что «программное обеспечение может заменить законы»21. Данное высказывание носило философско-футуристический характер. Но сегодня, когда всерьез рассматривается идея смарт-контрактов, когда программный код одновременно и содержит существенные условия договора, и обеспечивает их выполнение22, пророчество Л. Лессига кажется близко к исполнению.
Вторая наблюдаемая тенденция в использовании ГИС как особого правового инструмента воздействия на общественные отношения заключается в их функционировании в качестве «исполнителя права», когда ГИС в автоматизированном режиме выполняют действия по обработке информации, а в результате этих действий происходит осуществление субъективных прав и обязанностей участников информационных правоотношений. В качестве примера можно привести «реестр запрещенных сайтов»23, функционирующий как
20 См.: ПарфирьевД.Н. Правовые аспекты формирования федеральных информационных ресурсов — государственных реестров в электронной форме // Электронная Казань 2009: Материалы Междунар. науч.-практ. конференции, 27-29 апреля 2009 г. (Казань). Казань: ЮНИВЕРСУМ, 2009. URL: http://old.kpfu. ru/conf/ek2009/sbornik.htm (дата обращения 01.03.2010).
21 См.: LessigL. Code and Other Laws of Cyberspace. N.Y., 1999; LessigL. Reading the Constitution in Cyberspace // Emory Law Journal. 1996. Vol. 45. No. 3. P. 869-886.
22 См.: Asharaf S., Adarsh S. Decentralized Computing Using Blockchain Technologies and Smart Contracts: Emerging Research and Opportunities. N.Y., 2017.
23 Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети «Интернет»,
информационная система на основании ст. 15.1 Закона об информации. Включение в данный реестр доменного имени или сетевого адреса приводит в результате совместной работы с информационными системами провайдеров услуг Интернета к блокировке доступа к сайту на территории Российской Федерации. Как показала история с блокировкой мессенджера Telegram, в нештатных ситуациях система может работать со сбоями, что в данном случае привело к нарушению прав на доступ к сторонним ресурсам.
Юридической науке еще предстоит выработать позицию относительно того, кто должен нести ответственность за действия системы: разработчик, оператор или уполномоченный государственный орган. Представляется, что с широким внедрением в государственном управлении, военной и правоохранительных сферах интеллектуальных программных агентов (в том числе роботов), систем, основанных на «больших данных» и искусственном интеллекте, данная проблема будет обостряться.
В современном российском информационном праве просматривается тенденция явного указания на конкретные государственные информационные системы как средство осуществления определенных правоотношений, т.е. инструмента исполнения правовых норм. Нормативными правовыми актами может быть предписано создание системы и закреплен ее правовой режим (включая права и обязанности пользователей и поставщиков информации, оператора системы, регламенты функционирования и взаимодействия и т.д.). При этом фактическая реализация этих правовых норм невозможна без создания и внедрения соответствующей информационной системы. Задержки в процессе разработки, невозможность обеспечить соответствующие характеристики информационной системы приводят к тому, что положения закона остаются только на бумаге и в лучшем случае отменяются (как это было с проектом универсальной электронной карты) или откладывается их вступление в силу (как это имеет место с ГИС ЖКХ 24), а в худшем — начинают действовать без реальной возможности их исполнения обязанными субъектами (как это было на первом этапе внедрения Единой государственной автоматизированной информационной системы учета объема производ-
содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено.
24 См.: О переносе сроков размещения информации в ГИС ЖКХ // Жилком-аудит. 2017. № 1. С. 4-5.
ства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции25).
Другой особенностью современного правового регулирования в сфере создания и использования ГИС является установление требований не к действиям субъектов, а к результату этих действий, который объективируется в виде конкретной информационной системы. Такие нормы формулируются следующим образом: «В единой государственной автоматизированной информационной системе учета древесины и сделок с ней содержится документированная информация...»; «Автоматизированная система контроля перевозок этилового спирта и спиртосодержащей продукции на территории Российской Федерации обеспечивает сбор и систематизацию информации о перевозках продукции.»; «В целях информационного обеспечения стратегического планирования создается обеспечивающая формирование и обработку данных федеральная информационная система стратегического планирования...» и т.п. Одинаковые (с формально-юридической точки зрения) действия субъектов права (государственного заказчика, разработчика, оператора ГИС) могут приводить к появлению различных по своим характеристикам и наполнению информационных систем, что в дальнейшем сказывается на информационных правоотношениях.
4. Государственная информационная система как специальный объект правового регулирования
Каждая государственная информационная система представляет собой специальный объект правового регулирования. Решение об использовании в государственном управлении новой информационной системы порождает необходимость урегулировать множество правоотношений, возникающих уже по поводу самой этой информационной системы. Без надлежащего правового регулирования использование ГИС окажется, скорее всего, бессмысленным или нецелесообразным. Так, если не установить круг поставщиков информации в систему, не закрепить их обязанности (включая состав предоставляемых сведений, сроки и порядок их предоставления), а также ответственность за неисполнение этих обязанностей, едва ли разумно ожидать полноты, достоверности и актуальности информации в системе (которая при этом будет считаться официальной информацией).
25 См.: Протасов П. Разобраться без бутылки: спиртное на прилавки вернулось, но осадочек остался // Компьютерра. 2006. № 35. С. 50-54.
Таким образом, любая государственная информационная система требует установления ее правового режима. При этом правовой режим каждой ГИС будет уникальным, обусловленным особенностями информационных процессов, для автоматизации которых она создается. Уникальными, в первую очередь, будут правовые последствия размещения информации в ГИС, права и обязанности ее пользователей относительно доступа к этой информации и ее использования. Как правило, существенно различаются права и обязанности поставщиков информации. Относительно унифицированным является лишь правовой статус оператора ГИС (основные обязанности оператора принципиально не изменяются и закреплены в общих положениях Закона об информации — ч. 4 ст. 16 и др.).
Данное обстоятельство приводит к появлению значительного массива нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения по поводу тех или иных ГИС. Если рассматривать информационные системы, созданные на основании федеральных законов, то помимо собственно закона (который в очень редких случаях посвящен исключительно информационной системе26), правовой режим ГИС устанавливается на основании правовых актов Правительства РФ (в среднем один-два акта) и ведомственных нормативных актов (число которых варьируется в среднем от двух до четырех)27. Учитывая количество современных государственных и муниципальных информационных систем, созданных на различных уровнях (включая региональные и ведомственные информационные системы), объем этого правового массива составляет примерно от 50 тыс. до 200 тыс. нормативных правовых актов.
Правовой режим ГИС является ее неотъемлемым структурным элементом. Если иная информационная система может рассматри-
26 См.: федеральные законы от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"» // СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 172; от 3 декабря 2011 г. № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 5). Ст. 7060; от 28 декабря 2013 г. № 443-ФЗ «О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 7008; от 28 декабря 2013 г. № 395-ФЗ «О государственной автоматизированной информационной системе "ЭРА-ГЛОНАСС"» // СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6990; от 21 июля 2014 г. № 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства» // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4210.
27 См. статистические данные в приложении к монографии: Амелин Р.В. Правовой режим государственных информационных систем. М., 2016.
ваться как целостный объект вне контекста прав и обязанностей по ее использованию, то государственная (муниципальная) информационная система таким образом немыслима, поскольку не будет отвечать требованию достижения тех целей, в которых она создавалась. Более того, если существенным образом изменить правовой режим ГИС (например, обязанности по использованию информации, порядок взаимодействия с системой, юридическое значение размещенных в ней сведений и т.д.), не изменяя при этом информационное наполнение или программно-аппаратную часть, мы будем иметь дело уже с новой информационной системой, иначе реализующей информационные процессы и обеспечивающей иные информационные правоотношения.
5. Заключение
Четвертая технологическая революция влечет значительные изменения в социальной, экономической и правовой сферах. Современная юридическая наука находится перед лицом новых вызовов, связанных с взаимовлиянием и взаимопроникновением права и цифровых технологий. Наиболее ярким примером этому служат государственные информационные системы, которые проявляют себя в качестве одновременно правового и технологического средства регулирующего воздействия на общественные отношения. В связи с этим важной задачей является изучение практики создания и использования ГИС в различных сферах государственного управления и цифровой экономики, а также правового обеспечения данных процессов. Представляется, что правовые нормы, регулирующие отношения по поводу создания и использования государственных информационных систем, образуют самостоятельный институт информационного права.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Амелин Р.В. Правовой режим государственных информационных систем. М.: ГроссМедиа, 2016.
Андрюхина Э.П., Ахрем И.В., Бакурова Н.Н. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть. М.: Проспект, 2017.
Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. СПб.: Юридический центр Пресс, 2001.
Кузнецова Н.В. Правовые основы информационного обеспечения закупок для государственных и муниципальных нужд // Вестник Университета имени О.Е. Ку-тафина (МГЮА). 2015. № 1. С. 78-87.
Лисина Н.Л. Правовое значение государственного кадастра недвижимости в современных условиях реализации земельной политики Российской Федерации // Экологическое право. 2015. № 2. С. 17—23.
Махноносов Э.В., Волчинская Е.К. О правовом статусе единой информационной системы нотариата // Нотариальный вестник. 2013. № 9. С. 22—29.
Парфирьев Д.Н. Правовые аспекты формирования федеральных информационных ресурсов — государственных реестров в электронной форме // Электронная Казань 2009: Материалы Международной научно-практической конференции, 27-29 апреля 2009 г. (Казань). Казань: ЮНИВЕРСУМ, 2009. URL: http://old.kpfu. ru/conf/ek2009/sbornik.htm (дата обращения 01.03.2010).
Поветкина Н.А., Хазова Е.В. Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской Федерации // Журнал российского права. 2014. № 9. С. 11-17.
Полякова Т.А. Информационно-правовые учетные системы федеральных органов государственной власти: опыт создания и проблемы // Административное право и процесс. 2015. № 10. С. 23-30.
Савельев А.И. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (постатейный). М.: Статут, 2015.
Семизорова Е.В. Правовая охрана информационных систем: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М.: Российская правовая академия Министерства юстиции РФ, 2007.
Сергиенко Л.А. История формирования информационного права в СССР и Российской Федерации 1960-2000 гг. М.: Юркомпани, 2013.
Смирнова Г.Н., Сорокин А.А., Тельнов Ю.Ф. Проектирование экономических информационных систем. М.: Финансы и статистика, 2005.
Султанов Р. Спорные вопросы определения площади помещения и расчета платы за жилищно-коммунальные услуги // Жилищное право. 2016. № 11. С. 89-99.
Тухватуллин Т.А. Особенности прокурорского надзора за исполнением законов при управлении и распоряжении государственным и муниципальным имуществом: научно-практический аспект // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 10. С. 59-70;
Устинович Е.С. Источники, методы и средства информационной деятельности органов государственной власти Российской Федерации // Информационное право. 2007. № 3. C. 12-16.
Хусяйнова С.Г. Несовершенство законодательства о раскрытии информации в сфере жилищно-коммунального хозяйства: взгляд прокурора // Российская юстиция. 2016. № 11. С. 16-18.
Щур-Труханович Л.В. Система государственного информационного обеспечения в области торговой деятельности Российской Федерации: вопросы наполнения // Торговое право. 2012. № 1. С. 102-112.
Amelin R., Channov S. State Information Systems in E-Government in the Russian Federation: Problems of Legal Regulation // EGOSE2015. Proceedings of the 2nd International Conference on Electronic Governance and Open Society: Challenges in Eurasia. New York: ACM, 2015. P. 129-132. DOI: 10.1145/2846012.2846021
Asharaf S., Adarsh S. Decentralized Computing Using Blockchain Technologies and Smart Contracts: Emerging Research and Opportunities. New York: IGI Global, 2017. DOI: 10.4018/978-1-5225-2193-8
Lessig L. Code and Other Laws of Cyberspace. New York: Basic Books, 1999.
Lessig L. Reading the Constitution in Cyberspace // Emory Law Journal. 1996. Vol. 45. No. 3. P. 869-886.
REFERENCES
Amelin, R.V. (2016). Pravovoi rezhim gosudarstvennykh informatsionnykh sistem [Legal Regime of State Information Systems]. Moscow: GrossMedia. (in Russ.).
Amelin, R. and Channov, S. (2015). State Information Systems in E-Government in the Russian Federation: Problems of Legal Regulation. In: EGOSE2015. Proceedings of the 2nd International Conference on Electronic Governance and Open Society: Challenges in Eurasia. New York: ACM, pp. 129-132. DOI: 10.1145/2846012.2846021
Andryukhina, E.P., Akhrem, I.V. and Bakurova, N.N. (2017). Pravovoe obespechenie gosudarstvennogo upravleniya i ispolnitel'naya vlast' [Legal Ensure of Public Governance and Executive Power]. Moscow: Prospekt. (in Russ.).
Asharaf, S. and Adarsh, S. (2017). Decentralized Computing Using Blockchain Technologies and Smart Contracts: Emerging Research and Opportunities. New York: IGI Global. DOI: 10.4018/978-1-5225-2193-8
Bachilo, I.L., Lopatin, V.N. and Fedotov M.A. (2001). Informatsionnoepravo [Information Law]. Saint Petersburg: Yuridicheskii tsentr Press. (in Russ.).
Khusyaynova, S.G. (2016). Nesovershenstvo zakonodatel'stva o raskrytii informatsii v sfere zhilishchno-kommunal'nogo khozyaistva: vzglyad prokurora [The Imperfection of the Legislation on the Disclosure of Information in the Sphere of Housing and Communal Services: The View of the Prosecutor]. Rossiiskaya yustitsiya [Russian Justitia], (11), pp. 16-18. (in Russ.).
Kuznetsova, N.V. (2015). Pravovye osnovy informatsionnogo obespecheniya zaku-pok dlya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd [Legal Basis of Information Ensure of Procurement for State and Municipal Needs]. Vestnik Universiteta imeni O.E. Kutafina (MGYuA) [Courier of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)], (1), pp. 78-87. (in Russ.).
Lessig, L. (1996). Reading the Constitution in Cyberspace. Emory Law Journal, 45(3), pp. 869-886.
Lessig, L. (1999). Code and Other Laws of Cyberspace. New York: Basic Books.
Lisina, N.L. (2015). Pravovoe znachenie gosudarstvennogo kadastra nedvizhimosti v sovremennykh usloviyakh realizatsii zemel'noi politiki Rossiiskoi Federatsii [Legal Significance of the State Cadastre of Real Estate in Modern Conditions of Realization of
Land Policy of the Russian Federation], Ekologicheskoepravo [Environmental Law], (2), pp. 17-23, (in Russ.).
Makhnonosov, E.V. and Volchinskaya, E.K. (2013). O pravovom statuse edinoi infor-matsionnoi sistemy notariata [On Legal Status of the Notariat Unified Information System]. Notarial'nyi vestnik [Notary Bulletin], (9), pp. 22-29. (in Russ.).
Parfir'ev, D.N. (2009). Pravovye aspekty formirovaniya federal'nykh informatsion-nykh resursov — gosudarstvennykh reestrov v elektronnoi forme [Legal Aspects of Federal Information Resources Formation of Such as State Registers in Electronic Form. In: Elektronnaya Kazan' 2009: materialy Mezhdunarodnoi nauchno-prakticheskoi konferentsii, 27—29 aprelya 2009g. [Electronic Kazan 2009: Materials of the International Scientific and Practical Conference, 27-29 April. [online] Kazan: YuNIVERSUM. Available at: http://old.kpfu.ru/conf/ek2009/sbornik.htm [Accessed 01 March 2010]. (in Russ.).
Polyakova, T.A. (2015). Informatsionno-pravovye uchetnye sistemy federal'nykh or-ganov gosudarstvennoi vlasti: opyt sozdaniya i problemy [Information Law Registration Systems of Federal Governmental Authorities: Development Experience and Issues Related Thereto]. Administrativnoepravo iprotsess [Administrative Law and Procedure], (10), pp. 23-30. (in Russ.).
Povetkina, N.A. and Khazova, E.V. (2014). Integrirovannye informatsionnye siste-my upravleniya publichnymi finansami v obespechenii prozrachnosti byudzhetnoi sistemy Rossiiskoi Federatsii [Integrated Information Systems of Management of Public Finance in Provision of Transparency of Budget System of the Russian Federation]. Zhurnal rossi-iskogoprava [Journal of Russian Law], (9), pp. 11-17. (in Russ.).
Savel'ev, A.I. (2015). Kommentarii k Federal'nomu zakonu ot 27 iyulya 2006 g. № 149-FZ "Ob informatsii, informatsionnykh tekhnologiyakh i zashchite informat-sii» (postateinyi)" [Article by Article Commentary to the Federal Law of 27 July 2006 No. 149-FZ "On Information, Information Technologies and Information Protection". Moscow: Statut. (in Russ.).
Semizorova, E. V. (2007). Pravovaya okhrana informatsionnykh sistem [Legal Protection of Information Systems]. The Candidate of Legal Sciences Thesis. Moscow: The Russian Law Academy of the Russian Federation Ministry of Justice. (in Russ.).
Sergienko, L.A. (2013). Istoriya formirovaniya informatsionnogoprava v SSSR i Rossi-iskoi Federatsii 1960—2000gg. [The History of Information Law Formation in the USSR and the Russian Federation, 1960-2000] Moscow: Yurkompani. (in Russ.).
Shchur-Trukhanovich, L.V. (2012). Sistema gosudarstvennogo informatsionno-go obespecheniya v oblasti torgovoi deyatel'nosti Rossiiskoi Federatsii: voprosy napol-neniya [The System of State Information Support in the Field of Commercial Activity of the Russian Federation: The Issues of Filling]. Torgovoepravo [Commercial Law], (1), pp. 102-112. (in Russ.).
Smirnova, G.N., Sorokin, A. A. and Tel'nov, Yu.F. (2005). Proektirovanie ekonomich-eskikh informatsionnykh sistem [Design of the Economic Information Systems]. Moscow: Finansy i statistika. (in Russ.).
Sultanov, R. (2016). Spornye voprosy opredeleniya ploshchadi pomeshcheniya i rascheta platy za zhilishchno-kommunal'nye uslugi [Controversial Issues of Determining the
Area of the Premises and Calculating the Payment for Housing and Communal Services]. Zhilishchnoepravo [Housing Law], (11), pp. 89—99. (in Russ.).
Tukhvatullin, T.A. (2015).0sobennosti prokurorskogo nadzora za ispolneniem za-konov pri upravlenii i rasporyazhenii gosudarstvennym i munitsipal'nym imushchestvom: nauchno-prakticheskii aspekt [Features of Prosecutorial Supervision over the Implementation of the Law in the Management and Disposal of State and Municipal Property: Scientific and Practical Aspects]. Imushchestvennye otnosheniya v Rossiiskoi Federatsii [Property Relations in the Russian Federation], (10), pp. 59-70. (in Russ.).
Ustinovich, E.S. (2007). Istochniki, metody i sredstva informatsionnoi deyatel'nos-ti organov gosudarstvennoi vlasti Rossiiskoi Federatsii [Sources, Methods and Means of Information Activities of the Russian Federation State Authorities]. Informatsionnoe pravo [Informational Law], (3), pp. 12-16. (in Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Амелин Роман Владимирович — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского.
AUTHOR'S INFO
Roman V. Amelin — Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Constitutional and Municipal Law Department, Law Faculty, Saratov State University.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
АмелинР.В. Правовые проблемы создания и использования государственных информационных систем // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2018. Т. 13. № 4. С. 151-169.
CITATION:
Amelin, R.V. (2018). Legal Issues of Creation and Use of State Information Systems. Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN—Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 13(4), pp. 151-169.
