CC BY
184УДК 349.6.:340.134
А. К. Соколова,
канд. юрид. наук, доцент Национальный университет «Юридическая академия Украины имени Ярослава Мудрого», г. Харьков
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
УКРАИНЫ
Исследованы теоретические вопросы, связанные с систематизацией экологического законодательства, определены ее основные виды и содержание.
Ключевые слова: экологическое законодательство, систематизация, кодификация.
Результатом политических, экономических и социальных реформ в Украине является постоянное законотворчество. В последнее время законодательство Украины превратилось в огромный нормативно -правовой массив. Но не всегда активизация правотворчества связывается только с положительными моментами, нередко она негативно отражается на качестве законодательных актов.
Как справедливо отмечают известные специалисты в области теории государства и права, нормативные акты принимаются различными органами, в разное время, в различных пространственных пределах и по разному поводу. Такая ситуация существенно влияет на природу действующих законов и подзаконных актов, которые нередко могут противоречить между собой. Поэтому прежде чем урегулировать общественные отношения, необходимо, чтобы сами нормативные акты были упорядочены, сведены к соответствующей системе [12, с. 240].
Законодательство, в том числе и экологическое, должно быть внутренне согласованным, не содержать внутренних логических противоречий. Обеспечение согласования правовых норм, устранение раздробленности актов, которые накапливаются с течением времени в процессе правотворчества, облегчения использования нормативно-правовых актов в правоприменительной практике - всего этого можно достичь с помощью систематизации законодательства.
Цель данной статьи состоит в выяснении тенденций развития систематизации, в частности, экологического законодательства, в определении его понятия и содержания. Для ее достижения поставим перед собой главные задачи исследования: определить и охарактеризовать основные виды (формы) систематизации экологического законодательства, подготовить научно-практические рекомендации по дальнейшему его совершенствованию.
Освещение затронутых вопросов встречаем в работах таких известных специалистов в области теории государства и права, как С. С. Алексеев, А. Б. Венгеров, А. М. Головистикова, Ю. А. Дмитриев, А. Котюк, В. Л. Купалов, М. М. Марченко [1; 4; 7; 11-13] и др. Вместе с тем подчеркнем, что представители экологического направления (В. И. Андрейцев, В. В. Петров, Ю. С. Шемшученко [2; 16; 8] и др.) также постоянно обращают внимание на указанные проблемы. Но, несмотря на такое внимание со стороны правоведов к данной проблеме, вопросы понятия, содержания, видов систематизации именно экологического законодательства на сегодня являются очень актуальными.
Законом Украины от 21 декабря 2010 г. «Об основных принципах (стратегии) государственной экологической политики Украины на период до 2020 года» [14; 2011. - № 26. - Ст. 218] (далее - Закон) определено, что антропогенные и технологические нагрузки в государстве на окружающую среду в несколько раз превышает соответствующие показатели в развитых странах мира. Цель национальной экологической политики - стабилизация и улучшение состояния окружающей среды путем интеграции в социально-экологическом развитии Украины для обеспечения безопасной среды для жизни и здоровья населения, внедрение экологически сбалансированной системы природопользования и сохранения естественных экологических систем.
Следует признать вполне оправданным установление на уровне закона основных инструментов воплощения в жизнь экологической политики, к которым, в частности, отнесены: а) межсекторальное партнерство и привлечение заинтересованных сторон; б) улучшение разрешительной системы в сфере охраны окружающей среды; в) совершенствование законодательства в этой сфере; г) другие важные мероприятия.
Реализация государственной политики в исследуемой сфере требует надлежащей системы экологического законодательства. Положительным шагом в этом направлении следует назвать закрепление превалирующих требований этой системы. В настоящее время основными требованиями функционирования экологического законодательства являются: а) его соответствие Основному Закону Украины - Конституции;
б) приближение к необходимым директивам ЕС; в) обеспечение внедрения многосторонних экологических соглашений (конвенций, протоколов и др.), стороной которых является Украина; г) социальная приемлемость; д) экономическая эффективность; е) реалистичность законодательства. Законодательное их закрепление нужно признать правильным направлением последнего. Но существует потребность в рассмотрении значения и содержания этих требований. Главная из них (первая) полностью отражает конкретные правила, которым должны соответствовать нормативно-правовые акты, в том числе и экологического характера. Это положение, воспроизводят соответствующие статьи Конституции. Речь, в частности, о ст. 8, которая гласит, что законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции и должны соответствовать ей. Значит, все, что противоречит или не соответствует Основному Закону, считается неконституционным.
Подчеркнем, что вышеупомянутые требования отражают современные потребности формирования и развития системы экологического законодательства, а именно: соответствовать законодательству стран ЕС и международному законодательству (второе и третье требования). Речь о соотношении внутригосударственного и международного права и о примате последнего. Закрепление в Законе этих положений основывается на предписаниях: а) ст. Х Декларации о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 г. [6, 1999. - № 31. - Ст. 429], где установлено, что Украина определяет приоритет общепризнанных норм международного права перед нормами права внутригосударственного; б) ст. 9 Конституции, где говорится, что действующие международные договоры, согласие на обязательность которых предоставлено Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины; в) ст. 19 Закона от 25 июня 2004 г. «О международных договорах Украины» [14, 2004. - № 35. -Ст. 2317].
К основным требованиям относится приемлемость, реалистичность, экономическая эффективность экологического законодательства. Если рассматривать понятие «социальная приемлемость», приняв во внимание, что «приемлемость представляет собой соответствие определенным требованиям, то, что можно принять, с чем можно согласиться» [3, с. 933], то значение этого термина будет представлять собой, по сути, то, что может быть принято обществом. Что же касается другого требования - «реалистичности», - это «умение и способность правильно учитывать и творчески оценивать объективные условия, возможности, соотношение сил» [3, с. 1018]. К сожалению, легального (как и доктринального) толкования соответствующих требований в настоящее время не хватает, что, конечно, является недостатком правовой науки. Целесообразно было бы привести и закрепить в законе дефиниции этих понятий-требований, ведь именно им предстоит определять направления правотворческой, правоприменительной и других форм юридической деятельности.
В п. 4.8 Закона его авторы предусмотрели основные направления совершенствования экологического законодательства:
1) обеспечение сквозной экологической политики, ее интеграцию в политике государственного, отраслевого (секторального), регионального и местного развития;
2) мониторинг и оценка качества атмосферного воздуха (в частности, по общераспространенных загрязняющих веществах), зонирование территории Украины, разработки планов улучшения качества атмосферного воздуха в зонах и агломерациях;
3) регулирование уменьшение содержания серы в топливе;
4) контроль и пересмотр нормативов содержания загрязняющих веществ в отработанных газах в процессе производства определенных категорий транспортных средств;
5) пересмотр нормативов качества поверхностных вод, используемых для нужд централизованного водоснабжения и культурно-бытового назначения, очистки коммунальных стоков, предотвращение загрязнения в результате смыва нитратов из сельскохозяйственных угодий;
6) осуществление контроля за обращением с такими видами отходов, как химические (ртутные) источники тока, в том числе компактный, отработанное олово, электронное оборудование, непригодные к использованию транспортные средства и т. п.;
7) внедрение комплексной интегрированной разрешительной системы для стационарных источников выбросов, в первую очередь энергогенерирующих и др.
Проанализировав приведенные предписания Закона, отметим, что в них уделено внимание государственной политике только в области экологической безопасности как одной из подотраслей экологического законодательства. Между тем другие его подотрасли в законе не называются. Изучение, анализ и обобщение практики применения земельной, водной, фаунистической, флористической, недровой и атмосферовоздушной его подотраслей также должны быть учтены в стратегии развития и функционирования системы экологического законодательства.
Рассматриваемый Закон вопрос о необходимости урегулирования проблем, вызывающих резонанс в обществе, в п. 4.8 нарушил лишь фрагментарно. Так, предусмотрена необходимость обеспечения
соблюдения законодательства Украины, что гарантирует права граждан на доступ и пользование землями водного фонда и рекреационного, оздоровительного, природоохранного и историко-культурного назначения. Но это положение умалчивает о такой категории, как земли лесного фонда, и оставляет в стороне проблему гарантии прав лиц на них, хотя с установлением в 2006 г. права частной собственности на такие земли его реализация на практике вызывает немало нареканий, особенно со стороны населения определенных территорий.
Вот почему для решения вопроса, какие проблемы являются насущными, нужен комплексный и последовательный подход, основанный на исследованиях, анализе и обобщении практики применения экологического законодательства и учитывающий перспективы развития системы экологического права. Прежде возникает необходимость в систематизации экологического законодательства, особенно учитывая его довольно бурное развитие. Актуальность же последней обусловлено объективными причинами, среди которых специалисты выделяют следующие.
Поскольку правовая система постоянно меняется, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства [7, с. 470-471]. По своей сути эта деятельность по приведению нормативноправовых актов в определенную систему и представляет собой систематизацию законодательства.
Специалисты в области общей теории государства и права отмечают, что систематизация - это юридическая деятельность по приведению в систему уже принятых нормативно-правовых актов, форма упорядочения по соответствующим критериям законодательства. Она обеспечивает учет и размещение нормативно-правовых актов по определенной схеме, использовать их для практических нужд, находить и отсылать к ним, обращая внимание на пробелы, противоречия и др. Главное, что в связи с этим появляется возможность качественно совершенствовать законодательство [4, с. 495].
Ученые иногда утверждают о существовании трех основных форм систематизации нормативных актов - инкорпорации, консолидации, кодификации. Как вспомогательную форму они также выделяют учет как необходимое условие приведения актов в систему [12, с. 240]. Обычно же в понятие «систематизация законодательства» относят четыре самостоятельные формы правовой деятельности - учет нормативных актов, инкорпорацию, консолидацию и кодификацию.
По мнению специалистов, учет нормативных актов - это сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам [7 , с. 472]. Таким средствам накопления и обработки актов, как специальные журналы, картотеки, электронные носители информации, соответствуют журнальный, карточный и электронный виды учета.
Вторым видом систематизации законодательства является инкорпорация, которая рассматривается как способ систематизации, по которому законы полностью или частично объединяются в различного рода сборники или собрания в хронологическом, алфавитном, предметном, системно-предметном или любом другом системном порядке. Особенностью инкорпорации является то, что, в отличие от кодификации, нормативное содержание законодательных актов не меняется, а подлежит только наружной отделке. Инкорпорация бывает официальной, которая осуществляется субъектами, принявшими акт, или специально на то уполномоченными, и неофициальной, которая осуществляется другими субъектами [18, с. 204-205]. В Украине основными результатами инкорпорации являются сборники и собрания законодательства.
Конструкция «инкорпорация актов экологического законодательства» достаточно широко освещена в постановлении Верховной Рады Украины от 5 марта 1998 г. «Об основных направлениях государственной политики Украины в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности», где оно рассматривается как систематизация законов и нормативно правовых актов экологического законодательства или отдельных разделов или выдержек из них для использования в учебных, научных и практических целях. Кроме того, в ней законодательно определены формы инкорпорации: а) периодическая подготовка и издание комментариев к экологическому
законодательству; б) опубликование отдельных сборников; в) составление тематических справочников; г) издание учебных практикумов; д) подготовка и издание свода (собрание) законов и нормативно-правовых актов экологического законодательства [5; 1998. - № 38-39. - Ст. 248].
Как отмечают специалисты, консолидация является такой формой систематизации, при которой происходит объединение нескольких близких по содержанию нормативных актов в единый сводный нормативно-правовой акт. Это происходит с целью преодоления множественности нормативных актов и обеспечения единодушия их правового воздействия [12, с. 241]. Заметим, что в Украине эта форма систематизации не используется. Между тем специалисты выделяют ее определенные признаки: а) она всегда является официальной, что осуществляется в рамках нормотворческой деятельности; б) новые нормы
права в результате ее осуществления не возникают, вмешательства в тексты нормативно-правовых актов возможно только на уровне редакционной правки; в) ее результатом является издание нового нормативно -правового акта; г) с момента вступления консолидированным нормативно-правовым актом теряют силу предыдущие акты, входящие в его состав [9, с. 320].
Учитывая указанные характеристики этой формы систематизации и обширность, в частности экологического законодательства, в использовании консолидации есть свой смысл. В результате этой процедуры будет иметь место возникновение укрупненных нормативных актов, если взять за основу подотрасли экологического законодательства - водного, недрового, атмосферовоздушного и др. По сути, речь идет об одном из направлений совершенствования законодательства.
Ученые справедливо отмечают, что кодификация нередко рассматривается просто как форма систематизации в праве, наряду с инкорпорацией. Она действительно является формой систематизации, упорядочения уже выданных актов, их размещение по тем или иным критериям в единые сборники. Между тем главное в кодификации - это как раз то, что она представляет собой наиболее совершенный и естественный, органичный для развитых нормативно-законодательных систем вид правотворчества, при котором обеспечивается единое, согласованное и упорядоченное нормативное регулирование соответствующего вида отношений, чем достигается системное развитие всего массива нормативного материала [1, с. 319-320].
Каждая из основных форм систематизации законодательства имеет свои особенности, специфические отличия. Специалисты в области общей теории права справедливо определяют ряд характерных черт кодификации законодательства, к которым отнесены, в частности, следующие:
1) в кодификационной акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства;
2) такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений;
3) как итог совершенствования законодательства, кодификацийний акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимосвязанных предписаний,
4) кодификация рассчитана на создание более устойчивых, стабильных норм, рассчитанных на длительный срок их действия;
5) предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты [13, с. 209].
Различают общую, отраслевую и специальную кодификации. При общей образуются объединенные кодификационные акты во всех основных отраслях права; отраслевая охватывает законодательство определенной его отрасли или подотрасли; специальная объединяет нормы соответствующего правового института или нескольких институтов [10, с. 331].
Кодификация осуществляется в основном по отраслям права, отличающихся юридическим своеобразием. В кодификационных актах можно обнаружить и в обобщенном виде закрепить юридическую специфику отрасли, присущий ей юридический режим. Если есть предпосылки для формирования той или иной отрасли права, то ее конституирование как особой отрасли, раскрытие ее юридической специфики происходит путем выработки нормативных обобщений, структуры и единых принципов регулирования в отраслевом кодификационной акте, в его общей части [1, с. 320].
По характеру охвата регламентированных общественных отношений кодексы делятся на отраслевые и комплексные (межотраслевые). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, по которым право делится на отрасли и институты [13, с. 210]. Относительно экологического права отметим, что необходимо учитывать состав системы именно этого права как отрасли - институты, подотрасли (земельное, надровое право и др.). В основном именно подотрасли определяют те общественные отношения, которые упорядочиваются одним из видов кодификационных актов - кодексом. В настоящее время это Земельный, Водный, Лесной кодексы и Кодекс о недрах Украины.
Между тем в ряде случаев кодифицированный акт может иметь форму закона без дополнительного наименования. Отнесение того или иного закона к разряду кодификационных происходит в зависимости от его содержания, объема и сферы регулирования им общественных отношений, от направленности на объединение действующих норм и одновременного внесения в него нормативных новелл [13, с. 211]. В области регламентации экологических отношений такими можно назвать нормативно-правовые акты: законы Украины «Об охране окружающей природной среды», «Об охране атмосферного воздуха», «О животном мире», которые являются системообразующими актами как для всей отрасли (первый Закон), так и для определенных подотраслей, например фаунистической, атмосферовоздушной подобное.
Как уже отмечалось, наряду с отраслевыми функционируют также комплексные кодексы, которые систематизируют нормы, собранные не по отраслям права, а по другим основаниям (сфера государственной
деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурное строительство и т. п.) и объединены единой концепцией, общими принципами регламентации значительной части отношений [13, с. 210-211]. Такие нормативно-правовые акты одновременно используются для регулирования нескольких отраслей права. Подобным актом можно назвать Воздушный кодекс Украины, принятый 19 мая 2011 г. [14; 2011. - № 46. -Ст. 1881], который входит в сферу хозяйственного, транспортного, административного права, одновременно в нем предусмотрены положения и экологического права (в частности, таких его подотраслей, как право земельное, экологической безопасности). Примером последних следует назвать ст. 74 «Земли аэропортов (аэродромов)», гл. Х «Охрана окружающей среды» и др.
Совершенно справедливо в юридических источниках отмечается, что кодификационная практика требует наличия обоснованных критериев для определения определенного круга общественных отношений, нормативное регулирование которых осуществлялось бы в форме кодифицированных актов. Вопрос о том, какой акт (кодифицированный или нет), а также какой вид кодифицированного акта (кодекс, устав, положение) целесообразно использовать для эффективного регулирования, не нужно считать формальным, поскольку с типом правотворчества и нормативного акта, с видом кодифицированного акта связаны сфера действия, юридическая сила, пределы соотношения правовых актов разного уровня, средства и методы их правового воздействия на общественные отношения и др. [17, с. 336-337].
По уже упомянутому постановлению Верховной Рады Украины от 5 марта 1998 г. предусматривается две формы систематизации экологического законодательства - кодификация и инкорпорация с определением первоочередных и перспективных законов и правовых актов. Постановлением определен конкретный перечень в качестве первоочередных, так и перспективных актов экологического законодательства. Кодификация принадлежит именно к первоочередным и представляет собой: а) принятие новых (неотложных) законов Украины. В настоящее время из приведенного перечня не принято лишь несколько законов, в частности, об экологическом страховании, об экологической (природно -техногенной) безопасности и т. д.: б) внесение изменений в законы; в) подготовка проектов последних; г) определение проектов нормативно-правовых актов, которые утверждает Кабинет Министров Украины.
В настоящее время законодательная деятельность (в том числе и в сфере экологии) довольно активна: разрабатываются и принимаются десятки новых нормативно-правовых актов, в том числе и таких, которые существенно изменяют подходы к правовому регулированию определенных видов экологических отношений и влияют на характер последнего. Между тем ученые как предостережение указывают на тенденцию ускорения разработки и принятия отдельных нормативных актов, снижение роли науки или правовой доктрины. Отмечают, что довольно часто происходит принятие новых законов без согласования с уже существующими или одновременное принятие нормативно-правовых актов, имеющих юридические коллизии [15, с. 309].
Учет данной тенденции приведет к положительному результату в части выстраивания надлежащей системы законодательства (в том числе экологическое) должно быть внутренне согласованным и не иметь логических противоречий. Необходимость сохранения согласованности правовых норм, устранение раздробленности и множественности актов, принятых в течение определенного времени, можно достичь путем систематизации законодательства, в том числе и экологического, которому надлежит быть тоже внутренне согласованным, без каких-либо противоречий. Обеспечить это возможно с помощью рассмотренных в статье всех четырех форм систематизации законодательства, что облегчит использование нормативно-правовых актов в правоприменительной практике.
В заключение еще раз подчеркнем, что основным видом систематизации законодательства, по нашему мнению, следует признать именно его кодификацию, потому применение ее позволит усовершенствовать не только форму, но и содержание экологического законодательства как отрасли, а также его подотраслей - земельной, водной, недровой, флористической и др.
Дальнейшее исследование рассмотренных в статье проблем считаем перспективным, в частности, изучение форм подотраслевого экологического законодательства.
Список литературы: 1. Алексеев С. С. Общая теория права : учебник : [в 2-х т.] / С. С. Алексеев. - Т. 1. - М. : Юрид. лит., 1981. - 360 с. 2. Андрейцев В. І. Екологічне право і законодавство суверенної України: проблеми реалізації державної екологічної політики : моногр. / В. І. Андрейцев. - Донецьк : Нац. гірничий ун-т, 2011. - 373 с. 3. Великий тлумачний словник сучасної української мови / уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. - К., Ірпінь ; ВТФ «Перун», 2003. - 1440 с. 4. Венгеров А. Б. Теория государства и права : учебник для юрид. вузов / А. Б. Венгеров. - [5-е изд., стереотип.]. - М. : Омега-Л, 2008. - 608 с. 5. Відомості Верховної Ради України. 6. Відомості Верховної Ради Української РСР. 7. Головистикова А. Н. Проблемы теории государства и права : учебник /
А. Н. Головистикова, Ю. А. Дмитриев. - М. : Эксмо, 2005. - 832 с. 8. Екологічне право України: акад. курс : підруч. - [2-ге вид. ; за заг. ред. Ю. С. Шемшученка]. - К. : ТОВ «Вид-во «Юрид. думка», 2008. - 720 с. 9. Загальна теорія держави і права : підруч. для студ. юрид. вищ. навч. закл. / за ред. М. В. Цвіка, О. В. Петришина. - Х. : Право, 2009. - 584 с. 10. Загальна теорія держави і права : підруч. для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. / за ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, О. В. Петришина. - Х. : Право 2002. - 432 с. 11. КостюкВ. О. Теорія права: курс лекцій : [навч. посіб. для юрид. ф-тів вузів] / В. О. Костюк. - К. : Вентурі, 1996. - 208 с. 12. Кулаков В. Л. Теория государства и права : учебник / В. Л. Кулаков, А. В. Малько. - М. : Норма, 2009. - 384 с. 13. Общая теория государства и права: акад. курс : [в 2-х т.] / под ред. М. Н. Марченко. - Т. 2. Теория права. - М. : Зерцало, 1998. - 640 с. 14. Офіційний вісник України.
15. Пархоменко Н. М. Джерела права: проблеми теорії методології : моногр. - К. : ТОВ «Вид-во «Юрид. думка», 2008. - 336 с.
16. Петров В. В. Экологическое право России : учебник. - М. : БЕК, 1995. - 557 с. 17. Проблемы теории государства и права : учебник / под ред. С. С. Алексеева. - М. : Юрид. лит., 1987. - 448 с. 18. Теорія держави і права : навч. посіб. / за заг. ред. С. Л. Лисенкова,
В. В. Копєйчикова. - К. : Юрінком Інтер, 2002. - 368 с.
ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ СИСТЕМАТИЗАЦІЇ ЕКОЛОГІЧНОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ
Соколова А. К.
Досліджено теоретичні питання, пов’язані із систематизацією екологічного законодавства, визначені її основні види, їх зміст.
Ключові слова: екологічне законодавство, систематизацію, кодифікація.
LEGAL PROBLEM OF SYSTEMATIZATION OF ENVIRONMENTAL LEGISLATION
Sokolova A. K.
This article deals with theoretical issues, connected with systematization of environmental legislation, defines its main types, their contents.
Key words: environmental legislation, codification, systematization.
Поступила в редакцию 18.10.2012 г.
