CC BY
122
ПРАВО И ЭКОЛОГИЯ
ИГОРЬ ПЕТРОВИЧ КОЖОКАРЬ
Институт государства и права Российской академии наук
119019, Российская Федерация, Москва, ул. Знаменка, д. 10
E-mail: theory-of-law@igpran.ru
SPIN-код: 6147-4397
DOI: 10.35427/2073-4522-2021-16-3-kozhokar
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕКУЛЬТИВАЦИИ ЗЕМЕЛЬ
Аннотация. В статье рассмотрены теоретические и практические аспекты такого инструмента природоохранительного законодательства, как рекультивация земель, состояние научных изысканий в отношении которой остается на весьма низком уровне. Подробно раскрывается содержание относительно нового нормативного правового акта — постановления Правительства РФ от 10 июля 2018 г. № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель». Теоретические рассуждения подкреплены многочисленными примерами из судебно-арбитражной практики, анализ которой демонстрирует значительное количество прикладных проблем в исследуемой сфере. Цель статьи заключается в обозначении существующих основных правовых проблем рекультивации земель. При проведении исследования использован всеобщий диалектический метод познания, позволивший рассмотреть динамику изменения законодательства и правовых позиций о рекультивации земель с опорой на актуальную судебную практику. Помимо общенаучных методов формальной логики, привлекались специально-юридические методы познания (юридико-догматический, историко-правовой, герменевтический, метод анализа материалов судебной практики). В статье решены следующие основные спорные правовые вопросы рекультивации земель: о достаточности рекультивации земель для восстановления вреда, причиненного окружающей среде; о субъекте, обязанном осуществить рекультивационные мероприятия; о допустимости зачета произведенных на рекультивацию затрат, если она была осуществлена без проекта рекультивации или с нарушением предусмотренного законом порядка его подготовки. Сделанные выводы могут быть полезны как для законодателя при совершенствовании нормативных правовых актов о рекультивации земель, так и для правоприменителей при разрешении конкретных судебных споров.
Ключевые слова: рекультивация земель; возмещение вреда окружающей среде; проект рекультивации земель; экологическая экспертиза
IGOR P. KOZHOKAR
Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences
10 Znamenka str., Moscow 119019, Russian Federation
E-mail: theory-of-law@igpran.ru
SPIN-code: 6147-4397
LEGAL PROBLEMS OF LAND RECLAMATION
Annotation. The article discusses the theoretical and practical aspects of such an instrument of environmental legislation as land reclamation, the state of scientific research in relation to which remains at a very low level. The content of a relatively new regulatory legal act-the Decree of the Government of the Russian Federation of July 10, 2018 № 800 "On Land Reclamation and Conservation" is disclosed in detail. The theoretical reasoning is supported by numerous examples from judicial and arbitration practice, the analysis of which demonstrates a significant number of applied problems in the field under study. The purpose of the article is to identify the existing main legal problems of land reclamation. The study used a general dialectical method of cognition, which allowed us to consider the dynamics of changes in legislation and legal positions on land reclamation based on current judicial practice. In addition to general scientific methods of formal logic, special legal methods of cognition were used (legal-dogmatic, historical-legal, hermeneutic, method of analyzing materials of judicial practice). The article solves the following main controversial legal issues of land reclamation: on the sufficiency of land reclamation to restore the damage caused to the environment; on the subject that is obliged to carry out reclamation measures; on the admissibility of offsetting the costs incurred for reclamation, if it was carried out without a reclamation project or in violation of the procedure for its preparation provided for by law. The conclusions made can be useful both for the legislator when improving the normative legal acts on land reclamation, and for law enforcement officers when resolving specific court disputes.
Keywords: land reclamation; environmental damage compensation; land reclamation project; environmental expertise
«Рекультивация земли» не является специально-юридическим термином, а относится к числу общенаучных, междисциплинарных категорий. Сам термин происходит от соединения латинского слова "cultivo" (обрабатываю, возделываю) и приставки "re", которая указывает на возобновление или повторность действия. В целом рекультивация направлена на восстановление земель, качество которых в результате человеческой деятельности снизилось. Общая цель рекультивации — приведение природных объектов в первоначальное состояние и восстановление их продуктивности.
Главная причина загрязнения природных объектов — это хозяйственная деятельность. Использование земельных участков опосредует значительное количество видов такой деятельности, при осуществлении которой ухудшение качества земель является объективным и закономерным последствием. Сказанное актуально для осуществления сельскохозяйственной деятельности, строительства объектов капитального строительства, добычи полезных ископаемых, создание гидросооружений и других видов экономической деятельности.
Рекультивация земель находится в фокусе исследовательского внимания специалистов разных отраслей знаний. Большие усилия ученых направлены на поиск новых методов, способов, механизмов рекультивации земли в зависимости от вида и природы загрязнений1 либо в зависимости от сферы хозяйствования, которая приводит к загрязнению земель2. Рекультивация земель является предметом и экономических исследований3.
На наш взгляд, подход к решению проблем рекультивации земель, действительно, должен быть междисциплинарным, системным, синергетическим: новые эффективные способы рекультивации, современные инструменты финансирования рекультивационных мероприятий и актуальное нормативно-правовое сопровождение ре-
1 См.: Смирнов А.Н., Юнусов Г.С., Волков А.И. Рекультивация земель, заросших мелколесьем (способ рекультивации земель, заросших мелколесьем — для патента) // Актуальные вопросы совершенствования технологии производства и переработки продукции сельского хозяйства. 2019. № 21. С. 547—552; Халилова С.Р. Некоторые результаты исследования восстановления и улучшения нарушенных земель методом лесной рекультивации // Вестник КрасГАУ. 2007. № 4. С. 49—51; Флннк С.М. Рекультивация земель с применением препаратов «Ленойл», «Азолен», «Бациспецин» // Трубопроводный транспорт нефти. 2008. № 6. С. 2-5 и др.
2 См.: Дементьева Ю.К., Русакевич П.В. Актуальность рекультивации нарушенных земель при строительстве и эксплуатации скважин // Строительство нефтяных и газовых скважин на суше и на море. 2007. № 9. С. 44-45; Иванова О.И., Кожуховский А.В. Особенности рекультивации и охраны земель при добыче полезных ископаемых на территории Красноярского края // Евразийский союз ученых. 2020. № 2-6 (71). С. 4-8; Климова Е.В. Опыт биологической рекультивации земель в условиях Крайнего Севера [нефтезагрязненные земли] // Экологическая безопасность в АПК. Реферативный журнал. 2007. № 1. С. 27 и др.
3 См.: Городнова Н.В., Скипин Д.Л. Оценка инвестиционных проектов по рекультивации нарушенных земель при освоении, строительстве и эксплуатации объектов нефтегазового комплекса // Экономический анализ: теория и практика. 2010. № 39 (204). С. 105-108; Парамонов А.В. Экономическое обоснование рекультивации нарушенных земель города: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. М., 2006 и др.
культивации. При этом именно законодательная регламентация рекультивации земель характеризуется в доктрине как находящаяся в «зачаточном состоянии» и как «сдерживающий фактор в продвижении проектов» по рекультивации4.
Для предотвращения ухудшения качества земель и восстановления их состояния, обеспечивающего пригодность для использования по целевому назначению, российское экологическое право оперирует таким правовым инструментом, как рекультивация земель. При этом дискуссионным является вопрос о том, входит ли рекультивация в структуру института возмещения вреда окружающей среде, нормативная основа которого содержится в ст. 77—78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон № 7-ФЗ)5. Так, по общему правилу лица, причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с таксами и методиками либо в соответствии с фактическими затратами на восстановление состояния окружающей среды.
На этот счет Верховным Судом РФ выработана следующая правовая позиция: «Если лицо причинило вред почвам, то на него может быть возложена только одна из двух обязанностей: либо по осуществлению рекультивации поврежденного участка, либо возмещение вреда в денежной форме. Наложение одновременно и той, и другой обязанности не допускается»6.
При этом до формулирования Верховным Судом РФ указанной правовой позиции суды принимали прямо противоположные решения. К примеру, Арбитражный суд Поволжского округа удовлетворил требования о возмещении вреда, а также обязал разработать проект, а затем провести рекультивацию нарушенных земель. Довод ответчика о неправомерности одновременного и взыскания денежной компенсации, и возложения обязанности провести рекультивацию отклонен судами со ссылкой на п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 49: в случае если восстановление состояния окружающей
4 См.: Панова С.В., Сторей Ф., Корнеев В.В., Цапкова Н.Н. Рекультивация земель: российский и британский опыт // Химическая промышленность сегодня. 2006. № 11. С. 45.
5 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (ред. от 9 марта 2021 г.) «Об охране окружающей среды» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 21.05.2021).
6 Определение Верховного Суда РФ от 7 декабря 2020 г. № 306-ЭС20-16219 по делу № А57-8748/2019 (документ опубликован не был) // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 19.05.2021).
среды возможно лишь частично, возмещение вреда в оставшейся части осуществляется в денежной форме7.
Добавим, что в значительном количестве рассмотренных дел суды отказывали в зачете произведенных затрат на рекультивацию, если отсутствовал проект рекультивации или проект рекультивации не соответствовал требованиям законодательства. На наш взгляд, это несправедливо: если качество земель восстановлено в то состояние, в котором земельный участок находился до загрязнения, то в таком случае дополнительное взыскание денежной компенсации в счет возмещения вреда, причиненного окружающей среде, видится излишним.
А.В. Кодолова, анализируя рекультивацию через призму возмещения вреда, причиненного почвам, в натуральной форме, приходит к выводу «о наличии публично-правовых элементов гражданско-правовой ответственности за экологический вред, возмещаемый в натуральной форме, а также о возможности вынесения отношений, складывающихся в сфере возмещения вреда окружающей среде путем проведения восстановительных работ, за пределы частноправового регулирования»8. Думается, что в случае с рекультивацией необходимо исходить из конвергенции частного и публичного права: выбор либо частноправового, либо публично-правового регулирования применительно к указанным отношениям представляется трудноразрешимой задачей.
Заметим, что в одном из судебных актов сделан очень важный для понимания рекультивации земель вывод: такие правовые явления, как «восстановление окружающей среды» до первоначального состояния, существовавшего до причинения вреда, и «ликвидация последствий» причинения вреда окружающей среде, выразившегося в ее загрязнении, не тождественные явления. Более того, они следуют друг за другом: сначала необходимо ликвидировать последствия загрязнения земель, например путем рекультивации, а уже затем происходит восстановление окружающей среды9.
7 Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 5 сентября 2019 г. № Ф06-51466/2019 по делу № А55-22101/2018 (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.05.2021).
8 Кодолова А.В. Рекультивация как способ возмещения вреда, причиненного почвам, в натуральной форме: обзор судебной практики // Региональная экология. 2017. № 2 (48). С. 82.
9 См.: постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25 апреля 2019 г. № 09АП-56528/2018 по делу № А40-36169/18 (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021).
Добавим, что в определении Конституционного Суда РФ разъяснено, что рекультивация не позволяет возместить вред, причиненный окружающей среде, в полном объеме, поэтому рекультивация лишь устраняет конкретные последствия причинения вреда, но не способна восстановить экосистему в целом. При этом рекультивацион-ные мероприятия позволяют устранить лишь поверхностное загрязнение земель. Однако стоимость рекультивационных мероприятий не тождественна стоимости всех работ, которые позволят привести окружающую среду в первоначальное состояние, существовавшее до загрязнения. Так, в размер полного ущерба, кроме стоимости рекультивационных мероприятий, необходимо включать те потери, которые невосполнимы или трудновосполнимы, что, в свою очередь, может быть обусловлено такой особенностью окружающей среды, как появление негативных последствий спустя значительное количество времени после причинения вреда10. Ссылаясь на этот акт Конституционного Суда РФ, суды зачастую взыскивали денежную компенсацию в счет возмещения вреда, причиненного окружающей среде, несмотря на то, что ответчик осуществил должным образом рекультивацию11.
Однако это далеко не единственное правовое значение рекультивации. Так, она упоминается в контексте требований: в области охраны окружающей среды в целом (ст. 34 Закона № 7-ФЗ); при вводе в эксплуатацию объектов капитального строительства (ст. 38 Закона № 7-ФЗ); при эксплуатации, выводе из эксплуатации и сносе объектов капитального строительства (ст. 39 Закона № 7-ФЗ); при размещении новых населенных пунктов и их развитии (ст. 44 Закона № 7-ФЗ); при осуществлении деятельности в области геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья (ст. 46 Закона № 7-ФЗ) и др. Таким образом, рекультивация земель имманентно связана с капитальным строительством, с использованием недр, а также с обращением с отходами.
Специфика земли как природного ресурса обусловливает особые способы восстановления ее качества — с помощью рекультивации
10 Определение Конституционного Суда РФ от 9 февраля 2016 г. № 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Монолит и К" на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 77 и пунктом 1 статьи 78 Федерального закона "Об охране окружающей среды"» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021).
11 См.: постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19 ноября 2019 г. № Ф04-4126/2019 по делу № А75-11231/2018 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.05.2021).
и консервации. Порядок осуществления этих двух видов восстановления качества земель предусмотрен постановлением Правительства РФ от 10 июля 2018 г. № 800 (ред. от 7 марта 2019 г.) «О проведении рекультивации и консервации земель» (далее — постановление Правительства РФ № 800)12. Этот нормативный акт содержит подробные правила проведения рекультивации и консервации. Л.А. Тихомирова, подробно анализируя содержание указанного акта, называет его «долгожданным правительственным актом»13, что обусловлено, вероятно, тем, что до 10 июля 2018 г. вопросы рекультивации регулировались приказом Минприроды России № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г.14, который уже утратил свою актуальность и вызывал большое количество прикладных проблем, в том числе в судебно-арбитражной практике.
Однако содержание нового правительственного акта все же не лишено недостатков: во-первых, часть вопросов, имеющих прямую связь с рекультивацией, например, конкретные случаи обязательного прохождения процедуры государственной экологической экспертизы в отношении проекта рекультивации земель или порядок разработки проектной документации на строительство или реконструкцию, данным актом не урегулированы вообще; во-вторых, другая часть вопросов требует обращения к специальным законам и подзаконным актам (например, Лесному кодексу РФ (далее — ЛК РФ), Земельному кодексу РФ, Градостроительному кодексу РФ и др.).
С.А. Липски замечает, что недостатком постановления Правительства РФ № 800 следует признать понижение роли землеустройства: до принятия указанного правительственного акта после принятия решения о консервации земель разрабатывался проект землеустройства, тогда как новые правила выводят проекты рекультивации и консерва-
12 Постановление Правительства РФ от 10 июля 2018 г. № 800 (ред. от 7 марта 2019 г.) «О проведении рекультивации и консервации земель» (вместе с «Правилами проведения рекультивации и консервации земель») // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru » (дата обращения: 21.05.2021).
13 Тихомирова Л.А. Рекультивация земель // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.05.2021).
14 Приказ Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г. «Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»: зарегистрировано в Минюсте России 29 июля 1996 г. № 1136 (документ утратил силу) // Российские вести. 1996. 8 авг. № 147.
ции земель из сферы землеустройства, создавая при этом правовую неопределенность15.
Поскольку предметом настоящего исследования является именно рекультивация, рассмотрим основные требования к ее осуществлению. Прежде всего стоит подчеркнуть, что постановление Правительства РФ № 800 оперирует легальной дефиницией термина «рекультивация земель». Родовым понятием в этой дефиниции обозначены «мероприятия», а к числу видовых признаков можно отнести: (1) целевую направленность на превенцию деградации земель или повышение качества земли до такого состояния, при котором она может выполнять свое целевое предназначение и разрешенное использование; (2) конкретное перечневое наполнение таких мероприятий: например, очищение почвы от загрязнения, восстановление плодородного слоя почвы, посадка защитных лесных насаждений. Справедливым будет особо подчеркнуть, что легальная дефиниция термина «рекультивация земель» фигурирует и в ином акте — Земельном кодексе РФ (п. 5 ст. 13), но по содержанию эти определения тождественны.
Так, если земельный участок можно использовать по целевому назначению, то понуждение правообладателя к рекультивации такого земельного участка нельзя признать обоснованным. К примеру, Арбитражный суд Поволжского округа отказал в проведении рекультивации участка, мотивируя свое решение тем, что арендатор добровольно осуществил комплекс мероприятий, направленных на восстановление земельного участка, и после прекращения договора аренды этот земельный участок используется по целевому назначению — для выращивания сельскохозяйственных культур. Следовательно, препятствий для использования этого земельного участка по целевому назначению не имеется16.
Анализ судебной практики наглядно демонстрирует, что подавляющее количество споров в рассматриваемой сфере отношений возникает вокруг определения субъекта, обязанного осуществить рекультивацию и для этих целей разработать соответствующий проект. По общему правилу таким субъектом является то лицо, чья деятельность привела к ухудшению качества земель и почв. Это общее правило находит подтверждение и в конкретных судебных актах.
15 См.: Липски С.А. Нарушение и рекультивация земель, отражение соответствующих сведений в государственных информационных системах // Никоновские чтения. 2019. № 24. С. 96.
16 Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 23 декабря 2019 г. № Ф06-56004/2019 по делу № А55-30556/2018 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.05.2021).
Так, по одному из дел общество заявило требования о признании недействительными предписаний Росприроднадзора. Суд установил, что общество, осуществлявшее ведение горных работ, отставало от графика производства последних, в связи с этим «природные ресурсы оставались не нарушенными». Был сделан вывод, что деятельность юридического лица — общества — не привела к ухудшению качества земель, «а именно не привела к их загрязнению и нарушению почвенного слоя»17.
При этом важно иметь в виду, что при решении вопроса об обязанном к рекультивации субъекте возникают сложные проблемы герменевтического характера. В постановлении Правительства РФ № 800 говорится, что рекультивацию обязано провести лицо, которое своими действиями допустило деградацию земель, в том числе правообладатель, лицо, использующее земельный участок на условиях сервитута (или публичного сервитута), лицо, использующее земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.
Если такие лица не являются правообладателями и неизвестны правообладателям, то рекультивацию и разработку ее проекта необходимо осуществить правообладателю или уполномоченным органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, если земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не предоставлены в пользование или их ухудшение произошло вследствие природных явлений, а пользователи этих земельных участков предприняли все необходимые меры по сохранению земель.
Так, в одном из судебных актов отмечается: обязанность по защите земель от негативного микробиологического воздействия лежит на землепользователях18. Таким образом, законодатель исходит из представления о том, что вред земельному участку в большинстве случаев причиняется самим собственником или пользователем, т.е. лицами, в чьем пользовании и владении находится земельный участок, и в редких случаях — третьими лицами.
Так, ООО являлось арендатором земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения. В конце мая 2015 г. работники ООО обнаружили, что на части этого земельного участка произошел разлив
17 Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 3 октября 2019 г. № 07АП-8619/19 по делу № А27-6988/2019 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021).
18 Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 11 декабря 2019 г. № Ф10-5434/2019 по делу № А08-10964/2018 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021).
нефти в результате прорыва нефтепровода, принадлежащего нефтяной компании. Поскольку нефтяная компания отказалась подготавливать проект рекультивации земель и осуществлять рекультивационные работы, ООО обратилось в суд с требованием о возмещении вреда, причиненного почвам. Суд указал, что в случае, если в пределах земельного участка, находящегося в аренде у хозяйствующего субъекта, третьим лицом причинен вред почвам, ответственность по возмещению такого вреда несет указанное третье лицо, а не арендатор земельного участка19.
Приведем еще один небезынтересный для иллюстрации рассматриваемых вопросов пример из судебно-арбитражной практики. Между Е.М. Миловановой и Администрацией Воскресенского района Саратовской области был заключен договор аренды земельного участка для ведения прудового хозяйства. Затем Е.М. Милованова заключила в отношении этого же земельного участка договор субаренды с ООО «Территория». Во время действия этого договора на указанном земельном участке унитарное предприятие без согласования произвело выемку грунта, в результате чего причинило ущерб, и для дальнейшего использования земельного участка в соответствии с его назначением необходима рекультивация. В связи с этим ООО «Территория» потребовало от причинителя вреда — унитарного предприятия — возмещения расходов, необходимых для осуществления рекультивации. Суд пришел к следующему выводу: лицом, обязанным осуществить рекультивацию земельного участка и провести восстановительные работы, вызванные негативным воздействием в виде выемки грунта, является собственник земельного участка, т.е. Администрация Воскресенского района Саратовской области, а не арендатор (или субарендатор). Тот факт, что арендуемому земельному участку нанесен вред в результате выемки грунта, не свидетельствует о том, что убытки по рекультивации возникли у арендатора20.
Интересно, что в одном из дел суд удовлетворил требование Рос-сельхознадзора о солидарном возмещении ущерба, причиненного почвам, с арендатора и арендодателя. Свое решение суд мотивировал следующим образом: арендатор разместил на земельном участке сельскохозяйственного назначения твердые бытовые отходы и при
19 Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 6 июня 2019 г. № 306-ЭС18-23424 по делу № А12-1519/2017 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.05.2021).
20 Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2019 г. № 12АП-4385/2019 по делу № А57-26320/2017 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021).
этом арендодатель, осуществляя права собственника участка, не мог не знать, что он используется арендатором с нарушениями земельного законодательства21. Таким образом, в данном случае суд понудил к осуществлению рекультивации и то лицо, которое причинило вред (арендатора), и то лицо, которое знало о причинении вреда и бездействовало (арендодателя).
Добавим, что в постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа справедливо указано, что для решения вопроса о правомерности требования о необходимости проведения работ по рекультивации земельного участка следует установить факт нарушения качества земель лицом, в пользовании которого они находились22. К примеру, судом отказано в удовлетворении требования о возложении обязанности по проведению рекультивации земельного участка, поскольку прокурором не представлено доказательств необходимости проведения рекультивации земельного участка, на котором находится АЗС ответчика23.
Арбитражный суд Уральского округа, отказывая во взыскании убытков, причиненных почве, исходил из отсутствия объекта, которому мог быть причинен вред, поскольку согласно результатам судебной экспертизы размещение отходов на иловых площадках не является источником негативного воздействия и вред антропогенно-преобразованным почвам — агрогенным почвам отсутствует24.
Если рекультивация вызвана строительством или реконструкцией, то в таком случае проект рекультивации является неотъемлемой частью проектной документации. В иных случаях он представляет собой отдельный документ. При его разработке принимаются во внимание следующие обстоятельства: размер земельного участка, степень и характер его загрязнения, региональные природно-климатические условия и другие факторы.
21 Постановление Арбитражного суда Московского округа от 5 декабря 2018 г. № Ф05-20554/2018 по делу № А40-126915/2017 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.05.2021).
22 Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 12 августа 2019 г. № Ф03-2776/2019 по делу № А16-2450/2018 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021).
23 Апелляционное определение Свердловского областного суда от 29 мая 2019 г. по делу № 33-8376/2019 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021).
24 Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 29 января 2019 г. № Ф09-8420/17 по делу № А76-32197/2016 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021).
Отметим, что проект рекультивации имеет принципиальное значение для решения вопроса о том, восстановлен ли вред, причиненный земельному участку и (или) почвам. Так, Управление Росприроднадзо-ра обратилось в суд с требованием о взыскании суммы вреда (ущерба), причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды. Общество (ответчик) совершило следующее правонарушение: уничтожение плодородного слоя почвы, а также порчу земель в результате разлива нефтепродуктов в границах арендуемого обществом земельного участка. Несмотря на то что общество устранило последствия разлива нефтепродуктов, осуществило замену почвогрунта, а также повысило его продуктивность, у общества отсутствовал разработанный и утвержденный проект рекультивации земель, что послужило основанием для удовлетворения требования Росприроднадзора25.
Структурно в проекте рекультивации земель выделяются следующие разделы: пояснительная записка, которая содержит исходные условия рекультивируемых земель; эколого-экономическое обоснование, направленное на аргументацию планируемых мероприятий и их способность достигнуть планируемых показателей; содержание, объемы и график работ, в рамках которой содержится конкретный план мероприятий; сметные расчеты. В отношении проекта рекультивации постановление Правительства РФ № 800 использует следующие процедуры: (1) подготовка; (2) согласование; (3) в случаях, указанных в федеральных законах, государственная экспертиза; (4) утверждение; (5) уведомление.
Проект должен быть согласован с лицом, в обязанности которого входит осуществление рекультивации, если указанные лица не совпадают. Так, подобное согласование осуществляется с собственником земельного участка, иными правообладателями (арендаторами, землепользователями, землевладельцами), исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в отношении земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности соответственно и не предоставленные в пользование. Иными словами, проект необходимо согласовать с лицом, обязанным осуществить рекультивацию, так как именно оно прежде всего является заинтересованным в качестве рекультивации лицом. Однако из анализа постановления Правительства РФ № 800 остается неясным, кто является лицом, обеспечивающим подготовку проекта. Очевидно, что
25 Постановление Арбитражного суда Московского округа от 13 августа 2019 г. № Ф05-931/2018 по делу № А41-18635/2017 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021).
в большинстве случаев лицо, обязанное осуществить рекультивацию, и лицо, обеспечивающее подготовку проекта рекультивации, не совпадают, что обусловлено потребностью в соответствующей специальной квалификации, которой обязанное лицо может не обладать. Отметим, что в п. 30 постановления Правительства РФ № 800 упоминаются договоры с подрядными и проектными организациями. Вероятно, в данном случае речь идет именно о тех организациях, которые непосредственно по заданию заказчика выполняют рекультивацион-ные мероприятия. Хотя анализ судебной практики показывает, что в редких случаях правообладатель устраняет последствия причиненного вреда собственными силами, без привлечения специализированных организаций.
В случаях, указанных в федеральных законах, на проект рекультивации необходимо получить заключение государственной экологической экспертизы. Заметим, что постановление Правительства РФ № 800 не содержит конкретного перечня случаев, в которых получение такого заключения является обязательным, что вызывает обоснованную критику его содержания в этой части со стороны представителей юридической науки.
Анализ Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 30 декабря 2020 г.) «Об экологической экспертизе» (далее — Закон о государственной экспертизе)26 позволяет сделать вывод о том, что получить заключение государственной экологической экспертизы необходимо в отношении той проектной документации, перечень которой перечислен в п. 7 ст. 11 указанного Федерального закона. Так, в п. 7.2 ст. 11 указанного Закона названы проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов 1—У классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов 1—У классов опасности. То же самое продублировано в письме Росприроднадзора от 27 июля 2018 г. № РН-09-01-36/1578327.
В судебно-арбитражной практике сложился подход, согласно которому заключение государственной экологической экспертизы на проект рекультивации необходимо в случае, если объектом такой рекультивации выступают карьерные выемки и искусственно созданные
26 Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 30 декабря 2020 г.) «Об экологической экспертизе» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://pravo.gov.ru (дата обращения: 19.05.2021).
27 Письмо Росприроднадзора от 27 июля 2018 г. № РН-09-01-36/15783 «Разъяснения по правилам рекультивации и консервации земель» (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021).
полости с использованием отходов производства и потребления (в том числе вскрышных пород, образующихся при добыче полезных ископаемых). Кроме того, для осуществления такой рекультивация нужна лицензия на деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I—IV классов опасности28.
Утверждение проекта рекультивации земель осуществляет тот же субъект, в обязанности которого и входит собственно проведение рекультивации. Утвержденный проект необходимо направить в федеральный орган исполнительной власти: в Россельхознадзор, если рекультивируемые земли относятся к числу земель сельскохозяйственного назначения; в Росприроднадзор — в отношении земель всех иных категорий. При этом направление проекта рекультивации указанным выше органам исполнительной власти осуществляется в уведомительном порядке. Так, по одному из дел судом было установлено, что плодородный слой почвы на земельном участке сельскохозяйственного назначения механически перемешан с нижезалегающими неплодородными породами, в связи с этим был нанесен вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. В нарушение требований п. 24 постановления Правительства № 800 проект рекультивации нарушенных земель не представлен и не направлен в федеральные органы исполнительной власти29.
Главным назначением рекультивации является восстановление земель до такого состояния, при котором эти земли будут пригодны для их использования по целевому назначению и в соответствии с разрешенным использованием. При этом должны быть соблюдены:
1) нормативы качества окружающей среды и иные требования законодательства;
28 См. об этом: постановление Арбитражного суда Московского округа от 4 мая 2016 г. № Ф05-5461/2016 по делу № А41-71382/2015 // СПС «Консультант-Плюс» (дата обращения: 19.05.2021); постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 22 февраля 2017 г. № 10АП-313/2017 по делу № А41-54661/16 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021); постановление Арбитражного суда Московского округа от 17 мая 2017 г. № Ф05-6018/2017 по делу № А41-54661/2016, определение Верховного Суда РФ от 25 августа 2017 г. № 305-КГ17-10883 по делу № А41-54661/2016 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021); постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2017 г. по делу № А33-19384/2016 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021).
29 Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 апреля 2021 г. № 15АП-20357/2020 по делу № А53-11943/2020 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.05.2021).
2) в отношении земель сельскохозяйственного назначения — нормы и правила в области обеспечения плодородия земель;
3) в отношении земель, указанных в ч. 2 ст. 60.12 ЛК РФ — целевое назначение лесов.
Заметим, что постановление Правительства РФ № 800 устанавливает исключительные случаи, в которых рекультивация должна быть осуществлена в императивном порядке. Речь идет о нарушенных землях и землях, загрязненных химическими, радиоактивными и иными веществами, объем содержания которых противоречит установленным нормативам. К примеру, Пермский краевой суд признал законным постановление о привлечении к административной ответственности за порчу земель, так как арендатор, использующий земельный участок, находящийся в береговой полосе водохранилища, под размещение лодочной базы, допустил химическое загрязнение почвы в результате разлива топлива при заправке им лодочных моторов30.
С практической точки зрения рекультивация представляет собой комплекс технических и биологических мероприятий. Постановление Правительства РФ № 800 не содержит исчерпывающего перечня таких технических и биологических мероприятий, однако дает общее представление о них. К примеру, суд в одном из постановлений отметил, что ответчик, причинивший вред почвам в результате разлива нефтепродуктов в водоохранной зоне озера и осуществивший рекультивацию поврежденного участка земли в форме снятия верхнего загрязненного слоя земельного участка, не восстановил почвы в состояние, пригодное для использования по целевому назначению с учетом того, что земельный участок расположен в водоохранной зоне 31. Стало быть, в каждом случае конкретный перечень технических и биологических мероприятий должен быть предопределен индивидуальными особенностями, как объекта загрязнения, так и существа причиненного вреда.
При этом Закон № 7-ФЗ одновременно оперирует разными терминами относительно объекта рекультивации: «рекультивация земель» (ст. 46 Закона № 7-ФЗ), «рекультивация нарушенных земель» (ст. 62.4 Закона № 7-ФЗ), «рекультивация земель и почвенного покрова» (ст. 16.3 Закона № 7-ФЗ). Так, возникает вопрос о том, что по-
30 Решение Пермского краевого суда от 16 ноября 2017 г. по делу № 7-2205/2017 (21-1365/2017) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.05.2021).
31 Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 декабря 2017 г. № Ф07-13792/2017 по делу № А42-7108/2016 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.05.2021).
нимать под «нарушенными землями». Легальная дефиниция этого термина содержится в постановлении Правительства РФ № 800: под нарушенными землями понимаются земли, которые в результате деградации невозможно использовать в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Кроме того, в приказе Рос-стата от 29 декабря 2012 г. № 67 6 32 содержится конкретный перечень нарушенных земель. К примеру, к таким землям относятся: выемки карьеров, загрязненные земли на нефтяных, газовых, соляных и других месторождениях и др. В структуре мероприятий, направленных на рекультивацию земель, могут быть выделены этапы, если это зафиксировано в проекте рекультивации.
В постановлении Правительства № 800 установлен общий семимесячный срок, в которой необходимо приступить к осуществлению мероприятий, составляющих рекультивацию. При этом дополнительно уточнены четыре момента, от которых необходимо отсчитывать этот семимесячный срок: во-первых, с момента окончания деятельности, которая привела к деградации; во-вторых, со дня совершения действия, приведшего к деградации; в-третьих, со дня обнаружения деградации; в-четвертых, со дня получения предписания, выданного Россельхознадзором, Росприроднадзором или Росреестром.
Общий срок осуществления мероприятий по рекультивации земель не должен превышать 15 лет. Лицо, осуществляющее рекультивацию, если оно не является правообладателем, обязано уведомить правообладателя о начале работ по рекультивации. То же самое необходимо сделать по завершении соответствующих работ, составив акт о рекультивации земель. Этот акт направляется в те же органы, которым направляется проект рекультивации.
Важно заметить, что согласно п. 35 постановления Правительства № 800, если лицо, которое причинило вред земельному участку, прекратило права на этот земельный участок, в том числе в связи с отказом от него, оно не освобождается от необходимости осуществить рекультивацию. Так, судебные инстанции установили, что общество на основании договора аренды получило земельный участок для разработки полезных ископаемых; в связи с допущенными арендатором нарушениями обязательств по данному договору стороны расторгли договор аренды
32 Приказ Росстата от 29 декабря 2012 г. № 676 «Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральной службой по надзору в сфере природопользования федерального статистического наблюдения за рекультивацией земель, снятием и использованием плодородного слоя почвы» // СПС «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 20.05.2021).
по требованию арендодателя; в отсутствие доказательств устранения негативных последствий использования арендованного земельного участка для ведения на нем хозяйственной деятельности и надлежащего исполнения обязательства по возврату участка арендодателю возложили на ответчика обязанность провести рекультивацию земельного участка и возвратить его арендодателю33. Таким образом, несмотря на расторжение договора аренды земельного участка, арендатор был понужден к осуществлению рекультивации, поскольку именно его деятельность привела к деградации земельного участка.
Резюмируем вышеизложенное.
Использование земли как источника удовлетворения разнообразных потребностей человека и общества с неизбежностью приводит к ее деградации. Так, чаще всего земельные участки повреждаются в результате строительства, особенно автомобильных дорог; осуществления деятельности по разведке и добыче полезных ископаемых; разлива нефтепродуктов и др. Ввиду сказанного рекультивация земель является важным инструментом обеспечения качества окружающей среды и экологической безопасности.
Новый нормативный правовой акт — постановление Правительства № 800 — содержит подробное регулирование рекультивационных мероприятий, однако отличается правовой неопределенностью в части решения отдельных вопросов: например, случаев обязательного прохождения процедуры государственной экологической экспертизы в отношении проекта рекультивации земель или порядка разработки проектной документации на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства, что требует обращения к иным федеральным законам.
Анализ судебной практики в рассматриваемой сфере демонстрирует сложность в решении вопроса о способности рекультивации земель выступать инструментом полного возмещения вреда, причиненного окружающей среде. В определении Конституционного Суда РФ от 9 февраля 2016 г. сделан вывод о невозможности восстановить вред исключительно рекультивационными мероприятиями. Такая правовая позиция способствовала тому, что причинителя вреда понуждали как к осуществлению рекультивационных мероприятий, так и к воз-
33 Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28 октября 2020 г. № Ф08-8678/2020 по делу № А53-41771/2019 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.05.2021).
мещению вреда в денежной форме. Однако в определении Верховного Суда РФ от 7 декабря 2020 г. сформулирована иная правовая позиция: о принципиальной недопустимости понуждения к исполнению двух обязанностей одновременно.
В судебно-арбитражной практике неоднозначно решается вопрос о субъекте, обязанном разработать проект рекультивации и осуществить рекультивационные мероприятия. Так, встречаются случаи, когда суд признает таким обязанным лицом арендатора земельного участка, третье лицо — причинителя вреда, а в некоторых случаях — солидарно арендатора и арендодателя.
Проект рекультивации имеет определяющее значение в вопросе возмещения вреда, причиненного землям и почвам, поэтому при его отсутствии или несоответствии требованиям законодательства суд возлагает на причинителя вреда или иного обязанного субъекта требование восстановить вред, причиненный окружающей среде, в полном объеме, отказывая в зачете тех затрат, которые ответчик понес на рекультивацию.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Городнова Н.В., Скипин Д.Л. Оценка инвестиционных проектов по рекультивации нарушенных земель при освоении, строительстве и эксплуатации объектов нефтегазового комплекса // Экономический анализ: теория и практика. 2010. № 39 (204). С. 105-108.
Дементьева Ю.К., Русакевич П.В. Актуальность рекультивации нарушенных земель при строительстве и эксплуатации скважин // Строительство нефтяных и газовых скважин на суше и на море. 2007. № 9. С. 44-45.
Иванова О.И., Кожуховский А.В. Особенности рекультивации и охраны земель при добыче полезных ископаемых на территории Красноярского края // Евразийский союз ученых. 2020. № 2-6 (71). С. 4-8.
Климова Е.В. Опыт биологической рекультивации земель в условиях Крайнего Севера [нефтезагрязненные земли] // Экологическая безопасность в АПК. Реферативный журнал. 2007. № 1. С. 27-31.
Кодолова А.В. Рекультивация как способ возмещения вреда, причиненного почвам, в натуральной форме: обзор судебной практики // Региональная экология. 2017. № 2 (48). С. 77-84.
Липски С.А. Нарушение и рекультивация земель, отражение соответствующих сведений в государственных информационных системах // Никоновские чтения. 2019. № 24. С. 95-97.
Панова С.В., Сторей Ф., Корнеев В.В., Цапкова Н.Н. Рекультивация земель: российский и британский опыт // Химическая промышленность сегодня. 2006. № 11. С. 44-50.
Парамонов А.В. Экономическое обоснование рекультивации нарушенных земель города: Автореф. дисс. ... канд. экон. наук. М., 2006.
СмирновА.Н., ЮнусовГ.С., ВолковА.И. Рекультивация земель заросших мелколесьем (способ рекультивации земель заросших мелколесьем — для патента) // Актуальные вопросы совершенствования технологии производства и переработки продукции сельского хозяйства. 2019. № 21. С. 547—552.
Тихомирова Л.А. Рекультивация земель // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.05.2021).
Флннк С.М. Рекультивация земель с применением препаратов «Ленойл», «Азо-лен», «Бациспецин» // Трубопроводный транспорт нефти. 2008. № 6. С. 2—5.
Халилова С.Р. Некоторые результаты исследования восстановления и улучшения нарушенных земель методом лесной рекультивации // Вестник КрасГАУ. 2007. № 4. С. 49-51.
REFERENCES
Dement'eva, Yu.K. and Rusakevich, P.V. (2007). Aktual'nost' rekul'tivatsii narushen-nykh zemel' pri stroitel'stve i ekspluatatsii skvazhin [he relevance of recultivation of disturbed lands during the construction and operation of wells]. Stroitel'stvo neftyanykh i gazovykh skvazhin na sushe i na more [Construction of Oil and GAS Wells on Land and at Sea], 9, pp. 44-45. (in Russ.).
Flnnk, S.M. (2008). Rekul'tivatsiya zemel' s primeneniem preparatov «Lenoil», «Azolen», «Batsispetsin» [Land Reclamation with the Use of "Lenoil", "Azolene", "Batsi-specin" preparations]. Truboprovodnyi transportnefti, [Oil Pipeline Transport], 6, pp. 2-5. (in Russ.).
Gorodnova, N.V. and Skipin, D.L. (2010). Otsenka investitsionnykh proektov po rekul'tivatsii narushennykh zemel' pri osvoenii, stroitel'stve i ekspluatatsii ob"ektov nefte-gazovogo kompleksa [Assessment of Investment Projects for the Reclamation of Disturbed Lands during the Development, Construction and Operation of Oil and Gas Facilities]. Ekonomicheskii analiz: teoriya ipraktika [Economic Analysis: Theory and Practice], 39 (204), pp. 105-108. (in Russ.).
Ivanova, O.I. and Kozhukhovskii, A.V. (2020). Osobennosti rekul'tivatsii i okhrany zemel' pri dobyche poleznykh iskopaemykh na territorii Krasnoyarskogo kraya [Features of Land Reclamation and Protection during Mining in the Krasnoyarsk Territory]. Evra -ziiskiisoyuzuchenykh [Eurasian Union of Scientists], 2-6 (71), pp. 4-8. (in Russ.).
Khalilova, S.R. (2007). Nekotorye rezul'taty issledovaniya vosstanovleniya i ulu-chsheniya narushennykh zemel' metodom lesnoi rekul'tivatsii [Some Results of the Study of Restoration and Improvement of disturbed Lands by the method of Forest Reclamation]. VestnikKrasGAU[Bulletin of KrasGAU], 4, pp. 49-51. (in Russ.).
Klimova, E.V. (2007). Opyt biologicheskoi rekul'tivatsii zemel' v usloviyakh krainego severa [neftezagryaznennye zemli] [Experience of Biological Land Reclamation in the Far North [oil-contaminated lands]]. Ekologicheskaya bezopasnost' vAPK. Referativnyizhurnal. [Environmental Safety in the Agro-industrial Complex. Abstract Journal], 1, pp. 27-31 (in Russ.).
Kodolova, A.V. (2017). Rekul'tivatsiya kak sposob vozmeshcheniya vreda, prichinen-nogo pochvam, v natural'noi forme: obzor sudebnoi praktiki [Reclamation as a Way to Compensate for Harm Caused to Soils in Kind: a Review of Judicial Practice]. Regio-nal'naya ekologiya [Regional Ecology], 2 (48), pp. 77-84. (in Russ.).
Lipski, S.A. (2019). Narushenie i rekul'tivatsiya zemel', otrazhenie sootvetstvuyu-shchikh svedenii v gosudarstvennykh informatsionnykh sistemakh [Disturbance and Land Reclamation, Reflection of Relevant Information in State Information Systems]. Nikono-vskiechteniya [Nikonov Readings.], 24, pp. 95-97. (in Russ.).
Panova, S.V., Storei, F., Korneev, V.V. and Tsapkova, N.N. (2006). Rekul'tivatsiya zemel': rossiiskii i britanskii opyt [Land Reclamation: Russian and British Experience]. Khimicheskaya promyshlennost' segodnya [Chemical Industry Today.], 11, pp. 44-50. (in Russ.).
Paramonov, A.V. (2006). Ekonomicheskoe obosnovanie rekul'tivatsii narushennykh zemel' goroda [Economic Substantiation of Reclamation of Disturbed Lands of the City]: The Candidate of Economic Sciences Thesis. Moscow. (in Russ.).
Smirnov, A.N., Yunusov, G.S. and Volkov, A.I. (2019). Rekul'tivatsiya zemel' za-rosshikh melkoles'em (sposob rekul'tivatsii zemel' zarosshikh melkoles'em — dlya patenta) [Reclamation of Lands Overgrown with Small Forests (Method of Reclamation of Lands Overgrown with Small Forests — for a Patent)]. Aktual'nye voprosy sovershenstvo-vaniya tekhnologiiproizvodstva ipererabotkiproduktsii sel'skogo khozyaistva [Topical Issues of Improving the Technology of Production and Processing of Agricultural Products], 21, pp. 547-552. (in Russ.).
Tikhomirova, L.A. Rekul'tivatsiya zemel' [Land Reclamation] [online] Avaible at: "ConsultantPlus" Reference Search System [Accessed 21.05.2021]. (in Russ.).
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Кожокарь Игорь Петрович — заведующий сектором философии права, истории и теории государства и права Института государства и права РАН, доктор юридических наук, доцент.
AUTHOR'S INFO:
Igor P. Kozhokar — Head of the Department of Legal Philosophy, Legal History and Legal Theory, Leading Researcher, Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences, Doctor of Legal Sciences, Associated Professor.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Кожокарь И.П. Правовые проблемы рекультивации земель // Труды Института государства и права РАН / Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2021. Т. 16. № 3. С. 69-88. DOI: 10.35427/2073-4522-2021-16-3-kozhokar
FOR CITATION:
Kozhokar, I.P. (2021). Legal Problems of Land Reclamation. Trudy Instituta gosudarstva i prava RAN — Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 16(3), pp. 69-88. DOI: 10.35427/2073-4522-2021-16-3-kozhokar
