CC BY
356
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МАЛОГО БИЗНЕСА В РОССИИ
С. Свиридова, Международный институт управления МГИМО МИД России С. Л. Ермаков, зав. кафедрой Экономической теории и предпринимательства РАП, академик РАЕН
Для существенного роста субъектов малого и среднего предпринимательства необходимо создание благоприятных условий, в частности, организация правовой, финансовой и информационной поддержки их деятельности. Ввиду этого, проблема соответствия правового регулирования малого бизнеса в России нормативно-правовыми актам федерального уровня и законодательством субъектов Федерации является актуальной. При рассмотрении названной проблемы акцент делается на особенности проблем правового регулирования малого бизнеса, связанных с оказанием финансовой поддержки.
Essential growth of small and medium-scale businesses is ensured only in case the required favorable conditions for their activities are created, in particular, organization of legal, financial and informational support. Therefore, the problem of conformity of legal regulation of small-scale businesses in Russia through the legislation of the subjects of the Federation to legal Federal acts is believed to be vital. While considering the above mentioned problem, it seems important to focus on small-scale business legal regulation features related to provision for financial support. Ключевые слова: предпринимательство, правовое регулирование предпринимательской деятельности, особенности правового регулирования малого бизнеса.
Key words: business, legal regulation of business activities, small-scale business legal regulation features.
24 июля 2007 г. Президент РФ подписал Федеральный закон № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»1. Действовавший раньше Федеральный закон от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» предусматривал льготы и привилегии в сфере малого предпринимательства. Так, если изменения налогового законодательства были невыгодны, предприниматель имел возможность в течение первых четырех лет деятельности платить налоги по закону, действовавшему на момент создания компании. Такой мораторий защищал малый бизнес от повышенных ставок единого налога на вмененный доход, введения налога на добавленную стоимость для частных предпринимателей и других проблем. Законодатели и фискальные органы пытались игнорировать эту оговорку закона, но Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на обязательность ее применения 2. Закон 1995 г. давал малым предприятиям право на ускоренную амортизацию, в частности, они могли применять двойные нормы, списывать до 50% первоначальной стоимости основных фондов как амортизационные отчисления. Эти льготы с 2005 г. в основном были отменены, продолжал действовать только мораторий. Закон 2007 г. определяет, на какую поддержку в дальнейшем стоит рассчитывать предпринимателям малого и среднего бизнеса.
Отношения, связанные с организацией и деятельностью малого и среднего предпринимательства,
являются предметом регулирования нескольких отраслей права: гражданское законодательство, административное законодательство, налоговое законодательство, бюджетное законодательство определяет порядок предоставления субсидий, субвенций и т.д.
Гражданское законодательство отнесено ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской Фе дерации, в связи с чем в данной сфере издаются нормативно-правовые акты только федерального уровня. А вот административное, налоговое и бюджетное законодательство составляют сферу совместного регулирования Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому соответствующие вопросы регулируются нормативно-правовыми актами федерального уровня и законодательством субъектов РФ 3.
Анализ предмета регулирования и содержания Федерального закона № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что специальные нормативно-правовые акты о малом и среднем предпринимательстве следует отнести к сфере административного законодательства. С учетом этого обстоятельства ст. 2 Федерального закона № 209-ФЗ относит к числу нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы развития малого и среднего предпринимательства следующие: 1) Конституция РФ; 2) Федеральный закон № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской
1 Собрание законодательства РФ от 30.07.2007 г. - № 31. - Ст. 4006.
2 Фомичева Л.П. Законодательство о поддержке малого и среднего бизнеса // Законодательство. - 2008. - № 1. - С. 5.
3 Подгорная Ю.А., Смагина И.А. Комментарий к Федеральному закону от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (экономико-правовой) // www.garant.ru
STUDIOS: teach learning
Федерации», другие федеральные законы Правовые основы деятельности малого и среднего предпринимательства во многом определяются Гражданским кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, КоАП РФ и др. 2; 3) иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, принимаемые в соответствии с федеральными законами (имеются в виду федеральные подзаконные акты, особое место среди которых должны занять федеральные программы развития малого и среднего предпринимательства, утверждаемые Правительством РФ). К числу федеральных подзаконных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность в настоящее время, относятся также: указы Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 15.05.2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности») 3; постановления Правительства РФ (постановление Правительства Российской Федерации от 22.06.2008 г. № 556, постановление Правительства Российской Федерации от 14.11.2007 г. № 778 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»; нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, ФАС РФ и др.) 4; 4) законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, которые издаются законодательными и исполнительными органами субъектов РФ в пределах установленной ст.ст. 71-73 Конституции РФ компетенции и не могут противоречить федеральному законодательству. Федеральный закон № 209-ФЗ указывает на необходимость принятия в каждом субъекте РФ не только специального закона, регулирующего вопросы развития малого и среднего предпринимательства, но и региональной программы; 5) нормативные правовые акты органов местного самоуправления (уставы муниципальных образований и иные нормативно-правовые акты, виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу которых определяются уставом). Важное место в системе муниципальных нормативно-правовых актов должны занять принимаемые органами местного са-
моуправления муниципальные программы развития малого и среднего предпринимательства.)
Для реализации поставленных задач в ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» предусматриваются следующие меры: введение специальных налоговых режимов, упрощение правил ведения налогового, бухгалтерского учета и статистической отчетности, форм налоговых деклараций по отдельным налогам и сборам, установление льготного порядка приватизации государственного и муниципального имущества, специальные формы участия в процедурах размещения заказов на поставку товаров и выполнение услуг для государственных и муниципальных нужд 5.
Те или иные определенные льготы в Законе 2007 г. не указаны. Их необходимо будет включать в программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства, которые на основании закона будут приниматься органами власти всех уровней 6.
Законодатель регламентирует правовые основы отдельных форм государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, предусмотренных ст. 16 Федерального закона от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», а именно - финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства впервые выделена законодателем в качестве самостоятельной формы государственной поддержки малого и среднего бизнеса.
Для динамичного развития малого и среднего бизнеса, особенно в некоторых отраслях экономики, необходима соответствующая помощь государства. П. 1 ст. 16 ФЗ от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в качестве форм государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства закреплены финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка таких
1 Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ (ред. от 25.11.2009 г.) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (принят ГД ФС РФ 08.07.2005 г.) // Собрание законодательства РФ от 25.07.2005 г., № 30 (ч. 1), ст. 3105; Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 23.11.2009 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (принят ГД ФС РФ 19.12.2008 г.) // Собрание законодательства РФ от 29.12.2008 г. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6249.
2 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16.07.1998 г.) (ред. от 19.07.2009 г.) // Собрание законодательства РФ от 03.08.1998 г. - № 31. - Ст. 3824.
3 Указ Президента РФ от 15.05.2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» // Российская газета от 17.05.2008. - № 105.
4 Письмо Минэкономразвития РФ от 09.02.2009 г. № Д05-655 «Об особенностях заключения государственных контрактов с субъектами малого и среднего предпринимательства» // www.garant.ru
5 См.: Письмо Минэкономразвития РФ от 09.02.2009 г. № Д05-655 «Об особенностях заключения государственных контрактов с субъектами малого и среднего предпринимательства» // www.garant.ru
6 См.: Фомичева Л.П. Законодательство о поддержке малого и среднего бизнеса // Законодательство. - 2008. - № 1. - С. 5.
С. Свиридова
Правовые проблемы развития малого бизнеса в России
субъектов и организаций, поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации их работников, поддержка в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества, поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность, поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность.
Анализ проблематики малого и среднего предпринимательства свидетельствует о том, что недостаток финансовых средств является одной из основных проблем малого бизнеса 1. По мнению Л.Т. Иба-довой, финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства является самой обременительной для государственного бюджета и одновременно самой привлекательной для бизнеса. Данная точка зрения представляется обоснованной и находит подтверждение в том, что именно с правового закрепления финансовой поддержки в ст. 17 Федерального закона от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» законодатель начал регламентировать виды форм государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, предусмотренных ст.16 закона.
Действовавший раньше Федеральный закон от 14.06.1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» не предусматривал финансовую помощь субъектам малого и среднего предпринимательства в качестве отдельного вида государственной поддержки 2, а лишь вменял в обязанность фондов поддержки малого предпринимательства осуществление определенных мероприятий в этом направлении.
Федеральный закон от 14.06.1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» не являлся надежной правовой базой для поддержки субъ-
ектов малого и среднего предпринимательства. Причинами тому правоведы, думается, справедливо указывают следующие обстоятельства 3:
Во-первых, он был принят в 1995 г. и к моменту принятия ФЗ от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» уже не в полной мере отвечал потребностям субъектов малого и среднего предпринимательства.
Во-вторых, нельзя не согласиться с мнением тех авторов, которые считают, что многие нормы закона № 88-ФЗ носили так называемый «рамочный» (или отсылочный) характер. Они не имели прямого действия, образуя только правовую основу для разработки специальных законодательных и иных нормативно-правовых актов. В частности, в законе от 14.06.1995 г. № 88-ФЗ встречались фразы о том, что те или иные вопросы регулируются «в порядке, установленном действующим законодательством». Поэтому для реализации норм закона органами исполнительной власти было разработано множество подзаконных актов (инструкций, приказов, писем, указаний), которые систематически изменяются, уточняются, дополняются, и в силу этого предпринимателям, особенно начинающим, трудно в них разобраться, а тем более руководствоваться ими 4.
В-третьих, данный закон противоречил ряду законодательных актов, в частности, Бюджетному кодексу РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ 5 (в ред. от
20.04.2007 г.) 6. Согласно п. 1 ст. 7 ранее действовавшего Закона № 88-ФЗ финансирование федеральной программы государственной поддержки субъектам малого предпринимательства осуществляется из федерального бюджета. В то же время в соответствии со ст. 78 и иных статей Бюджетного кодекса РФ из федерального бюджета могут финансироваться только федеральные и региональные целевые программы. Поскольку программы поддержки малого предпринимательства не име-
1 Ибадова Л.Т. Правовые вопросы предоставления субвенций и субсидий малому предпринимательству // Право и экономика. -2006. - № 2; Ибадова Л.Т. Финансирование и кредитование малого бизнеса в России: правовые аспекты. Волтерс Клувер, 2006.
2 Федеральный закон от 14.06.1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 25. - Ст. 2343.
3 Подгорная Ю.А., Смагина И.А. Комментарий к Федеральному закону от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (экономико-правовой). М., 2008.
4 См.: Ибадова Л.Т. Правовые вопросы предоставления субвенций и субсидий малому предпринимательству // Право и экономика. -2006. - № 2; Коноплев С.А. Нормативно-правовое регулирование малого предпринимательства по современному российскому законодательству // Законодательство и экономика. - 2006. - № 11; Нормативно-правовое регулирование деятельности субъектов малого предпринимательства в Москве: информационно-справочное пособие. Серия «Бизнес-Тезариус». М., 2002; Смирнов С.А. Малое предпринимательство: общественная поддержка и содействие развитию. М., 1999; Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998 г. - № 31. - Ст. 3824.
5 Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823 (с послед. изм.).
6 Федеральный закон от 20.04.2007 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 17. - Ст. 1929.
Научно-практический журнал
январь-февраль 2010
ют статуса целевых, то их финансирование из федерального бюджета противоречило Бюджетному кодексу РФ.
Вот почему принятие Федерального закона от
24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» было обусловлено объективной необходимостью, а закрепление в нем форм государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе и финансовой поддержки, явилось необходимым актом государства, направленным на поддержание и обеспечение равного доступа субъектов мало и среднего предпринимательства к необходимой инфраструктуре и защиту конкуренции.
В соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ финансовая поддержка субъектам малого и среднего предпринимательства осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов. Это позволяет сделать ряд выводов.
Таким образом, возложение законодателем обязанности по финансированию мероприятий, связанных с оказанием финансовой поддержки малому и среднему бизнесу, прежде всего, на субъекты РФ и муниципальные образования, связано с тем, что органы государственной власти субъектов РФ располагают очень большими возможностями для содействия развитию малого и среднего предпринимательства. Известно, что сфера деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства охватывает главным образом территорию отдельных районов. Представляется, что именно на данном уровне и может быть наиболее последовательно и четко обеспечено исполнение федеральных законов и принятие собственных нормативных актов, наиболее эффективно для данного региона способствующих развитию малого и среднего предпринимательства.
Сказанное, однако, не свидетельствует о том, что финансовая поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства осуществляется исключительно субъектами РФ и муниципальными образованиями.
Государственная поддержка малого и среднего предпринимательства в России подразумевает
проведение соответствующих мероприятий на всех трех уровнях власти - федеральном, региональном и местном, причем такая поддержка на каждом из этих уровней имеет свою специфику 1.
В качестве форм государственной финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства п. 1 ст. 17 Федерального закона от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ предусматривает: предоставление субсидий, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий по обязательствам субъектов малого и среднего предпринимательства и организаций, образующих инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
Правовые основы предоставления бюджетных средств субъектам предпринимательства, в том числе и малого и среднего бизнеса, установлены в Бюджетном кодексе РФ, введенном в действие с 01.01.2000 г.
Думается, что институт государственного субсидирования малого и среднего бизнеса имеет большое значение, поскольку в некоторых областях экономики без него не обойтись. В то же время субсидии целесообразно выдавать лишь в приоритетных областях экономики, например в сельском хозяйстве, промышленности, инновационном бизнесе и т.д. При этом процедура выдачи субсидий, безусловно, должна быть строго регламентирована для предупреждения злоупотреблений. Необходим также контроль за их выдачей на всех уровнях власти 2.
Проблема возложения законодателем обязанности по финансированию мероприятий, связанных с оказанием финансовой поддержки малому и среднему бизнесу, прежде всего, на субъекты РФ и муниципальные образования, связана с тем, что органы государственной власти субъектов РФ располагают очень большими возможностями для содействия развитию малого и среднего предпринимательства. Известно, что сфера деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства охватывает главным образом территорию отдельных районов. Именно на данном уровне и может быть наиболее последовательно и четко обеспечено исполнение федеральных законов и принятие собственных нормативных актов, наиболее эффективно для данного региона способствующих развитию малого и среднего предпринимательства.
1 См.: Картуесов А. Малый и средний бизнес: путь наверх // БДМ. Банки и деловой мир. - 2008. - № 4; Талалаева И. Государственная поддержка малого и среднего бизнеса // Малая бухгалтерия. - 2008. - № 1.
2 См.: Подгорная Ю.А., Смагина И.А. Комментарий к Федеральному закону от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (экономико-правовой). М., 2008.
